Uitspraak
200909101/1/R1.
Datum uitspraak: 29 september 2010
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de stichting Stichting BONS, gevestigd te Ouderkerk aan de Amstel, gemeente Ouder-Amstel,
appellante,
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 29 september 2009, kenmerk 2009-55963, heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland besloten over de goedkeuring van het door het college van burgemeester en wethouders van Ouder-Amstel bij besluit van 21 juli 2009 vastgestelde uitwerkingsplan "Bestemmingsplan Ouderkerk Zuid 2006, Uitwerking schoolkavel".
Tegen dit besluit heeft Stichting BONS bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 26 november 2009, beroep ingesteld.
Het college van gedeputeerde staten heeft een verweerschrift ingediend.
Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft het college van burgemeester en wethouders een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Stichting BONS heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 juli 2010, waar Stichting BONS, vertegenwoordigd door mr. M.L.M. Lohman, werkzaam bij Brakenhoff/Lohman juristen, en het college van gedeputeerde staten, vertegenwoordigd door mr. M.H.J. Riessen, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen. Voorts is het college van burgemeester en wethouders, vertegenwoordigd door mr. M.A. Grapperhaus, advocaat te Amsterdam, en drs. S.P. van Donkelaar, als partij gehoord.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de WRO kan bij een bestemmingsplan worden bepaald dat het plan moet worden uitgewerkt volgens bij het plan te geven regelen. Bij het besluit over de goedkeuring van een uitwerkingsplan dient het college van gedeputeerde staten te toetsen of aan de bij het bestemmingsplan gegeven uitwerkingsregelen is voldaan. Ingevolge artikel 11, vierde lid, van de WRO gelezen in samenhang met artikel 10:27 van de Awb rust daarnaast op het college van gedeputeerde staten de taak te onderzoeken of het plan binnen de bij het bestemmingsplan gegeven regelen niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Tevens heeft het college van gedeputeerde staten er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
2.2. Het uitwerkingsplan maakt een schoolgebouw ten behoeve van de Jan Hekmanschool, dagopvang en een naschoolse opvang in combinatie met een beperkt aantal woningen mogelijk.
2.3. Stichting BONS richt zich in beroep tegen de goedkeuring van het plandeel met de bestemming "Woondoeleinden en maatschappelijke doeleinden (W+M)" en het plandeel met de bestemming "Maatschappelijk (M)". Zij voert aan dat het niet verantwoord is om de school die het plan op dit punt mogelijk maakt ter plaatse te bouwen, gelet op het feit dat de gronden op een afstand van niet meer dan 150 meter van een snelweg liggen.
Zij betoogt voorts dat uit het rapport "Onderzoek luchtkwaliteit, ontwikkeling schoolkavel Ouderkerk - Zuid" van M+P raadgevende adviseurs van 9 juli 2009 (hierna: het rapport) niet kan worden afgeleid dat ter plaatse een goed leefklimaat is gegarandeerd en of aan alle wettelijke normen wordt voldaan. Verder voert Stichting BONS aan dat de invoergegevens en aannames in het rapport te gunstig zijn ingeschat. Stichting BONS betoogt verder dat het uitwerkingsplan niet alleen dient te voldoen aan de wettelijke normen, maar eveneens blijk dient te geven van een goede ruimtelijke afweging, wat een breder toetsingskader impliceert. Hiervan heeft het college van gedeputeerde staten volgens haar onvoldoende blijk gegeven. Tot slot betoogt Stichting BONS dat ten onrechte geen grondig onderzoek naar alternatieve locaties is verricht.
2.4. Het college van gedeputeerde staten stelt zich op het standpunt dat het plan op dit punt voldoet aan de uitwerkingsregels van het bestemmingsplan "Ouderkerk Zuid 2006" en dat de voorliggende uitwerking een geringe stedenbouwkundige aanpassing behelst van het uitwerkingsplan "Ouderkerk Zuid 2006, Uitwerking". De aanpassing heeft alleen betrekking op de situering van de gebouwen en functies. Voorts betoogt het college van gedeputeerde staten dat volgens het rapport het plan in zoverre geen overschrijding van de grenswaarden voor stikstofdioxide en zwevende deeltjes met zich brengt. Gelet hierop en gegeven het feit dat het college van burgemeester en wethouders een zorgvuldige afweging heeft gemaakt bestaat er volgens het college van gedeputeerde staten vanuit het oogpunt van luchtkwaliteit geen belemmering om deze bestemming ter plaatse te realiseren en bestaat er daarnaast geen strijd met een goede ruimtelijke ordening.
