Uitspraak
201007837/1/R2.
Datum uitspraak: 19 augustus 2010
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak van de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek van de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Brothers Horeca B.V., gevestigd te Bunnik, om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen:
verzoekster,
en
het college van gedeputeerde staten van Utrecht,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 11 maart 2010 heeft het college aan Brothers een last onder dwangsom opgelegd vanwege het niet naleven van de voorschriften van de bij besluit van 30 januari 2009 aan haar verleende vergunning als bedoeld in artikel 16 van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) voor de exploitatie van de A12 studio en het aanpassen en het gebruik van het daarbij behorende parkeerterrein.
Tegen dit besluit heeft Brothers bezwaar gemaakt.
Bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 11 augustus 2010, heeft Brothers de voorzitter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
De voorzitter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 16 augustus 2010, waar Brothers, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. S. de Kruijff, advocaat te Hoorn, en het college, vertegenwoordigd door mr. L. van Steenoven en P.M. de Vries, beiden werkzaam bij de provincie, zijn verschenen. Voorts is Staatsbosbeheer, vertegenwoordigd door ir. E.J. Al en R. Berends, beiden werkzaam bij Staatsbosbeheer, als belanghebbende gehoord.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 16, eerste lid, van de Nbw 1998 is het verboden zonder vergunning van het college van gedeputeerde staten in een beschermd natuurmonument handelingen te verrichten, te doen verrichten of te gedogen die schadelijk kunnen zijn voor het natuurschoon, voor de natuurwetenschappelijke betekenis van het beschermd natuurmonument of voor dieren of planten in het beschermd natuurmonument of die het beschermd natuurmonument ontsieren, dan wel in strijd met de bij een vergunning gestelde voorschriften of beperkingen handelingen te verrichten, te doen verrichten of te gedogen.
Ingevolge artikel 16, vierde lid, gelezen in samenhang met artikel 65 van de Nbw 1998 is het in het eerste lid bedoelde verbod tevens van toepassing op handelingen als bedoeld in dat lid die buiten het beschermd natuurmonument worden verricht.
2.2. Brothers exploiteert aan de Schoudermantel 52 in Bunnik de A12 studio, een onderdeel van een evenementencomplex, met een daarbij behorend parkeerterrein. Het parkeerterrein grenst aan het bij besluit van 6 december 1982 aangewezen beschermd natuurmonument "De Raaphof".
Voor de exploitatie van de A12 studio en de aanpassing en het gebruik van het daarbij behorende parkeerterrein is bij besluit van 30 januari 2009 een vergunning onder voorschriften als bedoeld in artikel 16 van de Nbw 1998 verleend. Deze voorschriften hebben onder meer betrekking op het treffen van voorzieningen ter voorkoming van geluid- en lichtoverlast in het beschermd natuurmonument als gevolg van het gebruik van het parkeerterrein. In de vergunningvoorschriften is bepaald dat binnen zes maanden aan de voorschriften moet zijn voldaan.
Niet in geschil is dat het parkeerterrein niet overeenkomstig de vergunningvoorschriften is ingericht.
2.3. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
2.4. Brothers voert aan dat handhavend optreden onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen omdat het parkeerterrein lange tijd is gedoogd, de financiële schade voor haar als gevolg van de sluiting van haar bedrijf aanzienlijk is, zij niet in staat is aan alle vergunningvoorschriften te voldoen terwijl zij inmiddels wel een aantal voorzieningen overeenkomstig de vergunningvoorschriften heeft uitgevoerd.
2.4.1. De vergunning voor de exploitatie van de A12 studio en de aanpassing en het gebruik van het parkeerterrein is bij besluit van 30 januari 2009 verleend, waarbij is bepaald dat binnen zes maanden aan de daaraan verbonden voorschriften moet worden voldaan. Door het college is vanaf mei 2009 verschillende malen geconstateerd dat door Brothers geen werkzaamheden zijn verricht om te voldoen aan de vergunningvoorschriften.
