Uitspraak
200907881/1/M1
Datum uitspraak: 8 september 2010
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellante], gevestigd te [plaats],
en
het college van dijkgraaf en heemraden van het waterschap Hollandse Delta,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 19 augustus 2008 heeft het college krachtens het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer (hierna: het Activiteitenbesluit) een maatwerkvoorschrift gesteld ten aanzien van de lozing in oppervlaktewater van mogelijk verontreinigd hemelwater en bedrijfsafvalwater afkomstig van het op te richten Q8-Tango tankstation aan de Borgtweg (ongenummerd) te Spijkenisse van de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Kuwait Petroleum (Nederland) B.V. (hierna: Kuwait).
Bij besluit van 18 augustus 2009, verzonden op 1 september 2009, heeft het college het door [appellante] hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 13 oktober 2009, beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief van 9 november 2009.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.
[appellante], Kuwait en het college hebben hun zienswijzen daarop naar voren gebracht.
[appellante] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 juli 2010, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. L.J.M.M. Vosters en ing. P.D. van Dongen, beiden werkzaam bij het waterschap Hollandse Delta, zijn verschenen.
Voorts is ter zitting Kuwait, vertegenwoordigd door mr. R.J.H. Minkhorst, advocaat te Nijmegen, als partij gehoord.
2. Overwegingen
Goede procesorde
2.1. Het college stelt dat het door [appellante] ingediende nader stuk, bij de Afdeling ingekomen op 2 juli 2010, wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing moet worden gelaten.
De Afdeling ziet daartoe geen aanleiding. Het nader stuk is binnen de daarvoor in artikel 8:58, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht gestelde termijn van tien dagen voor de zitting ingediend. Het bevat een verdere uiteenzetting van door [appellante] eerder in haar beroepschrift aangevoerde beroepsgronden. Gelet hierop verzet de goede procesorde zich er niet tegen dat het door [appellante] ingediende nader stuk bij de beoordeling van het beroep wordt betrokken.
Bevoegdheid
2.2. [appellante] betoogt dat het college niet bevoegd is om ten aanzien van de inrichting een maatwerkvoorschrift te stellen.
2.2.1. Ingevolge artikel 1.2 van het Activiteitenbesluit, zoals dat luidde ten tijde van het nemen van het bestreden besluit, wordt onder bevoegd gezag verstaan, voor zover hier van belang: de waterkwaliteitsbeheerder, indien het lozen betreft als bedoeld in artikel 1, eerste tot en met vierde lid, van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren en de uitzondering, bedoeld in artikel 1, tweede lid, eerste zin, van die wet niet van toepassing is.
Niet in geschil is dat het hier lozen betreft als bedoeld in artikel 1, eerste tot en met vierde lid van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren en dat de uitzondering bedoeld in artikel 1, tweede lid, eerste zin, van die wet niet van toepassing is. Derhalve is het college, als waterkwaliteitsbeheerder, aan te merken als bevoegd gezag ten aanzien van de lozing.
De beroepsgrond faalt.
Vergunningplicht?
2.3. [appellante] betoogt dat geen maatwerkvoorschrift kan worden gesteld, omdat de lozing vergunningplichtig is. [appellante] voert hiertoe aan dat de afleverzuil voor de aflevering van brandstoffen zich op minder dan 20 meter afstand van een recreatieterrein, te weten het naastgelegen park, bevindt.
2.3.1. Het college en Kuwait betogen dat de Afdeling bij uitspraak van 23 april 2008, in zaak nr.
200707139/1, reeds heeft vastgesteld dat het tankstation een inrichting type B is als bedoeld in artikel 1.2 van het Activiteitenbesluit, zodat geen vergunning op grond van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (hierna: Wvo) is vereist.
200707139/1, reeds heeft vastgesteld dat het tankstation een inrichting type B is als bedoeld in artikel 1.2 van het Activiteitenbesluit, zodat geen vergunning op grond van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (hierna: Wvo) is vereist.
2.3.2. Ingevolge artikel 1, eerste lid, van de Wvo is het verboden zonder vergunning met behulp van een werk afvalstoffen, verontreinigende of schadelijke stoffen, in welke vorm ook, te brengen in oppervlaktewateren.
Ingevolge artikel 1.6, eerste lid, aanhef en onder a, van het Activiteitenbesluit, voor zover van belang, gelden de bij of krachtens artikel 1 van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren gestelde verboden niet voor het lozen vanuit een inrichting type B.
Ingevolge artikel 1.2 van het Activiteitenbesluit wordt onder een inrichting type B verstaan: een inrichting waarvoor op grond van artikel 8.1 van de wet geen vergunning is vereist en die geen inrichting type A of C is.
