Uitspraak
201002576/1/H2.
Datum uitspraak: 29 september 2010
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de stichting Stichting ROC Leiden, gevestigd te Leiden,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 3 februari 2010 in zaak nr. 09/1841 in het geding tussen:
de stichting
en
de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.
1. Procesverloop
Bij besluit van 17 april 2008 heeft de staatssecretaris de rijksbijdrage voor de stichting als bevoegd gezag van het ROC Leiden (hierna: de instelling) voor het jaar 2008 lager vastgesteld en beslist dat een bedrag van € 195.340 wordt verrekend met nog te ontvangen rijksbekostiging.
Bij besluit van 30 januari 2009 heeft de staatssecretaris het door de stichting daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 3 februari 2010, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door de stichting daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de stichting bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 16 maart 2010, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 14 april 2010.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 augustus 2010, waar de stichting, vertegenwoordigd door mr. W. Brussee, advocaat te 's-Gravenhage, en J.A. van der Willink en J.M. van Gaal, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. M.Y. van Hattum, J.J.H. Verkroost en C. Weerelt, werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 1.1.3, tweede lid, van de Wet educatie en beroepsonderwijs (hierna: de WEB), zoals deze bepaling luidde ten tijde hier van belang, zijn de bepalingen vastgesteld bij of krachtens de artikelen 1.3.6, 1.3.8, 1.7.1, 2.8.1 tot en met 2.8.3, 3.2.1, 4.1.1, 4.1.2, 4.1.4, 4.1.5, eerste lid, 4.1.6 tot en met 4.2.5, 6.4.1 tot en met 6.4.4, hoofdstuk 7, met uitzondering van artikel 7.4.7 en met uitzondering van titel 6, de artikelen 8.1.1, 8.1.1a, 8.1.2, eerste lid, 8.1.3 tot en met 8.2.1, 9.1.1, 9.1.3, eerste lid, en 9.1.4 voorwaarden voor bekostiging voor bijzondere instellingen voor educatie en beroepsonderwijs.
Ingevolge artikel 2.2.1, eerste lid, wordt de rijksbijdrage voor het beroepsonderwijs waarop de aanspraak op bekostiging uit 's Rijks kas voor het verzorgen van beroepsopleidingen betrekking heeft, binnen het raam van de door de begrotingswetgever beschikbaar gestelde middelen, per instelling berekend aan de hand van een bij of krachtens algemene maatregel van bestuur vastgestelde berekeningswijze die ten aanzien van de in artikel 2.2.2, tweede lid, onder a en b, bedoelde gegevens betrekking heeft op het tweede aan het desbetreffende jaar voorafgaande jaar. Wat huisvestingskosten betreft wordt de rijksbijdrage berekend hetzij op grond van die berekeningswijze hetzij op grond van een andere bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te bepalen wijze.
Ingevolge artikel 2.2.2, eerste lid, bevat de in artikel 2.2.1 bedoelde berekeningswijze voor elke instelling en elke opleiding gelijkelijk geldende maatstaven.
Ingevolge het tweede lid voorzien de maatstaven in bekostiging aan de hand van:
a. de instroom van deelnemers, en
b. het aantal deelnemers en examendeelnemers dat een diploma als bedoeld in artikel 7.4.6 heeft behaald.
Ingevolge artikel 7.4.8, eerste lid, aanhef en onder f, stelt het bevoegd gezag voor elke door de instelling verzorgde opleiding een onderwijs- en examenregeling vast. De onderwijs- en examenregeling wordt vastgesteld voor 1 mei voorafgaand aan het studiejaar en omvat ten minste de opleidingstrajecten van een opleiding die voldoen aan de eisen van de Wet studiefinanciering 2000 of van de hoofdstukken 3 en 4 van de Wet tegemoetkoming onderwijsbijdrage en schoolkosten.
Ingevolge artikel 2.5, derde lid, aanhef en onder a, van de Wet op de studiefinanciering 2000 (hierna: de Wsf) heeft een deelnemer als bedoeld in artikel 2.4 slechts aanspraak op studiefinanciering indien het beroepsonderwijs voldoet aan de voorwaarde dat de opleiding een studielast heeft van ten minste 850 klokuren per studiejaar die worden besteed aan het volgen van lessen, stages of beroepspraktijkvorming, overeenkomstig de onderwijs- en examenregeling voor de desbetreffende opleiding.
Ingevolge artikel 2.17 van de Wet tegemoetkoming onderwijsbijdrage en schoolkosten (hierna: de Wtos) heeft een leerling die onderwijs volgt als bedoeld in de artikelen 2.5, 2.6, 2.7, 2.9 voor zover het een school betreft als bedoeld in de artikelen 2.5 en 2.6, eerste lid, en 2.10 slechts aanspraak op tegemoetkoming indien de opleiding een studielast heeft van ten minste 850 klokuren per schooljaar die worden besteed aan het volgen van lessen, stages of beroepspraktijkvorming, overeenkomstig de onderwijs- en examenregeling of de daarmee overeenkomende regeling voor de desbetreffende opleiding.
