Uitspraak
200903782/1/R2.
Datum uitspraak: 21 juli 2010
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de coöperatie met uitgesloten aansprakelijkheid Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. (hierna: MOB), gevestigd te Nijmegen,
appellante,
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 26 februari 2008, nr. 1341675/1383376, heeft het college aan [vergunninghouder] een vergunning krachtens artikel 16 van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) verleend voor een varkenshouderij aan de [locatie] te [plaats] in de nabijheid van het als beschermd natuurmonument aangewezen gebied "Hildsven".
Bij besluit van 14 april 2009, nr. 1399807/1526473, heeft het college het door MOB hiertegen gemaakte bezwaar alsnog ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft MOB bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 26 mei 2009, beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 maart 2010, waar MOB, vertegenwoordigd door mr. V. Wösten, en het college, vertegenwoordigd door mr. N. Gradisen en ing. P.J. van der Linden, werkzaam bij de provincie, zijn verschenen. Voorts is als partij gehoord [vergunninghouder], vertegenwoordigd door mr. W. Krijger.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 16, eerste lid, van de Nbw 1998, voor zover hier van belang, is het verboden zonder vergunning van het college in een beschermd natuurmonument handelingen te verrichten, te doen verrichten of te gedogen, die schadelijk kunnen zijn voor het natuurschoon, voor de natuurwetenschappelijke betekenis van het beschermd natuurmonument of voor dieren of planten in het beschermd natuurmonument of die het beschermd natuurmonument ontsieren.
Ingevolge het tweede lid van dit artikel worden als schadelijke handelingen in elke geval aangemerkt handelingen die de in het besluit tot aanwijzing als beschermd natuurmonument vermelde wezenlijke kenmerken van het beschermde natuurmonument aantasten.
Ingevolge het derde lid van dit artikel, zoals dit luidde ten tijde van het nemen van het bestreden besluit, wordt een vergunning als bedoeld in het eerste lid, voor zover die betrekking heeft op het verrichten, het doen verrichten of het gedogen van handelingen die significante gevolgen kunnen hebben voor het natuurschoon, de natuurwetenschappelijke betekenis of voor dieren of planten in een beschermd natuurmonument, slechts verleend indien met zekerheid vaststaat dat die handelingen de natuurlijke kenmerken van het beschermd natuurmonument niet aantasten, tenzij dwingende redenen van groot openbaar belang tot het verlenen van een vergunning noodzaken.
Ingevolge het vierde lid is het in het eerste lid bedoelde verbod tevens van toepassing op handelingen als bedoeld in dat lid, die buiten het beschermd natuurmonument kunnen worden verricht en die zijn vermeld in het besluit tot aanwijzing als beschermd natuurmonument, bedoeld in artikel 10, of een besluit tot voorlopige aanwijzing, bedoeld in artikel 12.
Ingevolge artikel 65 van de Nbw 1998, voor zover hier van belang, geldt ten aanzien van beschermde natuurmonumenten die op grond van de Nbw (oud) zijn aangewezen, in afwijking van artikel 16, vierde lid, het verbod van artikel 16, eerste lid, voor in dat artikellid bedoelde schadelijke handelingen die buiten het beschermde natuurmonument of staatsnatuurmonument worden verricht zonder dat deze handelingen vermeld zijn in het besluit tot aanwijzing.
2.2. Bij besluit van 24 november 1977 is het gebied "Hildsven" aangewezen als beschermd natuurmonument. In het aanwijzingsbesluit is onder meer vermeld dat het natuurmonument bestaat uit een betrekkelijk voedselrijk ven, dat aan de randen geleidelijk overgaat in hoger gelegen, deels voedselarme zandgronden. De natuurwetenschappelijke betekenis wordt in hoofdzaak bepaald door de afwisseling en overgangen in hoogte, bodemsamenstelling, voedselrijkdom en grondwaterstand, die hebben geleid tot een verscheidenheid aan levensgemeenschappen van matig voedselrijk ondiep water, oeverstroken, broekbossen en voedselarme hooggelegen bossen.
2.3. De vergunning heeft betrekking op de exploitatie van een varkenshouderij, overeenkomstig de daarvoor in 1999 krachtens de Wet milieubeheer verleende vergunning. De veehouderij is op ongeveer 2150 meter gelegen van het als beschermd natuurmonument aangewezen gebied "Hildsven".
2.4. MOB kan zich niet verenigen met het bestreden besluit. Zij betoogt dat het college bij de beoordeling van de vraag of het exploiteren van de veehouderij schadelijke effecten heeft op de natuurwaarden van het gebied ten onrechte de aangevraagde situatie heeft vergeleken met de op 1 oktober 2005 geldende milieuvergunning. Volgens MOB is onvoldoende onderzoek verricht naar het verzuringsgevoelige karakter van het gebied en de effecten van de varkenshouderij op het natuurgebied. Voorts zijn ten onrechte de achtergronddeposities niet bij het besluit betrokken, aldus MOB.
2.5. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de emissies die op grond van de op 1 oktober 2005 vigerende onherroepelijke milieuvergunning waren vergund, dienen te worden beschouwd als bestaand recht. Bij de beantwoording van de vraag of zich schadelijke effecten op de natuurwaarden in het gebied "Hildsven" voordoen, dient volgens het college de aangevraagde situatie te worden vergeleken met de op die datum vigerende, in 1999 verleende milieuvergunning. In dit verband stelt het college dat de veehouderij onder artikel 12 van de Nbw (oud) op grond van het beleid van de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit niet vergunningplichtig was. Dit beleid hield in dat een depositie op een ammoniakgevoelig gebied tot 15 mol/ha/jaar als niet vergunningplichtig werd beschouwd, aldus het college. Nu ten opzichte van de milieuvergunning geen sprake is van een toename van de ammoniakdepositie, concludeert het college dat de exploitatie van de varkenshouderij geen schadelijke gevolgen heeft voor de natuurwaarden van het gebied.
