Uitspraak
200808885/1/R2.
Datum uitspraak: 25 augustus 2010
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de stichting Stichting de Faunabescherming, gevestigd te Amstelveen,
appellante,
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 20 december 2007 heeft de minister een vergunning ingevolge artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) verleend aan de onderlinge waarborgmaatschappij Coöperatieve Producentenorganisatie van de Nederlandse Kokkelvisserij U.A. (hierna: de PO) voor het uitvoeren van een proef met het kweken van kokkels, inhoudende het opvissen van kleine kokkels/kokkelbroed in de Voordelta en het uitzaaien daarvan op kweekpercelen in de Oosterschelde, voor de periode van 1 september 2006 tot 1 november 2010.
Bij besluit van 30 oktober 2008 heeft de minister het door de stichting Stichting de Faunabescherming (hierna: de stichting) hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft de stichting bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 10 december 2008, beroep ingesteld.
Bij besluit van 14 mei 2009, kenmerk DRR&R/2009/3727 heeft de minister het besluit van 30 oktober 2008, kenmerk DRR&R/2008/7515, ingetrokken en heeft hij het door de stichting tegen het besluit van 20 december 2007 gemaakte bezwaar deels gegrond verklaard, voor het overige ongegrond verklaard en dat besluit van 20 december 2007 gehandhaafd en aangevuld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.
De stichting, de minister en de PO hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 juli 2010, waar de stichting, vertegenwoordigd door H. Baptist, werkzaam bij ecologisch adviesbureau Henk Baptist, bijgestaan door de secretaris van de stichting, en de minister, vertegenwoordigd door G.J.L Veth, werkzaam bij het ministerie, bijgestaan door prof. dr. A.C. Smaal en J.M.M. Kouwenhoven, zijn verschenen. Voorts is ter zitting gehoord de PO, vertegenwoordigd door mr. ir. Holstein, secretaris van de PO.
2. Overwegingen
2.1. De stichting stelt zich op het standpunt dat significante gevolgen van de visserij ten behoeve van de proef niet zijn uitgesloten doordat de omvang van die visserij onvoldoende is beperkt. Daartoe betoogt zij dat niet duidelijk is waar zal worden gevist, op welke hoeveelheid kokkels en hoe groot het te bevissen oppervlak is. Voorts stelt zij dat significante effecten ten gevolge van het vissen met een kokkelkor met een spijlbreedte van 6 millimeter niet zijn uit te sluiten.
2.1.1. In het besluit van 14 mei 2009 stelt de minister dat de noodzaak voor een proef is gelegen in zijn beleid zoals neergelegd in het Beleidsbesluit Schelpdiervisserij 2005-2020 "Ruimte voor een zilte oogst" (hierna: het beleidsbesluit). Hij stelt tevens dat de proef zowel een economisch doel, het creëren van een duurzame kokkelvisserij, als een ecologisch doel heeft, het uitvoeren van onderzoek naar de effecten van de kokkelvisserij.
Voorts heeft de minister gesteld dat de schaal van de proef zodanig moet worden gekozen dat daarmee is gewaarborgd dat deze proef de instandhoudingsdoelstellingen van het gebied niet in gevaar brengt. Volgens de minister dient ten behoeve van het slagen van de proef 1000 ton kokkelbroed te worden opgevist. Voor het opvissen van die hoeveelheid is in beginsel een oppervlakte van 22 hectare nodig, die in de praktijk kan oplopen tot 44 hectare. Een proef met een kleinere schaal levert, volgens de minister, onvoldoende betrouwbare onderzoeksresultaten op zodat daaruit niet de benodigde conclusies kunnen worden getrokken en in de toekomst aanvullende onderzoeken nodig zijn. De minister stelt dat uit de passende beoordeling blijkt dat de activiteit mogelijk gevolgen heeft voor het habitattype H1110, waarvan de oppervlakte in de Voordelta 81000 hectare bedraagt. Hij acht een maximaal te bevissen oppervlakte van 44 hectare (0,05%) niet zodanig dat gesproken kan worden van significant negatieve effecten voor dit habitattype. De instandhoudingsdoelstellingen komen hierdoor niet in gevaar, volgens de minister.
