Uitspraak
201001397/1/H3.
Datum uitspraak: 15 september 2010
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd te [plaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Roermond van 31 december 2009 in zaak nr. 09/1444 in het geding tussen:
[appellante]
en
de minister van Verkeer en Waterstaat.
1. Procesverloop
Bij besluit van 22 november 2006 heeft de minister [vergunninghoudster] een bestuurlijke boete opgelegd van € 75.020,00 wegens overtredingen van de Arbeidstijdenwet (hierna: Atw) en het Arbeidstijdenbesluit vervoer (hierna: Atbv).
Bij besluit van 25 januari 2008 heeft de minister het door [vergunninghoudster] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard voor wat betreft vijfendertig overtredingen, de boete, onder herroeping van het besluit in zoverre, verlaagd naar € 33.880,00 en het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 31 december 2009, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank opnieuw beslissend op het door [appellante] daartegen ingestelde beroep, dit beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 8 februari 2010, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 4 maart 2010.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 juli 2010, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. K. Vierhout, advocaat te Haarlem, en de minister, vertegenwoordigd door mr. W. Autar en M. Drijer, beiden werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 14, tweede lid, van de ten tijde van belang van kracht zijnde Verordening (EEG) nr. 3821/85 van de Raad van 20 december 1985 betreffende het controleapparaat in het wegvervoer (hierna: verordening 3821/85) moet de onderneming de registratiebladen na het gebruik ten minste een jaar geordend bewaren; de onderneming verstrekt de betrokken bestuurders op verzoek een kopie van de registratiebladen. De registratiebladen moeten op verzoek van de met controle belaste ambtenaren worden overgelegd of overhandigd.
Ingevolge artikel 4:3, eerste lid, van de Atw, voor zover thans van belang, voert een werkgever een deugdelijke registratie ter zake van de arbeids- en rusttijden welke het toezicht op de naleving van deze wet en de daarop berustende bepalingen mogelijk maakt.
Ingevolge het tweede lid kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld welke aangeven op welke wijze aan de in het eerste lid neergelegde verplichting wordt voldaan. Deze regels kunnen voor verschillende sectoren verschillend worden gesteld.
Ingevolge het vierde lid kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld omtrent het bewaren van de gegevens en bescheiden met betrekking tot de in dit artikel neergelegde registratieverplichting.
Ingevolge artikel 5:12, tweede lid, aanhef en onder a, voor zover thans van belang, kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld die afwijken van, in de plaats komen van of strekken tot aanvulling van het bij paragraaf 5.2 bepaalde, ten aanzien van arbeid verricht door personen, werkzaam in of op motorrijtuigen.
Ingevolge artikel 10:5, derde lid, zoals dit luidde ten tijde van belang, gelden de ter zake van de Atw en de daarop berustende bepalingen gestelde beboetbare feiten ten opzichte van elke persoon, met of ten aanzien van wie het beboetbare feit is begaan, en met betrekking tot elke dag in de loop waarvan dit beboetbare feit is begaan.
Ingevolge artikel 2.4:1, eerste lid, van het Atbv, zoals dit luidde ten tijde en voor zover thans van belang, bewaart de werkgever de gegevens en bescheiden met betrekking tot de in artikel 4:3 van de Atw neergelegde registratieverplichting ten minste 52 weken, gerekend vanaf de datum van registratie.
Ingevolge artikel 2.4:4, aanhef en onder c, voor zover thans van belang, is het de werkgever verboden controlemiddelen geheel of ten dele zoek te maken of te doen zoekmaken, ondeugdelijk te maken of te doen maken, te vernietigen of te doen vernietigen, verborgen te houden of te doen verborgen houden, dan wel toe te laten dat deze zoekgemaakt, ondeugdelijk gemaakt, vernietigd of verborgen gehouden worden.
Ingevolge artikel 8:1, eerste lid, voor zover thans van belang, levert het niet naleven van artikel 2.4:1, eerste lid, artikel 2.4:4 en artikel 2.5:1, vierde lid, een beboetbaar feit op.
Ingevolge het tweede lid, voor zover thans van belang, wordt indien de bestuurder werknemer is, ingeval van het niet naleven van een tot de bestuurder gerichte bepaling de werkgever aangemerkt als degene die die bepaling niet heeft nageleefd.
