Uitspraak
200910323/1/H3.
Datum uitspraak: 21 juli 2010.
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te Den Haag,
tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 18 november 2009 in zaak nr. 09/2148 in het geding tussen:
[appellante]
en
de burgemeester van Den Haag.
1. Procesverloop
Bij besluit van 4 november 2008 heeft de burgemeester aan [appellante] een nationaal paspoort verstrekt met een beperkte geldigheidsduur van vier maanden en met een beperkte territoriale geldigheid voor Colombia.
Bij besluit van 12 februari 2009 heeft de burgemeester het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 18 november 2009, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 28 december 2009, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 28 januari 2010.
De burgemeester heeft een verweerschrift ingediend.
[appellante] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 juni 2010, waar [appellante], bijgestaan door mr. E.R. Schenkhuizen, advocaat te Den Haag, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. M. Hertogs, werkzaam bij de gemeente Den Haag, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 9 van de Paspoortwet heeft iedere Nederlander binnen de grenzen bij deze wet bepaald, recht op een nationaal paspoort, geldig voor vijf jaren en voor alle landen.
Ingevolge artikel 24, aanhef en onder b, kan weigering of vervallenverklaring geschieden op verzoek van de minister die het aangaat, onderscheidenlijk een met de uitvoering van deze wet belaste autoriteit die het aangaat, indien het gegronde vermoeden bestaat dat de betrokken persoon handelingen heeft verricht of zal verrichten met of met betrekking tot reisdocumenten die het vertrouwen in reisdocumenten hebben geschaad of zullen schaden, dan wel opzettelijk een ander in de gelegenheid heeft gesteld of zal stellen om zulke handelingen te verrichten met of met betrekking tot een aan de betrokken persoon verstrekt reisdocument.
Ingevolge artikel 25, eerste lid, voor zover thans van belang, richten de autoriteiten, bedoeld in de artikelen 18 tot en met 24, het verzoek tot weigering onderscheidenlijk vervallenverklaring onder vermelding van de bezwaren die tegen een persoon bestaan en de gronden die hebben geleid tot het vermoeden, bedoeld in artikel 18 en de artikelen 20 tot en met 24, aan de minister.
Ingevolge het derde lid, voor zover thans van belang, vermeldt de minister, indien een verzoek als bedoeld in het eerste lid voldoet aan de voorwaarden van een van de artikelen 18 tot en met 24, de persoon op wie het verzoek betrekking heeft dan wel de persoon ten aanzien van wie bij hem gronden tot weigering of vervallenverklaring bestaan, in een door de minister bij te houden register.
Ingevolge het vierde lid, voor zover thans van belang, deelt de minister de autoriteiten die bevoegd zijn een reisdocument te verstrekken dan wel in te houden, mede, aan welke personen die ingevolge het bepaalde in het derde lid in het register zijn vermeld, een reisdocument kan worden geweigerd, dan wel van wie het reisdocument moet worden ingehouden.
Ingevolge artikel 40, eerste lid, aanhef en onder a, voor zover thans van belang, is in Nederland de burgemeester bevoegd tot het verstrekken van nationale paspoorten, voor zover het personen betreft die als ingezetene in de basisadministratie persoonsgegevens van zijn gemeente zijn ingeschreven.
Ingevolge artikel 44, eerste lid, voor zover thans van belang, zijn in Nederland de autoriteiten die ingevolge artikel 40 bevoegd zijn tot verstrekking van reisdocumenten, bevoegd tot weigering of vervallenverklaring daarvan op de gronden genoemd in hoofdstuk III.
Ingevolge het tweede lid, voor zover thans van belang, overtuigt een tot weigering of vervallenverklaring bevoegde autoriteit, zodra hij een aanvraag in behandeling neemt betreffende een persoon ten aanzien van wie een mededeling als bedoeld in artikel 25, vierde lid, is gedaan, zich ervan of de gronden tot weigering of vervallenverklaring ten aanzien van betrokkene nog bestaan.