Ingevolge artikel 1.2 van het Activiteitenbesluit, voor zover hier van belang, wordt onder een inrichting type C verstaan: een inrichting die behoort tot een categorie van inrichtingen die op grond van artikel 8.1, tweede lid, van de wet is aangewezen.
In bijlage I behorend bij het Activiteitenbesluit is een lijst van vergunningplichtige inrichtingen opgenomen. Op grond van categorie p (oud), voor zover van belang, geldt een vergunningplicht voor inrichtingen voor het afleveren van vloeibare brandstoffen door een afleverzuil waar aflevering zonder direct toezicht mogelijk is en er minder dan 20 meter afstand is tussen de afleverzuil en een recreatieterrein.
2.3.3. Bij besluit van 21 augustus 2007 heeft het college aan Kuwait een vergunning als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Wvo verleend voor het lozen van mogelijk verontreinigd hemelwater en bedrijfsafvalwater afkomstig van het tankstation. Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld. Bij voorgenoemde uitspraak van 23 april 2008 heeft de Afdeling het beroep van [appellante] niet-ontvankelijk verklaard, op grond van de overweging dat vast staat dat het tankstation een inrichting type B is, als bedoeld in artikel 1.2 van het Activiteitenbesluit, zodat nu voor het lozen geen vergunning meer is vereist de bij het besluit van 21 augustus 2007 verleende vergunning is vervallen.
Vanwege deze uitspraak van de Afdeling heeft het college de vergunningaanvraag van Kuwait aangemerkt als een melding in de zin van artikel 1.10, eerste lid, van het Activiteitenbesluit. Bij het bestreden besluit is vervolgens een maatwerkvoorschrift gesteld in de zin van artikel 2.2, derde en vierde lid, van het Activiteitenbesluit, teneinde de lozing op het oppervlaktewater toe te staan en daaraan voorschriften te verbinden.
De Afdeling heeft bij voornoemde uitspraak van 23 april 2008 tussen partijen reeds vastgesteld dat voor de door Kuwait gemelde lozing geen vergunning krachtens de Wvo is vereist. Nu het college daarvan uitgaande het onderhavige maatwerkvoorschrift heeft vastgesteld en niet gesteld of gebleken is dat de voor deze vaststelling relevante omstandigheden sedertdien zijn gewijzigd, is er voor de Afdeling geen aanleiding om opnieuw te beoordelen of voor de lozing een vergunning is vereist. Reeds daarom faalt de beroepsgrond.
Lozen in oppervlaktewater toegestaan?
2.4. Ingevolge artikel 2.2, eerste lid, van het Activiteitenbesluit, zoals dit luidde ten tijde van het nemen van het bestreden besluit, is het lozen in het oppervlaktewater verboden tenzij het lozen bij of krachtens de artikelen 3.1 tot en met 3.6, 4.10, 4.11, 4.19, 4.104, 4.109 is toegestaan.
Ingevolge het derde lid (oud) kan het bevoegd gezag bij maatwerkvoorschrift bepalen dat het eerste en tweede lid niet van toepassing zijn en dat lozen in het oppervlaktewater is toegestaan indien het belang van de bescherming van het milieu zich gelet op de samenstelling, hoeveelheid en eigenschappen van de lozing daartegen niet verzet.
Ingevolge het vierde lid (oud) kunnen bij maatwerkvoorschrift als bedoeld in het derde lid voorwaarden worden gesteld met betrekking tot:
a. de samenstelling, eigenschappen of hoeveelheid van de lozing en het meten en registreren daarvan;
b. te treffen maatregelen;
c. de duur van de lozing; en
d. de plaats van het lozingspunt.
Ingevolge artikel 8.42, eerste lid, van de Wet milieubeheer kan bij of krachtens algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 8.40 met betrekking tot daarbij aangegeven onderwerpen de verplichting worden opgelegd te voldoen aan voorschriften die nodig zijn ter bescherming van het milieu, gesteld door een bij die maatregel aangegeven bestuursorgaan.
Ingevolge het tweede lid, voor zover hier van belang, is op het stellen van voorschriften als bedoeld in het eerste lid artikel 8.40, derde lid, van overeenkomstige toepassing.
Ingevolge artikel 8.40, derde lid, voor zover hier van belang, is artikel 8.11, derde lid, van overeenkomstige toepassing.
Ingevolge artikel 8.11, derde lid, worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepaling komt het college een zekere beoordelingsvrijheid toe.