In voornoemd besluit is voorschrift 5 aangevuld en is daarin opgenomen dat het opvissen van kokkelbroed uitsluitend mag plaatsvinden in het gebied dat onder directe invloed staat van het zoete spuiwater uit het Haringvliet, zoals aangegeven op de bij de aanvraag bijgevoegde kaart. In totaal mag in de Voordelta maximaal 44 ha worden bevist ten behoeve van het winnen van kokkelbroed, met dien verstande dat het totaal van de hoeveelheid opgevist broed in de Westerschelde en de Voordelta gezamenlijk niet meer mag bedragen dan 1000 ton.
Ingevolge voorschrift 14 behorende bij de vergunning mag voor het opvissen van kokkelbroed in de Voordelta uitsluitend gevist worden met vistuig met openingen van maximaal 6 millimeter.
2.1.2. De Afdeling stelt vast dat in voorschrift 5 behorende bij de vergunning is neergelegd op welke plekken in de Voordelta mag worden gevist, welke hoeveelheid kokkels maximaal mag worden opgevist en hoe groot het te bevissen oppervlak maximaal mag zijn. De omvang van de vergunde visserij is naar het oordeel van de Afdeling voldoende duidelijk in de vergunning neergelegd.
Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat de omvang van de visserij is bepaald aan de hand van de hoeveelheid kokkelbroed die noodzakelijk wordt geacht om de kokkelkweekproef te laten slagen, in die zin dat betrouwbare gegevens worden verkregen betreffende de economische en ecologische aspecten van de kokkelcultuur. De Afdeling is niet gebleken dat de minister bij het bepalen van de omvang van de visserij niet van 1000 ton kokkelbroed heeft mogen uitgaan. De stelling van de stichting dat de kokkelkweekproef bij voorkeur enkel moet zijn gericht op de ecologische aspecten van de kokkelcultuur en daarvoor een kleinere omvang volstaat, kan daaraan niet afdoen. Daartoe acht de Afdeling van belang dat uit de stukken en het verhandelde ter zitting niet is gebleken dat de economische aspecten een doorslaggevende rol hebben gespeeld bij het bepalen van de omvang van de proef, nu ook voor het onderzoek naar de ecologische aspecten een onderzoek in een dergelijke omvang noodzakelijk is.
Gelet op de omstandigheden dat de te bevissen oppervlakte slechts 0,05% bedraagt van het gehele oppervlak aan habitattype H1110 in de Voordelta en de positionering van de te bevissen locaties, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de minister zich niet op het standpunt heeft kunnen stellen dat is gewaarborgd dat de instandhoudingsdoelstellingen van voornoemd habitattype in de Voordelta niet in gevaar zullen komen. De Afdeling volgt de stichting niet in het betoog dat bij de beoordeling van de effecten uitgegaan had moeten worden van de oppervlakte aan kokkelbanken in de Voordelta, nu bij de beoordeling van de effecten van de kokkelkweekproef het totale oppervlak van habitattype H1110 in de Voordelta dient te worden bezien.
Nu de omvang van de vergunde kokkelvisserij in de Voordelta voldoende is beperkt en de minister onweersproken heeft gesteld dat nog onderzoek nodig is naar de gevolgen van het vissen met een kokkelkor met een spijlbreedte van 6 millimeter maar dat hem uit gegevens is gebleken dat de kennisleemten niet zien op eventuele significante effecten, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de minister niet in de voorschriften heeft kunnen opnemen dat het opvissen van kokkelbroed dient te gebeuren met vistuig met openingen van maximaal 6 millimeter.
Het betoog faalt.
2.2. De stichting stelt voorts dat de minister ten onrechte heeft gesteld dat de visserij niet in strijd is met het beleid, nu, anders dan de minister stelt, in bodembeschermingsgebied zal worden gevist.
