Uitspraak
200903453/1/R2.
Datum uitspraak: 21 juli 2010
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant], wonend te [woonplaats],
en
het college van gedeputeerde staten van Gelderland (hierna: het college),
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 20 maart 2009, kenmerk 2008-017951, heeft het college besloten over de goedkeuring van het door de raad van de gemeente Culemborg bij besluit van 25 september 2008 vastgestelde bestemmingsplan "Beschermd stadsgezicht".
Tegen dit besluit heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 13 mei 2009, beroep ingesteld.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 juni 2010, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. E. Kronemeijer, werkzaam bij DAS rechtsbijstand, en het college, vertegenwoordigd door P.G.A.L. Evers, werkzaam bij de provincie, zijn verschenen. Voorts is als partij gehoord de raad, vertegenwoordigd door Th. Brouwer, M. Raes en R. Vermeulen, allen werkzaam bij de gemeente.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO), gelezen in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht, rust op het college de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te onderzoeken of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient het college rekening te houden met de aan de raad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft het college er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
2.2. Het plan strekt tot bescherming van het beschermd stadsgezicht en herziet een viertal bestemmingsplannen, in die zin dat een beschermingsregeling voor het beschermd stadsgezicht wordt toegevoegd.
2.3. [appellant] kan zich niet verenigen met het plan voor zover dat voorziet in de herziening van het bestemmingsplan "Uitbreidingsplan in onderdelen". Hij betoogt ten eerste dat ten onrechte geen onderzoek is verricht naar de bestaande situatie en de mogelijke ontwikkelingen binnen het plangebied, als bedoeld in artikel 9 van het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 (hierna: Bro 1985). Volgens [appellant] is gelet hierop onvoldoende duidelijk welke cultuurwaarden bepalend zijn binnen het plangebied. Voorts wijst hij erop dat ten onrechte onderzoeken naar onder meer de waterhuishouding, flora en fauna en de archeologie binnen het plangebied ontbreken.
2.3.1. Het college heeft uiteengezet dat in dit geval niet de door [appellant] bedoelde onderzoeken behoefden te worden verricht, omdat het plan slechts strekt ter bescherming van het beschermd stadsgezicht.
2.3.2. Ingevolge artikel 9 van het Bro 1985 verricht het college van burgemeester en wethouders ten behoeve van de toekomstige ruimtelijke ontwikkeling van het gebied der gemeente onderzoek naar de bestaande toestand in en de mogelijke en gewenste ontwikkeling van de gemeente.
Deze onderzoeksplicht brengt niet met zich dat voor elk bestemmingsplan steeds alle verwachte ontwikkelingen dienen te worden uitgezocht. Uit deze bepaling moet wel worden afgeleid dat ten behoeve van het opstellen van een bestemmingsplan voldoende kennis beschikbaar moet zijn om tot een afgewogen beslissing te komen.
Het onderhavige plan strekt tot bescherming van het beschermd stadsgezicht. In de plantoelichting is de bestaande situatie binnen het plangebied in verband met de aanwijzing als beschermd stadsgezicht beschreven. In deze beschrijving zijn de stedenbouwkundige kenmerken en de te beschermen cultuurwaarden uiteengezet. Het plan maakt geen nieuwe ontwikkelingen mogelijk. Gelet op het vorenstaande heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de door [appellant] bedoelde onderzoeken in het kader van het onderhavige plan achterwege konden blijven en ziet de Afdeling in het aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat het plan in strijd met artikel 9 van het Bro 1985 is vastgesteld.
2.4. [appellant] voert voorts aan dat het plan, voor zover dat voorziet in de wijziging van het bestemmingsplan "Uitbreidingsplan in onderdelen", in strijd is met artikel 12 van het Bro 1985. Op de plankaart staat slechts de begrenzing van het beschermd stadsgezicht weergegeven zonder dat de ter plaatse geldende bestemmingen zijn weergegeven, aldus [appellant].
2.4.1. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het plan in zoverre niet in strijd met artikel 12 van het Bro 1985 is vastgesteld, nu op de plankaart de inhoud van het plan, te weten de begrenzing van het beschermd stadsgezicht, is weergegeven.
2.4.2. Ingevolge artikel 12, eerste lid, onder a, van het Bro 1985, wordt een bestemmingsplan alsmede een ontwerp hiervoor vervat in een of meer kaarten met bijbehorende verklaringen, waarop de bijbehorende bestemmingen van de in het plan begrepen gronden worden aangewezen.
Het plan voorziet in een herziening van een viertal bestemmingplannen, in die zin dat een beschermingsregeling voor het beschermd stadsgezicht aan de voorschriften van deze bestemmingsplannen wordt toegevoegd. Verder is een kaart bijgevoegd waarop de begrenzing van het plangebied is weergegeven. Deze begrenzing komt overeen met de grenzen van het beschermd stadgezicht. Voorts is het plangebied op de plankaart onderverdeeld in 'zone 1' en 'zone 2', waarnaar in de beschermingsregeling wordt verwezen. Voornoemde vier bestemmingsplannen die met het onderhavige plan worden gewijzigd zijn vervat in kaarten, waarop bestemmingen zijn aangewezen. Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat strijd bestaat met het bepaalde in artikel 12, eerste lid, onder b, van het Bro 1985.