2.5. [appellante] betoogt dat het college ten onrechte een maatwerkvoorschrift heeft gesteld dat het lozen in oppervlaktewater mogelijk maakt. Het betoog van [appellante] komt erop neer dat het lozen op oppervlaktewater zoals dat hier is toegestaan, niet is aan te merken als toepassing van de beste beschikbare technieken. Volgens [appellante] moet geloosd worden op het persriool, dat op 17,5 meter afstand van het tankstation ligt. [appellante] wijst in dit verband op artikel 10.30, eerste lid, van de Wet milieubeheer en op de uitspraak van de Afdeling van 18 februari 2004 in zaak nr.
200300297/2. Voorts wijst [appellante] op de Publicatiereeks Gevaarlijke Stoffen 28 (hierna: PGS 28). De PGS 28 verplicht ertoe hemelwater af te voeren op een afwateringssysteem, aldus [appellante].
200300297/2. Voorts wijst [appellante] op de Publicatiereeks Gevaarlijke Stoffen 28 (hierna: PGS 28). De PGS 28 verplicht ertoe hemelwater af te voeren op een afwateringssysteem, aldus [appellante].
2.5.1. Het betoog van het college komt erop neer dat het water door de desbetreffende voorzieningen zodanig wordt gereinigd dat lozing op het riool leidt tot een onnodige belasting van de rioolwaterzuiveringsinstallatie. In het belang van een doelmatige werking van de rioolwaterzuiveringsinstallatie ligt lozing op het oppervlaktewater in de rede, aldus het college.
2.5.2. In het maatwerkvoorschrift zijn bepalingen opgenomen over de samenstelling, eigenschappen en hoeveelheid van de lozing en het meten en registreren daarvan. Onder meer is voorgeschreven dat het mogelijk verontreinigd hemelwater en bedrijfsafvalwater een oliebenzineafscheider met coalescentiefilter en geïntegreerde slibvangput dienen te passeren, alvorens het water geloosd wordt in oppervlaktewater. De zuiveringstechnische voorziening dient regelmatig te worden gecontroleerd en zo vaak dat voor de goede werking noodzakelijk is te worden ontdaan van achtergehouden bestanddelen. Verder dient de zuiveringstechnische voorziening oordeelkundig te worden bediend en in goede staat van onderhoud te verkeren. Het college heeft verder voor verschillende stoffen lozingseisen gesteld.
2.5.3. Voor zover [appellante] zich beroept op artikel 10.30 van de Wet milieubeheer overweegt de Afdeling dat deze bepaling ziet op het zich ontdoen van afvalwater of andere afvalstoffen, anders dan vanuit een inrichting. Nu de aan de orde zijnde lozing ziet op het lozen vanuit een inrichting, is deze bepaling hier niet van toepassing.
2.5.4. Voor zover [appellante] veronderstelt dat het college heeft gehandeld in strijd met de zorgplichtbepalingen zoals neergelegd in artikel 1.1a van de Wet milieubeheer en artikel 13 van de Wet bodembescherming overweegt de Afdeling dat deze bepalingen zich richten tot de drijver van de inrichting of anderen en niet, zoals [appellante] betoogt, tot het bevoegd gezag. Het betoog van [appellante] treft geen doel.
2.5.5. Daargelaten wat hier de afstand is tot de riolering overweegt de Afdeling, voor zover [appellante] zich beroept op de uitspraak van de Afdeling van 18 februari 2004 in zaak nr.
200300297/2, dat uit deze uitspraak niet, zoals [appellante] aanvoert, volgt dat indien binnen een straal van 40 meter van de inrichting een riolering is gelegen nooit op het oppervlaktewater mag worden geloosd. De genoemde 40 meter had het bevoegd gezag in die zaak zelf bij de invulling van de het bevoegd gezag toekomende beoordelingsvrijheid als uitgangspunt genomen.
200300297/2, dat uit deze uitspraak niet, zoals [appellante] aanvoert, volgt dat indien binnen een straal van 40 meter van de inrichting een riolering is gelegen nooit op het oppervlaktewater mag worden geloosd. De genoemde 40 meter had het bevoegd gezag in die zaak zelf bij de invulling van de het bevoegd gezag toekomende beoordelingsvrijheid als uitgangspunt genomen.
2.5.6. Verontreiniging van het water kan volgens Kuwait en het college optreden door het morsen van benzine en door het schoonmaken van de vloeistofdichte bestrating. Voor zover [appellante] betoogt dat ook verontreinigingen van andere aard kunnen ontstaan als gevolg van vrachtverkeer overweegt de Afdeling als volgt.
