Uitspraak
200908999/1/M1.
Datum uitspraak: 18 augustus 2010
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant A], [appellant B], [appellant C] en [appellant D] (hierna: [appellant] en anderen), allen wonend te [woonplaats],
en
het college van gedeputeerde staten van Utrecht,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 29 september 2009 heeft het college aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Asfaltproductie de Eem B.V. (hierna: APE) tot 24 december 2017 een vergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer verleend voor het veranderen van de inrichting voor de productie van asfalt aan de Eemweg 82 te Eemnes. Dit besluit is op 8 oktober 2009 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben [appellant] en anderen bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 19 november 2009, beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant] en anderen hebben nadere stukken ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.
[appellant] en anderen hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 juli 2010, waar [appellant] en anderen, van wie [appellant A] en [appellant B] in persoon, en het college, vertegenwoordigd door mr. A. Ayal, ing. A.R. Kuiter en ir. F.H. de Vries, allen werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
Voorts is ter zitting APE, vertegenwoordigd door ing. G.J. van Driel en L. van Dijk, verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Bij besluit van 30 oktober 2007 heeft het college aan APE een vergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer verleend voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting bestemd voor de productie van 200.000 ton asfalt per jaar, de bulkopslag van daartoe benodigde grondstoffen, de opslag en het be- en verwerken van asfaltpuin, onderzoek van primaire en secundaire grondstoffen en gereed product, de stalling, reparatie en onderhoud van het wegenbouwmaterieel en de overslag van zand ten behoeve van GWW-werken.
Op 8 mei 2009 heeft APE een aanvraag ingediend om een veranderingsvergunning. De aanvraag voorziet in verruiming van het aantal bedrijfsuren dat de asfaltmenginstallatie op jaarbasis maximaal in bedrijf mag zijn tot 3.300 uur en daarmee een verhoging van de jaarproductie tot maximaal 495.000 ton asfalt onder een gelijkblijvende uurproductie. Verder voorziet de aanvraag in een actualisatie van de opslaglocatie en opslaghoeveelheden van de binnen de inrichting aanwezige hulpstoffen en vrijkomende afvalstoffen en in aanpassing van de vergunningvoorschriften 1.2.2 en 2.2.4 aan de praktijk van werken binnen de inrichting.
2.2. Het college betoogt dat het beroep niet-ontvankelijk is, nu [appellant] en anderen niet als belanghebbenden bij het besluit kunnen worden aangemerkt. In dit verband voert het college aan dat de afstand van de inrichtingsgrens tot aan de woningen van [appellant] en anderen ruim 1.000 meter bedraagt en de productie per uur ondanks de toename van de jaarproductie gelijk blijft, terwijl niet is gebleken dat [appellant] en anderen bij de bestaande uurvracht hinder vanwege de inrichting ondervinden, nu zij daarover nooit hebben geklaagd.
2.2.1. Ingevolge artikel 20.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer kan, voor zover hier van belang, een belanghebbende tegen een besluit op grond van deze wet beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
2.2.2. Wanneer krachtens de Wet milieubeheer een vergunning voor het veranderen van een inrichting wordt verleend, zijn naast de aanvrager onder meer de eigenaren en bewoners van percelen waarop milieugevolgen van het conform de vergunde veranderingen in werking zijn van de inrichting kunnen worden ondervonden, belanghebbenden.
Ter zitting heeft het college desgevraagd naar voren gebracht dat uit de directe woonomgeving van [appellant] en anderen klachten over geurhinder zijn ingekomen, waarvan een aantal is gevalideerd, hetgeen inhoudt dat het mogelijk is dat deze geurhinder is te herleiden tot de inrichting. Onder deze omstandigheden acht de Afdeling het niet uitgesloten dat zich ter plaatse van de woningen van [appellant] en anderen milieugevolgen vanwege de inrichting kunnen voordoen. Dat [appellant] en anderen zelf geen klachten hebben ingediend, maakt dit niet anders. [appellant] en anderen zijn derhalve belanghebbenden als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, zodat het beroep ontvankelijk is.
2.3. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het college een zekere beoordelingsvrijheid toe.