Ter zitting heeft het college naar voren gebracht dat in verband met de rechtszekerheid dient te worden aangesloten bij het beleid van de minister onder de Nbw (oud), in die zin dat bij een ammoniakdepositie tot 15 mol/ha/jaar geen effecten op de natuurwaarden van een beschermd natuurgebied zijn te verwachten.
2.6. Vaststaat dat voor het exploiteren van de onderhavige varkenshouderij een vergunning krachtens artikel 16 van de Nbw 1998 is vereist. Verder staat vast dat voor de exploitatie van de varkenshouderij niet eerder een vergunning krachtens de Nbw (oud) dan wel krachtens de Nbw 1998 is verleend. De Afdeling overweegt dat het bestaan van een vergunning krachtens de Wet milieubeheer niet relevant is voor de vraag of een vergunning krachtens de Nbw 1998 is vereist of kan worden verleend. Het bestaan van een dergelijke vergunning betekent evenmin dat er vergunde rechten zijn waarmee bij het verlenen van een vergunning krachtens de Nbw 1998 rekening zou kunnen worden gehouden. Het college heeft bij de beoordeling van de effecten van de varkenshouderij op het natuurgebied dan ook niet de krachtens de Wet milieubeheer vergunde ammoniakdepositie als uitgangspunt mogen hanteren.
Blijkens de Memorie van Antwoord bij de Interimwet Ammoniak en veehouderij (Kamerstukken I 1993/1994, 23 221, nr. 200b, blz. 11) hanteerde de minister onder de Nbw (oud) het beleid dat aan veehouderijen met een depositie van onder de 15 mol/ha/jaar vergunning kon worden verleend. De stelling van het college dat, volgens het beleid van de minister, onder de Nbw (oud) voor de exploitatie van de varkenshouderij geen vergunning nodig was, is derhalve onjuist, nog afgezien van het feit dat het door de minister gevoerde beleid niet kan afdoen aan de in het toenmalige artikel 12 van de Nbw (oud) neergelegde verplichting.
Het college heeft ter zitting gesteld dat, nu de varkenshouderij op grond van het voornoemde beleid van de minister onder de Nbw (oud) zonder meer een vergunning zou hebben verkregen omdat de depositie van het bedrijf lager is dan 15 mol/ha/jaar, in verband met het rechtszekerheidsbeginsel bij de verlening van de vergunning op grond van de Nbw 1998 hetzelfde beleid dient te worden toegepast. De gevraagde vergunning kon echter, gelet op artikel 16, derde lid, van de Nbw 1998, behoudens de aanwezigheid van dwingende redenen van groot openbaar belang slechts worden verleend indien met zekerheid vaststond dat de handelingen waarop zij betrekking heeft de natuurlijke kenmerken van het gebied niet aantasten. De betekenis van het rechtszekerheidsbeginsel strekt niet zo ver dat op grond daarvan de verplichting die uit artikel 16, derde lid, voortvloeit niet zou gelden.
De Afdeling stelt vast dat het college aan het bestreden besluit slechts de eerder verleende vergunning op grond van de Wet milieubeheer en het beleid, zoals dat volgens het college voorheen door de minister werd gevoerd, ten grondslag heeft gelegd. Een nadere beoordeling van de gevolgen voor de natuurwaarden in het gebied, waarbij naast de individuele depositie van de veehouderij op het gebied in ieder geval ook de draagkracht van het gebied en de reeds aanwezige achtergrondbelasting worden betrokken, is evenwel achterwege gebleven. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college hiermee nagelaten bij de voorbereiding van het bestreden besluit de nodige kennis te vergaren omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen. Het voorgaande klemt te meer aangezien, zoals het college ter zitting heeft verklaard, met betrekking tot de ammoniakdepositie ter plaatse van het gebied "Hildsven" al sprake is van een overbelaste situatie en het gebied, naar het college in het verweerschrift en ter zitting heeft gesteld, gevoelig is voor verzuring. Voorts heeft het college ter zitting weliswaar uiteengezet dat provinciaal beleid wordt ontwikkeld om tot een verbetering van de achtergronddepositie te komen, maar niet is inzichtelijk gemaakt in hoeverre de toename van depositie door de betrokken veehouderij tegen de achtergrond van dit beleid aanvaardbaar is.
2.7. In hetgeen MOB heeft aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit is genomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit dient wegens strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht te worden vernietigd. De overige beroepsgronden van MOB behoeven geen bespreking meer.
2.8. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. Voor zover MOB heeft verzocht om vergoeding van door haar in de bezwaarfase gemaakte kosten, overweegt de Afdeling dat dergelijke kosten uitsluitend voor vergoeding in aanmerking komen indien het besluit tot vergunningverlening wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. Daarvan is in het onderhavige geval thans geen sprake.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant van 14 april 2009, kenmerk 1399807/1526473;
III. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant tot vergoeding van bij de coöperatie met uitgesloten aansprakelijkheid Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IV. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant aan de coöperatie met uitgesloten aansprakelijkheid Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 297,00 (zegge: tweehonderdzevenennegentig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, voorzitter, en mr. M.A.A. Mondt-Schouten en mr. G.N. Roes, leden, in tegenwoordigheid van mr. T.A. Oudenaarden, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Buuren w.g. Oudenaarden
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 21 juli 2010
568-575.