2.5. [appellant] betoogt voorts dat het plan, voor zover dat voorziet in de herziening van het "Uitbreidingsplan in onderdelen", niet voldoet aan artikel 36 van de Monumentenwet 1988, omdat het volgens hem te algemeen is geformuleerd en onvoldoende bescherming biedt ten aanzien van de waarden van het beschermd stadsgezicht. In dit verband wijst hij erop dat het plangebied ruim 30 jaar geleden is aangewezen als beschermd stadsgezicht.
2.5.1. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het plan op dit punt voldoende bepalingen bevat die in het licht van het beschermd stadsgezicht van belang zijn.
2.5.2. Ingevolge artikel 36, eerste lid, van de Monumentwet 1988 stelt de raad ter bescherming van een beschermd stads- of dorpsgezicht een bestemmingsplan vast als bedoeld in de WRO.
Het plangebied is bij besluit van 8 november 1977 aangewezen als beschermd stadsgezicht.
Blijkens de plantoelichting is het onderhavige plan opgesteld om aan de in artikel 36, eerste lid, van de Monumentenwet 1988 opgenomen verplichting te voldoen.
Ingevolge artikel 2B, tweede lid, van de planvoorschriften, voor zover daarbij het "Uitbreidingsplan in onderdelen wordt gewijzigd, mag in afwijking van hetgeen elders in de voorschriften van dit bestemmingsplan is bepaald ten aanzien van het bouwen krachtens de overige bestemmingen van de gronden en de bebouwing, voor zover gelegen binnen het op de plankaart als zone 1 aangeduide gebied, geen verandering worden aangebracht in de bestaande situatie ten aanzien van de volgende karakteristieken/ kenmerken:
a. de ligging van de voorgevelrooilijn;
b. de ligging van de zijgevelrooilijn;
c. de ligging van de achtergevelrooilijn;
d. perceelsgrensbreedte;
e. bouwhoogte;
f. woningtype;
g. aantal bouwlagen;
h. kaprichting en -vorm;
een en ander zoals bepaald in het aanwijzingsbesluit van 8 november 1977.
[appellant] heeft slechts in zijn algemeenheid betoogd dat het plan onvoldoende bescherming biedt ten aanzien van de waarden waarvoor het plangebied is aangewezen als beschermd stadsgezicht. Hij heeft niet nader onderbouwd in welk opzicht hij de bescherming onvoldoende acht. Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling in hetgeen [appellant] heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat het plan in zoverre niet voldoet aan artikel 36, eerste lid, van de Monumentenwet 1988. Voor zover [appellant] in dit verband heeft gewezen op de datum van het besluit tot aanwijzing van het plangebied als beschermd stadsgezicht, overweegt de Afdeling dat het plan weliswaar reeds sinds ruim 30 jaar is aangewezen als beschermd stadsgezicht, maar dat dit voor de mate van bescherming van de waarden waarvoor het gebied is aangewezen geen verschil maakt.
2.6. [appellant] betoogt voorts dat de in het plan opgenomen vrijstellingsbevoegdheid, voor zover die betrekking heeft op het "Uitbreidingsplan in onderdelen", onvoldoende objectief is bepaald. In de planvoorschriften wordt verwezen naar de karakteristieken van de aanwijzing, maar deze maken geen onderdeel uit van het plan. Volgens [appellant] is zo onvoldoende duidelijk onder welke voorwaarden de vrijstellingen kunnen worden verleend.
2.6.1. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de vrijstellingsbevoegdheid in het plan voldoende zorgvuldig is geformuleerd. Ter zitting heeft het college toegelicht dat op grond van artikel 2B, derde lid, van de planvoorschriften vrijstelling kan worden verleend indien de in het tweede lid genoemde karakteristieken/kenmerken niet onevenredig worden aangetast.
2.6.2. Ingevolge artikel 15, eerste lid, aanhef en onder a, van de WRO kan bij een bestemmingsplan worden bepaald dat het college van burgemeester en wethouders bevoegd is van bij het plan aan te geven voorschriften vrijstelling te verlenen met inachtneming van de in het plan vervatte regelen. Mede gelet op de rechtszekerheid van belanghebbenden dient in een vrijstellingsbepaling in voldoende mate te worden bepaald in welke gevallen onder welke voorwaarden hiervan gebruik mag worden gemaakt. Een op artikel 15 van de WRO berustende vrijstellingsbevoegdheid dient door voldoende objectieve normen te worden begrensd.
2.6.3. Zoals reeds overwogen onder 2.5.2. mag in afwijking van hetgeen elders in het "Uitbreidingsplan in onderdelen" is bepaald ingevolge artikel 2B, tweede lid, onder 1, van de planvoorschriften, voor zover daarbij het bestemmingsplan "Uitbreidingsplan in onderdelen" wordt gewijzigd, ten aanzien van het bouwen krachtens de overige bestemmingen van de gronden en de bebouwing, voor zover gelegen binnen het op de plankaart als zone 1 aangeduide gebied, geen verandering worden aangebracht in de bestaande situatie ten aanzien van de in dat artikel genoemde karakteristieken/ kenmerken.