2.4. [appellant] en anderen vrezen voor toename van geurhinder, stofhinder en een te hoge concentratie zwevende deeltjes (PM10) als gevolg van het in werking zijn van de inrichting na de verandering. Dat in de vergunning van 30 oktober 2007 maximale waarden zijn vastgelegd voor de immissie van geur en emissies naar de lucht en dat die waarden ook gelden voor de bij het bestreden besluit verleende veranderingsvergunning, achten zij in dit verband niet afdoende. In de eerste plaats is volgens hen niet gewaarborgd dat in de inrichting de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Voorts achten zij het uiterst onwaarschijnlijk dat, nu de productie met 150% toeneemt, de in de bestaande situatie reeds aanwezige overlast en vervuiling niet evenredig zal toenemen. Bij toepassing van dezelfde normen zal volgens hen bij uitbreiding van het aantal productie-uren, ondanks dezelfde nominale emissie- en immissiewaarden op uurbasis, een enorme toename van de reeds bestaande overlast en vervuiling optreden. Verder is het standpunt van het college dat de emissies en immissies binnen de eerder gestelde normen blijven volgens hen slechts op aannames gebaseerd. Volgens [appellant] en anderen zijn ten onrechte geen maatregelen voorgeschreven om sterkere dan de reeds bestaande overlast te voorkomen of beperken. Tot slot vrezen zij dat de aan de vergunning verbonden voorschriften niet worden nageleefd en dat hiertegen door het college niet wordt opgetreden.
2.4.1. Aan de vergunning van 30 oktober 2007 zijn in hoofdstuk 2.3 voorschriften verbonden ter voorkoming dan wel beperking van geur- en stofhinder.
Zoals de Afdeling eerder, in onder meer haar uitspraak van 25 januari 2001, in zaak nr. E03.98.0940 (aangehecht), heeft geoordeeld gelden, voor zover de aard van de vergunning en de aard van de veranderingen zich daartegen niet verzetten, de voorschriften van de onderliggende vergunning ook voor de wijzigingen die nadien bij een veranderingsvergunning zijn vergund.
Niet is gebleken dat de aard van de vergunning en de aard van de veranderingen zich ertegen verzetten dat de voorschriften van de onderliggende vergunning van 30 oktober 2007 ook voor de wijzigingen gelden.
Dit laat onverlet dat het bevoegd gezag ook onder deze omstandigheden gehouden is overeenkomstig de artikelen 8.10 en 8.11 van de Wet milieubeheer te beoordelen of de voorschriften die aldus voor de veranderingen komen te gelden, toereikend zijn in het belang van de bescherming van het milieu.
Hierbij overweegt de Afdeling dat voor zover in deze voorschriften, rekening houdend met BBT-documenten, normen in de vorm van concentratie-eisen zijn gesteld, een toename in productie-uren op jaarbasis geen invloed heeft op de beantwoording van voornoemde vraag.
2.4.2. Het college stelt zich op het standpunt dat de geurvoorschriften van de onderliggende vergunning, waaronder de in voorschrift 2.3.16 neergelegde geurimmissienormen, overeenkomstig de bijzondere regeling C5 Asfaltmenginstallaties van de Nederlandse emissierichtlijn lucht (Infomil; hierna: de NeR) zijn opgesteld. Ook met de vergunde uitbreiding van het aantal productie-uren kan hieraan volgens het college worden voldaan.
2.4.3. Ingevolge artikel 5a.1, tweede lid, van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer in samenhang met artikel 1, derde lid, van de Regeling aanwijzing BBT-documenten houdt het bevoegd gezag bij de bepaling van de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken rekening met de in tabel 2 van de bijlage vermelde documenten, voor zover deze documenten betrekking hebben op onderdelen van of activiteiten binnen de inrichting. In tabel 2 van deze bijlage is onder meer de NeR vermeld.
2.4.4. Aan de vergunning van 30 oktober 2007 zijn ter voorkoming dan wel beperking van geurhinder de voorschriften 2.3.16 tot en met 2.3.27 verbonden.
Voorschrift 2.3.16 luidt als volgt: "Overeenkomstig de Bijzondere Regeling C5 van de NeR mag ter plaatse van geurgevoelige objecten de volgende concentratieniveaus niet worden overschreden: 1ouE/m3 als 98 percentiel en 5ouE/m3 als 99,99 percentiel."