In bijlage 1 bij de melding van de lozing wordt onder 4 het volgende vermeld. "Het concept van Tango is een onbemande verkoop van motorbrandstoffen t.w. Euro en Diesel en evt. toekomstig gelijkwaardig product aan uitsluitend personenverkeer. Het concept is niet ingericht voor vrachtwagenverkeer, de twee pompunits zijn uitgevoerd met Low-speed pompen (40 l/min.) en niet met de voor vrachtverkeer beschikbare High-speed pompen (resp. 80 to 130 l/min.). De nozzle's zijn niet uitgevoerd met een vast-zet inrichting, welke gebruikelijk is bij tankend vrachtverkeer, m.a.w. de nozzle moet continu in geknepen worden. De transacties zijn per tankbeurt gelimiteerd en derhalve alleen voor personenverkeer afdoende. Er wordt tevens geen melding gemaakt in de vorm van reklame e.d. voor verkoop van brandstoffen aan vrachtverkeer."
Gelet op het bovenstaande acht de Afdeling het niet aannemelijk dat ook vrachtverkeer de inrichting zal aandoen. In het deskundigenbericht wordt vermeld dat het niet aannemelijk is dat nog andere stoffen op de vloer zullen geraken. De Afdeling ziet in het betoog van [appellante] geen aanleiding voor een andersluidend oordeel hieromtrent.
2.5.7. Met betrekking tot het betoog van [appellante] dat uit voorschrift 7.8, onder e, van PGS 28 volgt dat de inrichting op de riolering dient te lozen, overweegt de Afdeling als volgt.
Ingevolge dit voorschrift moet de op de vloeistofdichte verharding opgevangen vloeistof, hemelwater daaronder begrepen, via een slibput gevolgd door een olie-afscheider op het afwateringssysteem worden afgevoerd.
Uit dit voorschrift vloeit niet voort dat dit afwateringssysteem een riool dient te zijn en dat afvoeren van hemelwater via een slibvangput gevolgd door een olieafscheider niet op het oppervlaktewater mag plaatsvinden, zodat het betoog niet slaagt.
2.5.8. Het college heeft in het bestreden besluit verwezen naar het landelijk beleid omtrent hemelwater, neergelegd in de Rijksvisie Waterketen (Kamerstukken II, 2002-2003, 28966, nr. 1) en de Regenwaterbrief (Kamerstukken II, 2003-2004, 28966, nr. 2). Uitgangspunt van dit beleid is dat hemelwater zoveel mogelijk wordt afgekoppeld van het rioolstelsel, zodat een onnodige belasting van het rioolstelsel en de rioolwaterzuiveringsinstallatie wordt voorkomen. Gelet op dit beleid heeft het college in het maatwerkvoorschrift zuiveringstechnische voorzieningen voorgeschreven, teneinde lozing op het oppervlaktewater mogelijk te maken.
2.5.9. De Afdeling overweegt dat het in overweging 2.5.8 vermelde uitgangspunt ook is neergelegd in de nota van toelichting bij het Activiteitenbesluit (Stb. 2007, 415, blz. 223-225) en dat de in het maatwerkvoorschrift gestelde zuiveringstechnische voorzieningen overeenkomen met de maatregelen die worden aanbevolen in voorschrift 7.8, onder e, van PGS 28, waarmee het college op grond van de Regeling aanwijzing BBT-documenten bij de bepaling van de voor de lozing in aanmerking komende beste beschikbare technieken rekening moet houden. In het deskundigenbericht wordt verder onder meer overwogen dat door toepassing van de coalescentiefilter tevens kleinere fracties van olieachtige stoffen uit het afvalwater kunnen worden verwijderd. Er wordt op basis van de getroffen maatregelen in combinatie met de gestelde lozingseisen geconcludeerd dat de voor de lozing in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. De Afdeling ziet in hetgeen [appellante] heeft aangevoerd geen aanleiding voor een andersluidend oordeel hieromtrent.
Gelet op het bovenstaande ziet de Afdeling in hetgeen [appellante] heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het belang van de bescherming van het milieu zich niet verzet tegen de aan de orde zijnde lozing in het oppervlaktewater.
De beroepsgrond faalt.
Overig
2.6. [appellante] betoogt nog dat het college bodembeschermende maatregelen had moeten opleggen, omdat het tankstation een nieuw op te richten bodembedreigende activiteit is.
2.6.1. Reeds omdat het bestreden besluit op lozing naar het oppervlaktewater ziet, niet op een bodembedreigende activiteit, faalt het betoog.
De beroepsgrond faalt.
Conclusie
2.7. Het beroep is ongegrond.
Proceskosten
2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. C.W. Mouton en mr. J.H. van Kreveld, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.A. Melse, ambtenaar van Staat.
w.g. Polak w.g. Melse
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 8 september 2010
446-651.