Ingevolge het vierde lid deelt de tot weigering of vervallenverklaring bevoegde autoriteit, indien de gronden tot weigering of vervallenverklaring nog blijken te bestaan, de aanvrager respectievelijk de houder terstond doch in ieder geval binnen vier weken na de aanvraag onderscheidenlijk de inhouding mede dat hij voornemens is de verstrekking van het aangevraagde reisdocument te weigeren dan wel het ingehouden reisdocument vervallen te verklaren, tenzij de aanvrager respectievelijk de houder hem binnen twee weken verzoekt de beslissing gedurende acht weken aan te houden, ten einde met de autoriteit bij wie de gronden bestaan een zodanige overeenstemming te bereiken dat tot verstrekking van het aangevraagde reisdocument of teruggave van het ingehouden reisdocument dan wel verstrekking van een reisdocument, waarvan de geldigheidsduur onderscheidenlijk de territoriale geldigheid beperkter is dan de bij of krachtens de wet vastgestelde, kan worden overgegaan.
Ingevolge artikel 45, eerste lid, wordt, indien binnen de periode van acht weken, bedoeld in artikel 44, vierde lid, door de autoriteit bij wie de gronden tot weigering of vervallenverklaring bestaan aan de tot weigering of vervallenverklaring bevoegde autoriteit wordt medegedeeld dat overeenstemming is bereikt met de aanvrager respectievelijk de houder, dan wel indien de gronden bij de tot weigering of vervallenverklaring bevoegde autoriteit zelf bestaan, door deze een dergelijke overeenstemming is bereikt, zo spoedig mogelijk doch uiterlijk binnen vier weken overeenkomstig de bereikte overeenstemming het aangevraagde reisdocument verstrekt of het ingehouden reisdocument teruggegeven dan wel het reisdocument, waarvan de geldigheidsduur onderscheidenlijk de territoriale geldigheid beperkter is dan de bij of krachtens de wet vastgestelde, verstrekt.
Ingevolge het tweede lid gaat, indien binnen de periode van acht weken, bedoeld in artikel 44, vierde lid, geen mededeling wordt gedaan als bedoeld in het eerste lid, dan wel de aanvrager respectievelijk de houder geen verzoek doet als bedoeld in artikel 44, vierde lid, de tot weigering of vervallenverklaring bevoegde autoriteit tot weigering of vervallenverklaring over, tenzij hij van oordeel is dat de aanvrager respectievelijk de houder door deze beslissing onevenredig zou worden benadeeld. In dat geval verstrekt de tot weigering of vervallenverklaring bevoegde autoriteit na overleg met de autoriteit bij wie de gronden tot weigering of vervallenverklaring bestaan het aangevraagde reisdocument of geeft hij het ingehouden reisdocument terug dan wel verstrekt hij een reisdocument, waarvan de geldigheidsduur onderscheidenlijk de territoriale geldigheid beperkter is dan de bij of krachtens de wet vastgestelde.
Volgens paragraaf 3, onder A, van de Circulaire misbruik met reisdocumenten (Stcrt. 2007, 138; hierna: de Circulaire), dient in de volgende gevallen tot signalering als bedoeld in artikel 24, aanhef en onder b, van de Paspoortwet te worden overgegaan:
1. De houder heeft drie keer binnen vijf jaar een reisdocument als vermist opgegeven, terwijl daarvoor geen plausibele reden bestaat. Een plausibele reden kan bijvoorbeeld beroving, diefstal of dementie van de betrokken persoon zijn. Indien de houder echter zonder dergelijke reden zijn reisdocument is kwijtgeraakt, het document heeft verloren of het ergens heeft laten liggen, wordt dit aangemerkt als een vermissing zonder plausibele reden.
2. […]
3. […]
4. De houder heeft weliswaar steeds plausibele redenen opgegeven als beroving of diefstal, maar het aantal vermissingen is zodanig hoog dat toch twijfel gaat rijzen. Het is bijvoorbeeld mogelijk dat door de houder valse aangiften zijn gedaan.