Volgens Bijlage 1 bij de Beleidsregels boeteoplegging Atw en Atbv (hierna: de beleidsregels) wordt bij de berekening van een boete voor overtreding van artikel 2.4:1 van het Atbv een normbedrag gehanteerd van € 4.400,00. Voor de berekening van een boete voor overtreding van artikel 2.4:4 van het Atbv wordt volgens Bijlage 1 een normbedrag gehanteerd van € 1.320,00.
2.2. Bij besluit van 25 januari 2008 heeft de minister het besluit van 22 november 2006 gehandhaafd voor zover bij dat besluit aan [vergunninghoudster] een boete is opgelegd omdat zij zevenmaal in strijd met artikel 2.4:1, eerste lid, van het Atbv niet de gegevens en bescheiden heeft bewaard met betrekking tot een deugdelijke registratie ter zake van de arbeids- en rusttijden gedurende een periode van ten minste 52 weken en omdat een van haar werknemers viermaal in strijd met artikel 2.5:1, vierde lid, van het Atbv in samenhang met artikel 8, eerste lid, van verordening 3820/85 niet de wettelijk vastgelegde rusttijden heeft genoten.
2.3. Ten tijde van het besluit van 22 november 2006 was de bevoegdheid tot het opleggen van een boete ingevolge artikel 10:5, tweede lid, van de Atw gebaseerd op attributie, zodat dit besluit niet kon worden ondertekend door de minister. Gelet op het vanaf 1 januari 2007 geldende artikel 7:2, derde lid, van de Atw, is het besluit van 25 januari 2008 terecht namens de minister ondertekend. Hiermee is het gebrek hersteld.
2.4. De rechtbank heeft, voor zover thans van belang, geoordeeld dat de minister een juiste uitleg heeft gegeven aan de toepasselijke regelgeving en beleidsregels. Zij heeft hiertoe overwogen dat de boete die kan worden opgelegd wegens overtreding van artikel 2.4:4, aanhef en onder c, van het Atbv los staat van de boete die kan worden opgelegd wegens overtreding van artikel 2.4:1, eerste lid, van het Atbv. Een boete wegens overtreding van artikel 2.4:4, aanhef en onder c, van het Atbv kan in geval van opzet naast een boete wegens overtreding van artikel 2.4:1, eerste lid, van het Atbv worden opgelegd, aldus de rechtbank.
Voorts heeft de rechtbank geoordeeld dat het besluit van 25 januari 2008 geen strijd met het evenredigheidsbeginsel oplevert. Niet is gebleken dat de minister bij de beoordeling van de overtredingen en de daarvoor opgelegde boete geen rekening heeft gehouden met de aard en de ernst van de overtredingen en de daarmee in het leven geroepen risico's.
2.5. Het betoog van [appellante] dat de minister niet heeft bewezen dat zij artikel 2.4:1, eerste lid, van het Atbv heeft overtreden, nu de minister niet aannemelijk heeft gemaakt dat er zeven registratiebladen ontbreken, heeft zij voor het eerst in hoger beroep aangevoerd. Omdat deze beroepsgrond zich niet richt tegen de aangevallen uitspraak en er geen reden is waarom [appellante] deze grond niet reeds voor de rechtbank had kunnen aanvoeren, dient deze buiten beschouwing te worden gelaten.
2.6. [appellante] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de minister een juiste uitleg heeft gegeven aan de toepasselijke regelgeving. De rechtbank heeft miskend dat de minister aan de boete, voor zover deze is opgelegd vanwege het ontbreken van zeven registratiebladen, ten onrechte artikel 2.4:1, eerste lid, van het Atbv ten grondslag heeft gelegd. Volgens [appellante] zijn voor het wegvervoer bijzondere uitvoeringsbepalingen en specifieke registratieverplichtingen vastgesteld. Aan de overtreding had de minister volgens [appellante] artikel 2.4:4, aanhef en onder c, van het Atbv ten grondslag moeten leggen. De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat een boete wegens overtreding van laatstgenoemde bepaling in geval van opzet naast een boete wegens overtreding van artikel 2.4:1, eerste lid, van het Atbv kan worden opgelegd, omdat opzet geen bestanddeel is van artikel 2.4:4, aanhef en onder c, van het Atbv, aldus [appellante] Pas wanneer beboeting op grond van een specifieke bepaling niet mogelijk is, kan iemand overtreding van artikel 2.4:1, eerste lid, van het Atbv worden verweten, maar dan slechts eenmaal en niet meermalen, aldus [appellante] Ter ondersteuning van haar betoog wijst [appellante] erop dat op overtreding van artikel 2.4:1, eerste lid, van het Atbv een boete van € 4.400,00 en op overtreding van artikel 2.4:4, aanhef en onder c, van het Atbv een boete van € 1.320,00 is gesteld. [appellante] acht het in strijd met het evenredigheids- en gelijkheidsbeginsel dat op overtreding van artikel 2.4:4, aanhef en onder c, van het Atbv een lagere boete is gesteld dan op overtreding van artikel 2.4:1, eerste lid, van het Atbv.