Dat het college niet handhavend heeft opgetreden tegen het zonder vergunning aanleggen en gebruiken van het parkeerterrein vanaf 2003 betekent niet dat handhavend optreden naar aanleiding van het niet naleven van de inmiddels verleende vergunning als bedoeld in artikel 16 van de Nbw 1998 onevenredig is. Voorts heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat aan de financiële belangen van Brothers geen doorslaggevend gewicht behoeft te worden toegekend. Dat Brothers voor dat zij alle voorzieningen heeft getroffen die zij op grond van de vergunningvoorschriften moet treffen is gestart met de exploitatie van de A12 studio komt voor risico van Brothers.
Het betoog van Brothers dat zij vanwege een privaatrechtelijk geschil tussen de verhuurder van het parkeerterrein en Staatsbosbeheer niet aan bepaalde vergunningvoorschriften kan voldoen, zodat het opleggen van een last onder dwangsom onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, slaagt niet. De voorzitter neemt daarbij in aanmerking dat de last Brothers geen verplichting oplegt waaraan Brothers niet kan voldoen. Primair strekt de last immers tot het stopzetten van de exploitatie van de A12 studio en het niet langer ter beschikking stellen van het in geding zijnde gedeelte van het parkeerterrein aan bezoekers. Voor zover Brothers betoog ziet op het niet kunnen plaatsen van een muur langs de grens met het beschermd natuurmonument, is de voorzitter van oordeel dat Brothers tegen de inhoud van het voorschrift bezwaar had kunnen maken en nu zij dat heeft nagelaten deze omstandigheid voor haar risico behoort te worden gelaten. Overigens heeft de voorzitter op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting niet de overtuiging gekregen dat de door Brothers gesignaleerde problemen onoplosbaar zijn, noch dat voortvarend wordt gezocht naar oplossingen.
Ook in het feit dat Brothers na het bestreden besluit alsnog een muur heeft gebouwd ter afscherming van het beschermd natuurmonument van het parkeerterrein, ziet de voorzitter geen aanleiding thans een voorlopige voorziening te treffen. Ter zitting is gebleken dat de muur, anders dan in de vergunningvoorschriften bepaald, niet op de grens van het beschermd natuurmonument is geplaatst, maar in het beschermd natuurmonument, waardoor een deel van het parkeerterrein nog steeds in het beschermd natuurmonument ligt. Gelet hierop is de voorzitter van oordeel dat het college zich ter zitting in redelijkheid op het standpunt heeft gesteld dat ook na de bouw van de muur afbreuk wordt gedaan aan de waarden waarvoor het beschermd natuurmonument is aangewezen.
Gezien het voorgaande is de voorzitter van oordeel dat Brothers ruim de tijd heeft gehad om het parkeerterrein aan te passen en de eventuele problemen die zij bij die uitvoering stelt te ondervinden op te lossen.
Gelet hierop en gelet op het belang van de bescherming van het aan het parkeerterrein grenzende beschermd natuurmonument "De Raaphof", heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt gesteld dat handhavend optreden niet zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoorde te worden afgezien.
2.5. Voorts betoogt Brothers dat het college niet bevoegd was het niet naleven van de vergunningvoorschriften te sanctioneren met een exploitatieverbod. Brothers vindt de opgelegde last rechtsonzeker. Bovendien is haar niet duidelijk wanneer zij een dwangsom verbeurt.
2.5.1. In het bestreden besluit is Brothers gelast de A12 studio niet te exploiteren, zolang niet aan de voorwaarden zoals gesteld in de beschikking van 30 januari 2009 is voldaan. Voorts is Brothers gelast het parkeerterrein (dat in tekening f van de vergunning van 30 januari 2009 onder nummer 2008INT226508. aangegeven is als overloopgebied) niet langer ter beschikking te stellen aan bezoekers van de discotheek en de 24 lantaarnpalen aangegeven op tekening f op dit terrein uit te laten, zolang niet aan de voorwaarden zoals gesteld in de beschikking van 30 januari 2009 is voldaan. Aan Brothers is een dwangsom van € 10.000 per overtreding van het exploiteren van de A12 studio en een dwangsom van € 2.500 per overtreding van het ter beschikking stellen van het parkeerterrein (overloopgebied) opgelegd. De maximumbedragen waarboven geen dwangsom meer kan worden verbeurd zijn bepaald op € 100.000 en € 25.000.