Voorts is in die paragraaf vermeld dat bij de vaststelling of aan het criterium van drie vermissingen binnen vijf jaar is voldaan, dient te worden nagegaan hoe vaak de betrokken persoon, gerekend vanaf de datum van de verklaring omtrent de vermissing die door de uitgevende instantie is opgemaakt, in de daaraan voorafgaande vijf jaar een reisdocument als vermist heeft gemeld zonder dat daarvoor een plausibele reden kon worden opgegeven.
2.2. Op 30 juni 2008 heeft [appellante] aangifte van vermissing gedaan van haar nationaal paspoort en een aanvraag ingediend voor een nieuw paspoort. Bij de behandeling van die aanvraag is geconstateerd dat zij onder meer op 16 september 2005 en 19 november 2007 ook aangifte van vermissing van reisdocumenten heeft gedaan. Omdat zij drie keer binnen vijf jaar een reisdocument als vermist heeft opgegeven zonder dat daarvoor volgens de burgemeester een plausibele reden bestaat, en daardoor het gegronde vermoeden bestaat dat zij handelingen heeft verricht met of met betrekking tot reisdocumenten die het vertrouwen daarin schaden, heeft de burgemeester bij de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties een verzoek gedaan tot signalering als bedoeld in artikel 24, aanhef en onder b, van de Paspoortwet, gelezen in verbinding met de Circulaire. Op 9 september 2008 is dat verzoek ingewilligd en is [appellante] opgenomen in het register bedoeld in artikel 25 van de Paspoortwet.
Aan het in bezwaar gehandhaafde besluit om [appellante] een beperkt nationaal paspoort te verstrekken, heeft de burgemeester ten grondslag gelegd dat zij vermeld staat in het register en dat de registratie nog voldoet aan de vereisten van artikel 24, aanhef en onder b, van die wet. Met de belangen van [appellante] is volgens de burgemeester voldoende rekening gehouden door haar een beperkt nationaal paspoort te verstrekken.
2.3. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat zij ten onrechte is opgenomen in het register, omdat in haar geval niet het gegronde vermoeden bestaat dat zij handelingen heeft verricht of zal verrichten met of met betrekking tot reisdocumenten die het vertrouwen in reisdocumenten hebben geschaad of zullen schaden. Weliswaar heeft zij drie keer binnen vijf jaar een reisdocument als vermist opgegeven, maar voor ten minste twee van die vermissingen bestaat volgens haar een plausibele reden als bedoeld in de Circulaire en ook overigens is zij een Nederlands staatsburger van onbesproken gedrag.
[appellante] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat de weigering van de burgemeester om haar een regulier nationaal paspoort te verstrekken, niet op een evenredige belangenafweging berust. Volgens haar heeft de burgemeester haar belang om niet te worden beknot in haar bewegingsvrijheid niet, althans onvoldoende, meegewogen bij zijn besluit.
2.3.1. Het in de Circulaire neergelegde beleid dat onder meer een gegrond vermoeden als bedoeld in artikel 24, aanhef en onder b, van de Paspoortwet kan bestaan, indien een betrokkene drie keer binnen vijf jaar aangifte van vermissing van een reisdocument heeft gedaan zonder dat daar een plausibele reden voor is gegeven, acht de Afdeling in beginsel niet in strijd met de bepalingen van de Paspoortwet danwel anderszins onredelijk. De rechtbank heeft dan ook terecht onderzocht of in dit geval zodanige redenen voor de vermissingen bestaan dat vermelding in het register van [appellante] niet gerechtvaardigd was.