In artikel 2B, derde lid, van de planvoorschriften, voor zover daarbij het bestemmingsplan "Uitbreidingsplan in onderdelen" wordt gewijzigd, is bepaald dat het college van burgemeester en wethouders bevoegd is vrijstelling te verlenen van het bepaalde in het tweede lid voor zover en indien daardoor de karakteristieken/ kenmerken van het stadsgezicht zoals genoemd in het tweede lid niet worden aangetast. Alvorens vrijstelling wordt verleend wint het college van burgemeester en wethouders advies in bij de gemeentelijke monumentencommissie.
Naar het oordeel van de Afdeling verschilt het begrip "niet aantasten van de karakteristieken/ kenmerken" in artikel 2B, derde lid, niet wezenlijk van de betekenis van het begrip "geen verandering aanbrengen aan de karakteristieken/kenmerken" in artikel 2B, tweede lid. Gelet hierop en nu geen verdere criteria zijn opgenomen, is in artikel 2B, derde lid, onvoldoende duidelijk bepaald onder welke voorwaarden het college van burgemeester en wethouders bevoegd is toepassing te geven aan deze vrijstellingsbepaling. Uit de bewoordingen van artikel 2B, derde lid, volgt niet dat vrijstelling kan worden verleend indien de karakteristieken/ kenmerken van het stadsgezicht zoals opgenomen in het tweede lid niet onevenredig worden aangetast, hetgeen, zoals ter zitting namens de raad en het college is verklaard, met het opnemen van de vrijstellingsbepaling van artikel 2B, derde lid, is beoogd. Gelet hierop is het plan op dit punt vastgesteld in strijd met de zorgvuldigheid.
2.7. [appellant] wijst er voorts op dat inmiddels het bestemmingsplan "Veerweg 2" in werking is getreden. Volgens hem is onduidelijk welk plan ter plaatse van de percelen aan de Veerweg 2 thans geldt.
2.7.1. De Afdeling stelt vast dat voor de percelen aan de Veerweg 2 inmiddels het bestemmingsplan "Veerweg 2" in werking is getreden. Het onderhavige plan heeft derhalve geen betekenis meer voor de desbetreffende percelen.
2.8. [appellant] betoogt tot slot dat de in de planvoorschriften opgenomen definitie van het begrip bouwlaag afwijkt van de definitie zoals deze doorgaans in de jurisprudentie wordt gehanteerd. Dit schept volgens hem verwarring.
2.8.1. Ingevolge artikel 2A van de planvoorschriften wordt onder een bouwlaag verstaan een doorlopend gedeelte van een gebouw dat door op gelijke of nagenoeg gelijke hoogte liggende vloeren of balklagen is begrensd, zulks met inbegrip van de begane grond en met uitsluiting van onderbouw en zolder. In de door [appellant] naar voren gebrachte omstandigheid dat uit de jurisprudentie blijkt dat in andere bestemmingsplannen andere definities worden gehanteerd, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de in het plan opgenomen definitiebepaling verwarring schept omtrent het begrip bouwlaag. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de in het plan opgenomen definitie doorslaggevend is bij de uitleg van de planvoorschriften.
2.8.2. Gelet op hetgeen is overwogen onder 2.6.3. is de conclusie dat hetgeen [appellant] heeft aangevoerd aanleiding geeft voor het oordeel dat artikel 2B, derde lid, van de planvoorschriften, voor zover daarbij het "Uitbreidingsplan in onderdelen" wordt gewijzigd, is vastgesteld in strijd met artikel 15, eerste lid, aanhef en onder a, van de WRO. Voorts is dit planvoorschrift vastgesteld in strijd met de zorgvuldigheid. Door dit planvoorschrift niettemin goed te keuren, heeft het college gehandeld in strijd met dit artikel, in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht. Voorts heeft het college gehandeld in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht. Het beroep is in zoverre gegrond. Het bestreden besluit dient voor zover daarbij goedkeuring is verleend aan voornoemd planvoorschrift te worden vernietigd.
Het beroep is voor het overige ongegrond.
2.9. Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling aanleiding om goedkeuring te onthouden aan artikel 2B, derde lid, van de planvoorschriften.
2.10. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Gelderland van 20 maart 2009, kenmerk 2008-017951, voor zover daarbij goedkeuring is verleend aan artikel 2B, derde lid, van de planvoorschriften, voor zover daarbij het bestemmingsplan : "Uitbreidingsplan in onderdelen" wordt gewijzigd;
III. onthoudt goedkeuring aan het onder II. genoemde planvoorschrift;
IV. bepaalt dat deze uitspraak voor zover het betreft het onder III. genoemde in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 20 maart 2009;
V. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
VI. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Gelderland tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Gelderland aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 150,00 (zegge: honderdvijftig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. Th.C. van Sloten, voorzitter, en mr. S.J.E. Horstink-von Meyenfeldt en mr. J. Hoekstra, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.H. Nienhuis, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Sloten w.g. Nienhuis
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 21 juli 2010
466-575.