2.5. Op 15 juni 2006 heeft de raad het bestemmingsplan "Ouderkerk Zuid 2006" vastgesteld. Het college van gedeputeerde staten heeft dit plan bij besluit van 18 februari 2007 goedgekeurd. Aan de in geding zijnde gronden is in het bestemmingsplan "Ouderkerk Zuid 2006" de bestemming "Woondoeleinden (uit te werken)" toegekend. Op 25 maart 2008 is het uitwerkingsplan "Bestemmingsplan Ouderkerk Zuid 2006, Uitwerking" vastgesteld. Het uitwerkingsplan zag op de gronden met de bestemming "Woondoeleinden (uit te werken)" van het bestemmingsplan "Ouderkerk Zuid 2006". Dit uitwerkingsplan is bij besluit van 25 april 2008 goedgekeurd door het college van gedeputeerde staten. Het voornoemde uitwerkingsplan is inmiddels onherroepelijk.
In het uitwerkingsplan "Bestemmingsplan Ouderkerk Zuid 2006, Uitwerking" zijn de in geding zijnde gronden bestemd als "Woondoeleinden boven maatschappelijke doeleinden (W+M)" met een bebouwingspercentage van 60% en een maximale goot- en bouwhoogte van 10 onderscheidenlijk 14 meter, de bestemming "Maatschappelijke doeleinden (M)" met een maximum bebouwingspercentage van 45% en een maximale goot- en bouwhoogte van 6 onderscheidenlijk 9 meter dan wel "Verkeers- en verblijfsdoeleinden".
Gebleken is dat het aan de orde zijnde uitwerkingsplan moet worden beschouwd als een herziening van het uitwerkingsplan "Bestemmingsplan Ouderkerk Zuid 2006, Uitwerking".
Ingevolge artikel 11, zesde lid, van de WRO worden uitwerkingen en wijzigingen als in dit artikel bedoeld geacht van het bestemmingsplan deel uit te maken, met dien verstande, dat zij, zolang en voor zover de bestemming nog niet verwerkelijkt is, kunnen worden herzien op dezelfde wijze, als waarop zij tot stand zijn gebracht. Ter zitting is gebleken dat de toegekende bestemmingen ten tijde van de herziening nog niet verwerkelijkt waren.
2.5.1. In het voorliggende uitwerkingsplan is aan de gronden die in het uitwerkingsplan "Bestemmingsplan Ouderkerk Zuid 2006, Uitwerking" waren bestemd als "Maatschappelijke doeleinden (M)" wederom de bestemming "Maatschappelijke doeleinden (M)" toegekend. Ten opzichte van het voorgaande uitwerkingsplan is het bebouwingspercentage met 5% vergroot. Verder is in het voorliggende uitwerkingsplan aan de gronden die in het uitwerkingsplan "Bestemmingsplan Ouderkerk Zuid 2006, Uitwerking" waren bestemd als "Woondoeleinden boven maatschappelijke doeleinden (W+M)" dan wel "Verkeers- en verblijfsdoeleinden (VV)" de bestemming "Woondoeleinden en maatschappelijke doeleinden (W+M)" toegekend. Het bouwvlak is op dezelfde afstand van de rijksweg A9 voorzien als in het voorgaande uitwerkingsplan. In het voorliggende uitwerkingsplan is het bouwvlak naar het noorden verruimd. Het maximale bebouwingspercentage is verruimd naar 80% en de maximale goot- en bouwhoogte is verlaagd naar 7 onderscheidenlijk 11,5 meter.