2.6.1. [appellante] betoogt met recht dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat een boete wegens overtreding van artikel 2.4:4, aanhef en onder c, van het Atbv naast een boete wegens overtreding van artikel 2.4:1, eerste lid, van het Atbv kan worden opgelegd, namelijk in geval van opzet. De tekst van de bepaling biedt geen steun aan het oordeel dat voor overtreding daarvan steeds opzet is vereist. De Afdeling ziet hierin evenwel geen aanleiding voor vernietiging van de aangevallen uitspraak, nu, gelet op de geconstateerde overtredingen, de minister met juistheid artikel 2.4:1, eerste lid, van het Atbv aan het besluit van 22 november 2006 ten grondslag heeft gelegd. Overtreding van artikel 2.4:4, aanhef en onder c, van het Atbv heeft de minister niet vastgesteld. Mitsdien heeft de rechtbank met juistheid, zij het op andere gronden, geoordeeld dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat laatstgenoemd artikel niet aan het besluit van 22 november 2006 ten grondslag kan worden gelegd.
2.6.2. Het gaat bij het opleggen van een boete wegens overtreding van artikel 2.4:1, eerste lid, van het Atbv om de aanwending van een discretionaire bevoegdheid van de minister. De minister moet bij de aanwending van deze bevoegdheid, ingevolge artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht, het bepalen van de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
De minister kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen inzake het al dan niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan. Ook indien het beleid als zodanig door de rechtbank niet onredelijk is bevonden, dient de minister bij de toepassing daarvan in elk voorkomend geval te beoordelen of die toepassing ook strookt met de hiervoor bedoelde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete moeten worden gesteld. Indien dat niet het geval is, dient de boete, in aanvulling op of in afwijking van het beleid zodanig te worden vastgesteld dat het bedrag passend en geboden is.
De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van de minister met betrekking tot de boete voldoet aan deze eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie.
2.6.3. Naar het oordeel van de Afdeling zijn de beleidsregels inzake de berekening van een boete wegens overtreding van artikel 2.4:1, eerste lid, van het Atbv niet onredelijk. Daarbij is in aanmerking genomen het belang van voormelde bepaling voor de controle op de naleving van de regels inzake rij- en rusttijden in het wegvervoer en daarmede voor de verkeersveiligheid. De boete die aan [appellante] is opgelegd wegens overtreding van artikel 2.4:1, eerste lid, van het Atbv is gelijk aan zevenmaal het boetebedrag dat volgens Bijlage 1 bij de beleidsregels wordt opgelegd bij overtreding van dit artikel. Aangezien [appellante] zevenmaal overtreding van die bepaling is tegengeworpen, is de haar opgelegde boete in overeenstemming met het gevoerde beleid. Gelet op het bepaalde in artikel 10:5, derde lid, van de Atw wordt geen grond gevonden voor het oordeel dat slechts eenmaal € 4.400,00 aan boete zou moeten worden opgelegd, nu is geconstateerd dat zeven registratiebladen ontbreken. In hetgeen door [appellante] is aangevoerd, ziet de Afdeling evenmin grond voor het oordeel dat in afwijking van het beleid een lagere boete had moeten worden opgelegd. Daarbij is in aanmerking genomen het substantiële aantal niet-geregistreerde kilometers. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de aan [appellante] opgelegde boete is te kwalificeren als een evenredige sanctie.
2.7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.
2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. P.A. Offers en mr. C.J.M. Schuyt, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.J.A. Idema, ambtenaar van staat.
w.g. Vlasblom w.g. Idema
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 15 september 2010
419-591.