2.5.2. Naar voorlopig oordeel van de voorzitter volgt uit de aan Brothers verleende vergunning voor de exploitatie van de A12 studio en de aanpassing en het gebruik van het parkeerterrein, dat van deze vergunning alleen gebruik kan worden gemaakt als voldaan wordt aan de daaraan verbonden voorschriften. Nu vaststaat dat het parkeerterrein niet is ingericht overeenkomstig de vergunningvoorschriften en het gebruik van het parkeerterrein en de exploitatie van de A12 studio met elkaar samenhangen, handelt Brothers in strijd met artikel 16 van de Nbw 1998, zolang zij de A12 studio en het parkeerterrein gebruikt zonder dat aan de vergunningvoorschriften is voldaan. De voorzitter ziet dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het college niet bevoegd zou zijn om de last inhoudende het niet exploiteren van de A12 studio en het niet ter beschikking stellen van het parkeerterrein, zolang niet voldaan is aan de vergunningvoorschriften, op te leggen.
De voorzitter deelt voorts het betoog van Brothers dat de opgelegde last rechtsonzeker is niet. Anders dan Brothers betoogt volgt uit het besluit dat indien aan de vergunningvoorschriften wordt voldaan, aan de last is voldaan en dat er dan geen dwangsommen worden verbeurd als de A12 studio en het parkeerterrein worden gebruikt.
Ten slotte is de voorzitter van oordeel dat voldoende duidelijk is dat onder het "exploiteren van de A12 studio", wordt verstaan het openstellen van de A12 studio voor gasten. Het betoog van Brothers dat uit het bestreden besluit niet duidelijk volgt wanneer een dwangsom wordt verbeurd deelt de voorzitter niet.
2.6. Brothers voert voorts aan dat de aan de last onder dwangsom verbonden begunstigingstermijn tot 15 augustus 2010 te kort was omdat zij gedurende het broedseizoen (tot 15 juli) geen werkzaamheden op het parkeerterrein kan uitvoeren, zodat in feite slechts een termijn van een maand is gegeven.
Het college stelt zich op het standpunt dat voor het uitvoeren van de last, die ziet op het niet exploiteren van de A12 studio en het niet gebruiken van het parkeerterrein, in feite geen begunstigingstermijn behoefde te worden opgenomen. Gezien de financiële gevolgen van het niet exploiteren van de A12 studio voor Brothers, heeft het college een begunstigingstermijn gegeven om alsnog te kunnen voldoen aan de vergunningvoorschriften. Volgens het college kunnen de werkzaamheden binnen een maand worden uitgevoerd en hadden deze in de periode tussen half maart en half juli kunnen worden voorbereid.
2.6.1. De voorzitter overweegt dat Brothers sinds januari 2009 de tijd heeft gehad om het parkeerterrein aan te passen. De voorzitter is van oordeel dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat met de begunstigingstermijn alsnog een reële mogelijkheid is geboden om aan de vergunningvoorschriften te voldoen. De aan de last onder dwangsom verbonden begunstigingstermijn tot 15 augustus 2010 komt de voorzitter dan ook niet onredelijk kort voor. Voorts ziet de voorzitter geen aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening om de begunstigingstermijn hangende de behandeling van het bezwaarschrift op te schorten. Gezien het voorgaande en gelet op de betrokken belangen die gemoeid zijn met de bescherming van het beschermd natuurmonument, ziet de voorzitter geen aanleiding om Brothers nog langer in staat te stellen om de A12 studio en het parkeerterrein in strijd met artikel 16 van de Nbw 1998 te exploiteren.
2.7. Brothers betoogt dat de hoogte van de opgelegde dwangsom niet in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang.
2.7.1. Uit de gedingstukken en het verhandelde ter zitting volgt dat het college bij de vaststelling van de dwangsom rekening heeft gehouden met de duur van de overtredingen, de voortdurende verstoring van de natuurwaarden in het beschermd natuurmonument en de omzet van de exploitatie van de A12 studio. Onder deze omstandigheden bestaat naar het oordeel van de voorzitter geen grond voor het oordeel dat het vastgestelde bedrag niet in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging.
2.8. Gelet op het voorgaande bestaat aanleiding het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening af te wijzen.
2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
wijst het verzoek af.
Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, als voorzitter, in tegenwoordigheid van mr. J. Verbeek, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Buuren w.g. Verbeek
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 19 augustus 2010
388.