Ingevolge artikel 2.1.2, aanhef en onder b, van het Uitvoeringsbesluit WEB (hierna: het UWEB) wordt onder voltijds deelnemer verstaan: een deelnemer die blijkens een overeenkomst als bedoeld in artikel 8.1.3 van de wet een opleidingstraject volgt dat blijkens een onderwijs- en examenregeling als bedoeld in artikel 7.4.8 van de wet voldoet aan de eisen van de Wet studiefinanciering 2000 of van de hoofdstukken 3 en 4 van de Wet tegemoetkoming onderwijsbijdrage en schoolkosten.
Ingevolge artikel 2.2.2, eerste lid, aanhef en onder a, berekent de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap de rijksbijdrage voor een instelling voor de exploitatiekosten voor het beroepsonderwijs voor een kalenderjaar aan de hand van het rijksbijdragedeel op grond van de maatstaf ingeschreven deelnemers.
2.2. De staatssecretaris heeft de rijksbijdrage voor de stichting voor het jaar 2008 lager vastgesteld, omdat de instelling bij de opleiding Middenkaderfunctionaris biologische laboratoriumtechniek minder dan de vereiste 850 klokuren onderwijstijd per studiejaar heeft geprogrammeerd en gerealiseerd. De tekorten in aantal lesuren worden voornamelijk veroorzaakt doordat de Inspectie van het Onderwijs (hierna: de Inspectie) de zelfstudie-uren die de stichting op lesroosters heeft opgevoerd, niet als lesuren heeft gerekend.
2.3. Uit artikel 2.2.1, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 1.1.3, tweede lid, van de WEB, volgt dat de bepalingen van hoofdstuk 7 van de WEB voorwaarden zijn voor bekostiging. In artikel 7.4.8, eerste lid, aanhef en onder f, van de WEB is bepaald dat een instelling een Onderwijs en examenregeling (hierna: OER) vaststelt waarin opleidingstrajecten zijn opgenomen die voldoen aan het bepaalde in de Wsf en de Wtos. In artikel 2.5, derde lid, aanhef en onder a, van de Wsf en artikel 2.17 van de Wtos is bepaald dat een opleiding een studielast heeft van ten minste 850 klokuren per studiejaar.
De rechtbank heeft terecht en op goede gronden uit het samenstel van deze bepalingen afgeleid dat het voldoen aan de klokurennorm voorwaarde is voor de bekostiging van een opleiding. Dat deze norm niet direct tot de instellingen is gericht, maar volgt uit de verplichting voor instellingen een OER vast te stellen dat voldoet aan de eisen van de Wsf of de Wtos, maakt dat niet anders.
2.4. De stichting betoogt dat de rechtbank ten onrechte tot de conclusie is gekomen dat de staatssecretaris zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat de instelling in het jaar 2006-2007 minder dan de vereiste 850 klokuren onderwijstijd per studiejaar heeft geprogrammeerd. Uit het overzicht 'Contacturen per groep 2006-2007 MLO' blijkt dat het aantal geprogrammeerde klokuren de 850-urennorm overschrijdt en uit de rapporten van de Inspectie van 2007 blijkt dat haar onderzoek zich uitsluitend heeft gericht op de realisatie en niet op de programmering van de 850-urennorm, terwijl de staatssecretaris niet met cijfers heeft onderbouwd dat de instelling onvoldoende uren heeft geprogrammeerd, aldus de stichting.
2.4.1. In de brief van de staatssecretaris van 7 september 2006 waarin de minister zijn beleid met betrekking tot de 850-urennorm heeft uiteengezet, is vermeld aan welke criteria onderwijsactiviteiten moeten voldoen. Om voor de bekostiging mee te tellen moeten onderwijsactiviteiten onder verantwoordelijkheid, regie en toezicht van de instelling worden uitgevoerd. De uitvoering vindt plaats onder verantwoordelijkheid van onderwijspersoneel - hetgeen betekent dat er sprake is van begeleiding (dat kan ook via de computer) of aanwezigheid van onderwijspersoneel - dat op grond van de wet met die werkzaamheden mag worden belast. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat de staatssecretaris aldus een onjuiste uitleg geeft aan de wet.
De rechtbank heeft terecht overwogen dat de staatssecretaris zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat de door de stichting geprogrammeerde zelfstudie-uren niet als onderwijsuren kunnen worden aangemerkt, omdat deze niet voldoen aan de voorwaarde dat de onderwijsactiviteiten worden uitgevoerd onder verantwoordelijkheid, regie en toezicht van de instelling, nu de begeleiding tijdens die zelfstudie-uren onvoldoende is gewaarborgd. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat er geen grond is voor het oordeel dat de staatssecretaris daarbij een ander beoordelingscriterium heeft gehanteerd dan vermeld in zijn brief van 7 september 2006.