2.2.1. Uit het beheerplan Voordelta, voor het thans aan de orde zijnde gebied vastgesteld op 8 juli 2008 door het college van gedeputeerde staten van Zeeland, blijkt dat het bevisbare gebied is gelegen binnen het bodembeschermingsgebied zoals aangewezen in dat beheerplan. Voorts blijkt uit het beheerplan dat schelpdiervisserij, zoals kokkelvisserij, in een bodembeschermingsgebied niet is uitgesloten indien er een vergunning ingevolge de Nbw 1998 is verleend. De minister heeft zich dan ook op het standpunt kunnen stellen dat het beleid, in dit geval het beheerplan Voordelta, niet in de weg staat aan kokkelvisserij ter plaatse. Gelet daarop kan het betoog van de stichting niet tot vernietiging van het bestreden besluit leiden.
2.3. Voorts stelt de stichting dat het wegvissen van voedsel negatieve effecten kan hebben voor de toppereend.
2.3.1. In het besluit van 14 mei 2009 stelt de minister zich op het standpunt dat de vergunde visserij niet zodanige invloed zal hebben op de voedselvoorraad van de toppereend dat de stand daardoor negatief wordt beïnvloed. Daartoe acht de minister van belang dat de toppereend voor zijn voedselvoorziening niet afhankelijk is van kokkels en dat de visserij in een beperkt gebied gedurende beperkte tijd plaatsvindt. Tevens stelt de minister dat het effect op de voedselvoorraad van de toppereend gering is doordat enkel wordt gevist op kokkelbroed dat nauwelijks of geen overlevingskans heeft en waarvan slechts een heel beperkt deel zou kunnen uitgroeien tot geschikt voedsel voor de toppereend.
2.3.2. In het deskundigenbericht is vermeld dat toppereenden ook in omliggende watergebieden verblijven en foerageren, kokkels niet de enige schelpdieren zijn die door de toppereend worden gegeten, de visserij een tijdelijke activiteit is en slechts een beperkt deel van de kokkelvoorraad wordt opgevist. Gelet daarop is, zo is vermeld in het deskundigenbericht, het niet waarschijnlijk dat de instandhoudingsdoelstelling voor de toppereend in gevaar komt.
2.3.3. In hetgeen de stichting daartoe heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de minister zich niet op basis van de passende beoordeling op het standpunt heeft mogen stellen dat de instandhoudingsdoelstelling betreffende de toppereend door de vergunde kokkelvisserij niet in gevaar zal komen. Daarbij acht de Afdeling van belang dat niet in geschil is dat het kokkelbroed in de Haringvlietmond een geringe overlevingskans heeft ten gevolge van de schommelingen in het zoutgehalte van het water. De kans dat het zich had kunnen ontwikkelen tot geschikt voedsel voor de toppereend, is daardoor dan ook niet groot. Voorts is van belang dat uit de stukken en het verhandelde ter zitting afdoende is gebleken dat de toppereend niet afhankelijk is van kokkels en er ander voedsel beschikbaar is.
Het betoog faalt.
2.4. Het betoog van de stichting met betrekking tot het in voorschrift 4 genoemde onderzoeksplan "Onderzoeksplan Kokkelkweek Oosterschelde, 28 april 2006", faalt. In de enkele stelling dat in dat plan niet voldoende onderzoeksvragen zijn opgenomen betreffende de ecologische aspecten van de proef, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de minister niet in redelijkheid heeft kunnen instemmen met het onderzoeksplan.
2.5. Voor zover de stichting in haar beroepschrift gronden aanvoert met betrekking tot het opvissen van kokkels van de kweekpercelen in de Oosterschelde, dienen deze buiten beschouwing te blijven nu het bestreden besluit niet ziet op deze activiteit.
2.6. Hetgeen de stichting heeft aangevoerd geeft geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
Het beroep is ongegrond.
2.7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. T.C. van Sloten, voorzitter, en mr. M.W.L. Simons-Vinckx en mr. M.A.A. Mondt-Schouten, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Vogel-Carprieaux, ambtenaar van Staat.
De voorzitter
is verhinderd de uitspraak
te ondertekenen.
ambtenaar van Staat w.g. Vogel-Carprieaux
Uitgesproken in het openbaar op 25 augustus 2010
458.