Volgens de overgelegde processen-verbaal en verklaringen die [appellante] bij de Dienst Burgerzaken van de gemeente Den Haag heeft afgelegd over de vermissingen, is zij op 22 februari 2002, op 15 september 2005 en op 4 november 2007 een reisdocument kwijtgeraakt door verlies, en is zij op 24 juni 2003 en op 28 juni 2008 een reisdocument kwijtgeraakt door diefstal. De vermissingen in 2002 en 2003 zijn door de burgemeester niet aan het besluit van 12 februari 2009 ten grondslag gelegd. Nu voorts niet in geschil is dat [appellante] voor het verlies van haar identiteitskaart in 2005 geen plausibele verklaring heeft gegeven, hoeven alleen de verklaringen voor de vermissingen in 2007 en 2008 te worden beoordeeld.
Ten aanzien van de vermissing van haar paspoort in 2007 heeft [appellante] verklaard dat dit is kwijtgeraakt bij verzending via de post. Het verliezen van een reisdocument is volgens de Circulaire evenwel een niet plausibele reden voor vermissing en een dergelijk verlies dient dan ook voor rekening en risico van [appellante] te komen. De getuigenverklaring van haar zus die [appellante] ter staving van haar verklaring heeft overgelegd, maakt dit oordeel niet anders, temeer niet daar tussen de verklaring van [appellante] en die van haar zus inhoudelijke tegenstrijdigheden bestaan.
Ten aanzien van de vermissing van haar paspoort in 2008 heeft [appellante] verklaard dat dit in België is gestolen. Ter staving van deze verklaring heeft zij een Belgisch en Nederlands proces-verbaal overgelegd waarin diefstal als reden van de vermissing is opgenomen. Naar het oordeel van de Afdeling dient diefstal aannemelijk te zijn om als plausibele reden voor vermissing als bedoeld in de Circulaire te kunnen worden aangemerkt. Het enkele feit dat [appellante] aangifte van diefstal heeft gedaan, is niet voldoende om aannemelijk te maken dat zij het paspoort daadwerkelijk door diefstal is kwijtgeraakt. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat in de processen-verbaal geen bijzonderheden zijn opgenomen omtrent de diefstal. Evenmin hebben de politieambtenaren uit eigen waarneming vastgesteld dat sprake was van diefstal. Aan het oordeel dat [appellante] de gestelde diefstal niet aannemelijk heeft gemaakt, draagt voorts bij dat zij opmerkelijk vaak reisdocumenten is kwijtgeraakt en daardoor blijk heeft gegeven van een zekere onzorgvuldigheid ten aanzien van de haar afgegeven reisdocumenten.
Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat de burgemeester zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat [appellante] geen plausibele verklaringen voor de twee van belang zijnde vermissingen heeft gegeven. De vermelding in het register is derhalve gerechtvaardigd. Dat [appellante] van onbesproken gedrag is, doet hieraan niet af, aangezien dat geen omstandigheid is die van doorslaggevende betekenis is bij het al dan niet opnemen van een persoon in het register. Daarnaast is aan het besluit van 12 februari 2009 niet ten grondslag gelegd dat zij dat niet zou zijn.
Nu de gronden tot weigering nog bestonden ten tijde van de aanvraag, mocht de burgemeester [appellante] een regulier nationaal paspoort weigeren. Zij heeft geen zwaarwegende omstandigheden aangevoerd op grond waarvan de burgemeester in redelijkheid niet tot weigering van een regulier paspoort kon overgaan. Het enkele feit dat zij is beknot in haar bewegingsvrijheid, is niet zo een omstandigheid, aangezien dat inherent is aan het systeem van de onder 2.1. genoemde bepalingen van de Paspoortwet om misbruik met reisdocumenten tegen te gaan. De belangen van [appellante] zijn bij het besluit van 12 februari 2009 voldoende meegewogen door haar een tijdelijk paspoort met beperkte territoriale geldigheid te verstrekken.
Het betoog faalt.
2.4. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. P. van Dijk, voorzitter, en mr. C.W. Mouton en mr. N.S.J. Koeman, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Dijk w.g. Klein
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 21 juli 2010.
176-611.