2.4.2. De staatssecretaris heeft zich op het standpunt gesteld dat de in het overzicht 'Contacturen per groep 2006-2007 MLO' opgenomen uren niet kunnen worden aangemerkt als geprogrammeerde lesuren, omdat dit overzicht een niet realistische planning is. In het overzicht is per periode slechts het aantal lesuren per week aangegeven, zonder dat daarbij rekening is gehouden met vakantie- en feestdagen. De staatssecretaris heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat het aantal geprogrammeerde uren het aantal uren behoort te zijn dat daadwerkelijk is ingeroosterd voor het geven van onderwijs. Uit het door de stichting overgelegde overzicht blijkt het aantal geprogrammeerde les-uren evenwel niet.
2.4.3. De Inspectie heeft blijkens haar rapport van 22 juni 2007 onderzoek gedaan naar de OER en de roosters van de opleiding, alsmede naar de verantwoordingen van de aan- en afwezigheid en administratieve opzet daarvan. Zij heeft tevens lessen bezocht en gesprekken gevoerd met deelnemers en de direct verantwoordelijke voor de opleiding. De Inspectie is op basis van dit onderzoek tot de conclusie gekomen dat de opleiding in het eerste tot en met het derde leerjaar niet aan het vereiste minimum van 850 klokuren per leerjaar voldeed. Voor alle drie de leerjaren geldt dat dit onder meer of voornamelijk wordt veroorzaakt doordat de zelfstudie-uren niet meegerekend kunnen worden, omdat deze volgens het beoordelingscriterium niet onder onderwijstijd vallen. Nu de Inspectie de lesroosters van de betrokken opleiding heeft onderzocht en daarmee feitelijk onderzoek heeft gedaan naar de geprogrammeerde lesuren, heeft de rechtbank, anders dan de stichting betoogt, in de enkele omstandigheid dat in het rapport over 'gerealiseerde onderwijstijd' wordt gesproken, terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de Inspectie geen onderzoek heeft gedaan naar de geprogrammeerde onderwijstijd.
De Inspectie heeft zich voor het vaststellen van het aantal geprogrammeerde en gerealiseerde uren mogen baseren op de door haar onderzochte lesroosters van de opleiding. Nu de stichting niet aannemelijk heeft gemaakt dat de Inspectie bij het onderzoek van de lesroosters is uitgegaan van onjuiste gegevens of de uren anderszins niet op juiste wijze heeft geteld, zodat de staatssecretaris daarvan niet had mogen uitgaan, bestaat geen grond voor het oordeel dat de staatssecretaris niet met cijfers heeft onderbouwd dat de instelling onvoldoende uren heeft geprogrammeerd.
2.4.4. De conclusie is dat de rechtbank terecht tot het oordeel is gekomen dat de staatssecretaris zich op het standpunt heeft mogen stellen dat de instelling in het jaar 2006-2007 minder dan de vereiste 850 klokuren onderwijstijd per studiejaar heeft geprogrammeerd. Het betoog faalt.
2.5. De stichting betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat de lagere vaststelling in strijd is met het beleid van de staatssecretaris, zoals neergelegd in de brief van 19 oktober 2007 aan de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal betreffende de resultaten van het inspectieonderzoek in het voorjaar van 2007. Daartoe voert zij aan dat de staatssecretaris die vaststelling slechts heeft gebaseerd op een tekort in de programmering van het aantal onderwijsuren en niet ook op het aantal gerealiseerde uren.
2.5.1. De staatssecretaris heeft zich, gelet op overweging 2.3, terecht op het standpunt gesteld dat onvoldoende programmering van lesuren leidt tot het oordeel dat de deelnemers die de desbetreffende opleiding volgen, niet voldoen aan de bekostigingsmaatstaf van de WEB. De rechtbank heeft in het in de brief van 19 oktober 2007 opgenomen Interventiebeleid BVE - waarin is vermeld dat als het gaat om onvoldoende geprogrammeerde en gerealiseerde uren de deelnemers van de betrokken opleiding niet meetellen voor bekostiging en als het gaat om alleen te weinig gerealiseerde uren, naar rato een korting plaatsvindt op de bekostiging - terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de staatssecretaris in gevallen waarin aan de lagere vaststelling van de bekostiging een tekort in de programmering van het aantal lesuren ten grondslag ligt, slechts een korting naar rato mag toepassen. Het betoog faalt.
2.6. Voor het overige heeft de stichting in hoger beroep volstaan met verwijzing naar hetgeen zij eerder in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank heeft de aangevoerde gronden in haar overwegingen betrokken en daarover haar oordeel gegeven. In hetgeen de stichting heeft aangevoerd, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank dat niet op goede gronden heeft gedaan.
2.7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. P. van Dijk, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. C.J.M. Schuyt, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.R. Poot, ambtenaar van staat.
w.g. Van Dijk w.g. Poot
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 29 september 2010
362.