2.4.5. Bij de beoordeling van geurhinder heeft het college rekening gehouden met de NeR.
In de van de NeR deel uitmakende bijzondere regeling C5 is voor nieuwe situaties en voor capaciteitsuitbreiding van bestaande situaties opgenomen dat ter plaatse van geurgevoelige objecten de concentratieniveaus van 1ouE/m3 als 98 percentiel en 5ouE/m3 als 99,99 percentiel niet mogen worden overschreden. Verder staat daarin vermeld dat met toepassing van het daar bedoelde pakket aan standaardmaatregelen en met inachtneming van voormelde maximale concentratieniveaus in zijn algemeenheid geen onacceptabele geurhinder veroorzaakt door asfaltmenginstallaties zal optreden.
Het op de veranderingen toegepaste voorschrift 2.3.16 past binnen hetgeen in de bijzondere regeling C5 wordt aanbevolen. Voorts zijn, zoals in het deskundigenbericht wordt opgemerkt, ook de ter voorkoming dan wel beperking van geurhinder in de onderliggende vergunning opgenomen maatregelen overeenkomstig de bijzondere regeling C5. De betrokken voorschriften en maatregelen komen gelet hierop overeen met de toepassing van de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken. In hetgeen in beroep is aangevoerd ziet de Afdeling dan ook geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de op de veranderingen toegepaste geurvoorschriften toereikend zijn ter voorkoming dan wel beperking van geurhinder tengevolge van deze veranderingen.
Gelet op het bij de aanvraag gevoegde rapport van Pro Monitoring B.V., Rapportage betreffende luchtkwaliteitsonderzoek Asfaltinstallatie De Eem Eemnes, van 24 april 2009, kenmerk r08528c, en hetgeen hierover in het deskundigenbericht wordt gesteld, acht de Afdeling het aannemelijk dat de voorgeschreven maximale concentratieniveaus ook met de vergunde productie-uitbreiding naleefbaar zijn.
Deze beroepsgrond faalt.
2.4.6. Het college betoogt dat de stofvoorschriften 2.3.2 tot en met 2.3.15 van de onderliggende vergunning zijn gebaseerd op paragraaf 3.2 van de NeR. Ook met de uitbreiding van het aantal productie-uren kan hieraan volgens het college worden voldaan.
2.4.7. Aan de vergunning van 30 oktober 2007 zijn ter voorkoming dan wel beperking van stofhinder de voorschriften 2.3.2 tot en met 2.3.15 verbonden.
Ingevolge voorschrift 2.3.2 mogen de concentraties van stof (stof/-klasse categorie S1) in de afgasstromen van uitlaatpunten waarop de NeR-lucht van toepassing is, bij een emissievracht, die gelijk is aan of groter dan de in de tabel vermelde grensmassastroom van 0,2 kg/uur, na 30 oktober 2007 de emissie-eis van 5 mg/Nm3 niet overschrijden.
2.4.8. Bij de beoordeling van stofhinder heeft het college rekening gehouden met de NeR.
In de van de NeR deel uitmakende bijzondere regeling C5 wordt voor de stofemissies van de droogtrommels en de asfaltmenginstallaties een emissie-eis van 5 mg/m03 vermeld. Voorts worden in hoofdstuk 3.8 van de NeR verschillende maatregelen met betrekking tot de opslag, het laden en lossen en het transport van stuifgevoelige goederen genoemd.
De op de veranderingen toegepaste voorschriften 2.3.2 tot en met 2.3.15 stroken, zoals in het deskundigenbericht wordt opgemerkt, met hetgeen in hoofdstuk 3.8 en de bijzondere regeling C5 van de NeR wordt aanbevolen. Deze voorschriften komen gelet hierop overeen met de toepassing van de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken. In hetgeen in beroep is aangevoerd ziet de Afdeling geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de op de veranderingen toegepaste stofvoorschriften toereikend zijn ter voorkoming dan wel beperking van stofhinder tengevolge van deze veranderingen.
Gelet op voornoemd rapport van Pro Monitoring B.V. en hetgeen hierover in het deskundigenbericht wordt gesteld, acht de Afdeling het aannemelijk dat de voorgeschreven emissie-eis voor stof ook met de vergunde productie-uitbreiding naleefbaar is.
Deze beroepsgrond faalt.
2.4.9. Het college betoogt ten aanzien van zwevende deeltjes (PM10) dat de concentratie ook na de uitbreiding voldoet aan bijlage 2 bij de Wet milieubeheer.
2.4.10. Uit artikel 5.16, eerste lid, aanhef en onder a, en tweede lid, onder a, van de Wet milieubeheer volgt dat bestuursorganen, als de uitoefening van hun bevoegdheid te beslissen op een aanvraag om een vergunning als bedoeld in artikel 8.2 van de Wet milieubeheer gevolgen kan hebben voor de luchtkwaliteit, hun bevoegdheid kunnen uitoefenen, als aannemelijk is gemaakt dat die uitoefening - kort gezegd - niet leidt tot het overschrijden, of tot het op of na het tijdstip van ingang waarschijnlijk overschrijden, van een in bijlage 2 opgenomen grenswaarde.
Ingevolge voorschrift 4.1 van bijlage 2 bij de Wet milieubeheer gelden voor zwevende deeltjes (PM10) de volgende grenswaarden voor de bescherming van de gezondheid van de mens:
a. 40 microgram per m3 als jaargemiddelde concentratie;
b. 50 microgram per m3 als vierentwintig-uurgemiddelde concentratie, waarbij geldt dat deze maximaal vijfendertig maal per kalenderjaar mag worden overschreden.
2.4.11. Gelet op voornoemd rapport van Pro Monitoring B.V. en hetgeen hierover in het deskundigenbericht wordt gesteld, acht de Afdeling het aannemelijk dat ook met de vergunde productie-uitbreiding de in voorschrift 4.1 van bijlage 2 bij de Wet milieubeheer gestelde grenswaarden voor zwevende deeltjes (PM10) niet worden overschreden.
Deze beroepsgrond faalt.
2.4.12. Het betoog van [appellant] en anderen dat zij vrezen dat de aan de vergunning verbonden voorschriften niet dan wel onvoldoende worden nageleefd en dat niet althans onvoldoende op hun verzoeken om daartegen handhavend op te treden wordt gereageerd, heeft geen betrekking op de rechtmatigheid van de ter beoordeling staande vergunning. Dit betoog kan om die reden niet slagen.
2.5. [appellant] en anderen betogen dat ten onrechte de stand van de techniek bij vergunningverlening wordt voorgeschreven. Volgens [appellant] en anderen had aan de vergunning een voorschrift moeten worden verbonden waarin wordt bepaald dat APE voortdurend onderzoek dient te doen naar de vraag welke, nog niet eerder toegepaste of door het bevoegd gezag voorgeschreven, maatregelen alsnog binnen de inrichting zouden moeten worden getroffen teneinde uitvoering te geven aan de in artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer gestelde eis dat er bij het stellen van de voorschriften van moet worden uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
2.5.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 20 maart 2009 inzake nr.
200804250/1), behoort, gelet op artikel 8.22 van de Wet milieubeheer, de beoordeling van eventuele nieuwe ontwikkelingen op het gebied van de technische mogelijkheden tot de taak van het vergunningverlenend gezag en dienen onder nieuwe ontwikkelingen op het gebied van de technische mogelijkheden mede te worden verstaan de in aangewezen BBT-documenten genoemde beste beschikbare technieken. Onder deze omstandigheden heeft het college op goede gronden kunnen afzien van het opnemen van een verplichting voor APE om voortdurend onderzoek te doen naar het beschikbaar komen of ontwikkelen van betere voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken.
200804250/1), behoort, gelet op artikel 8.22 van de Wet milieubeheer, de beoordeling van eventuele nieuwe ontwikkelingen op het gebied van de technische mogelijkheden tot de taak van het vergunningverlenend gezag en dienen onder nieuwe ontwikkelingen op het gebied van de technische mogelijkheden mede te worden verstaan de in aangewezen BBT-documenten genoemde beste beschikbare technieken. Onder deze omstandigheden heeft het college op goede gronden kunnen afzien van het opnemen van een verplichting voor APE om voortdurend onderzoek te doen naar het beschikbaar komen of ontwikkelen van betere voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken.
Deze beroepsgrond faalt.
2.6. Voor zover [appellant] en anderen aanvoeren dat de inrichting op een andere locatie gevestigd zou moeten worden, overweegt de Afdeling dat het college is gehouden op grondslag van de aanvraag te beoordelen of voor de in die aanvraag genoemde locatie vergunning kan worden verleend. Of een andere locatie meer geschikt is voor vestiging van de inrichting speelt hierbij geen rol. De beroepsgrond treft geen doel.
2.7. Het beroep van [appellant] en anderen is ongegrond.
2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en mr. W.D.M. van Diepenbeek en mr. M.W.L. Simons-Vinckx, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Plambeck, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Kreveld w.g. Plambeck
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 18 augustus 2010
271-489.