2.6. Niet in geding is dat het voorliggende uitwerkingsplan in overeenstemming is met de uitwerkingsregels opgenomen in het bestemmingsplan "Ouderkerk Zuid 2006". Het feit dat aan de voornoemde regels is voldaan, laat de plicht van het college van gedeputeerde staten onverlet om in de besluitvorming omtrent de goedkeuring van het uitwerkingsplan na te gaan of uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening, gelet op de betrokken belangen, de voorliggende uitwerking gerechtvaardigd is.
2.7. Op 15 november 2007 is de wet van 11 oktober 2007 tot wijziging van de Wet milieubeheer (luchtkwaliteiteisen) in werking getreden. Bij deze wet is het Besluit luchtkwaliteit 2005 (hierna: het Blk 2005) ingetrokken.
Ingevolge artikel V, voor zover thans van belang, zijn titel 5.2 van de Wet milieubeheer, bijlage 2 van die wet en de op titel 5.2 berustende bepalingen niet van toepassing op een voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet met toepassing van artikel 7 van het Blk 2005 vastgesteld besluit, noch op ter uitvoering daarvan strekkende besluiten.
Het uitwerkingsplan moet worden beschouwd als een gedeeltelijke herziening van een eerder uitwerkingsplan, dat strekt ter uitvoering van een met toepassing van artikel 7 van het Blk 2005 vastgesteld besluit, nu het bestemmingsplan is vastgesteld bij besluit van 15 juni 2006 en goedgekeurd bij besluit van 18 februari 2007. Derhalve brengt het voormelde overgangsrecht met zich dat het Blk 2005 in dit geval van toepassing is.
2.7.1. Ingevolge artikel 7, eerste lid, van het Blk 2005 nemen bestuursorganen bij de uitoefening van bevoegdheden dan wel bij de toepassingen van wettelijke voorschriften die gevolgen kunnen hebben voor de luchtkwaliteit, de in paragraaf twee genoemde grenswaarden voor zwaveldioxide, stikstofdioxide, stikstofoxiden, zwevende deeltjes, lood, koolmonoxide en benzeen, in acht.
Ingevolge het tweede lid, voor zover thans van belang, worden onder de in het eerste lid bedoelde bevoegdheden in ieder geval begrepen de vaststelling en goedkeuring van een uitwerkingsplan.
2.7.2. In het rapport is uitgegaan van toepasselijkheid van de Wet milieubeheer. Uit het rapport volgt dat op alle locaties na realisering van het plan voor 2010 en 2019 geen overschrijding van de grenswaarde voor de jaargemiddelde concentratie stikstofdioxide (NO2) en zwevende deeltjes (PM10) plaatsvindt. Verder volgt uit het rapport dat de grenswaarde voor de vierentwintig-uur gemiddelde concentratie zwevende deeltjes in de jaren 2010 en 2019 minder dan het maximaal aantal toegestane keren wordt overschreden.
2.7.3. De Afdeling stelt vast dat het college van gedeputeerde staten bij het nemen van het besluit omtrent goedkeuring, op basis van het rapport, ten onrechte is uitgegaan van de toepasselijkheid van de Wet milieubeheer en daarop gebaseerde besluiten in plaats van het Blk 2005. Het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking voor zover het betreft de goedkeuring aan het plandeel met de bestemming "Woondoeleinden en maatschappelijke doeleinden (W+M)" en het plandeel met de bestemming "Maatschappelijk (M)", aangezien dit in strijd is met artikel 7, eerste lid, van het Blk 2005. Het beroep is gegrond. De Afdeling ziet aanleiding te beoordelen of de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in zoverre met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb in stand kunnen worden gelaten.
2.7.4. De Afdeling stelt vast dat de in bijlage 2 bij de Wet milieubeheer opgenomen grenswaarden gelijk zijn aan de ingevolge het Blk 2005 geldende grenswaarden. Gelet hierop alsmede gezien hetgeen in 2.7.2. is overwogen, kan uit het rapport worden afgeleid dat het Blk 2005 niet aan de realisering van het uitwerkingsplan op dit punt in de weg staat.
2.7.5. Stichting BONS heeft aangevoerd dat aan het rapport, afgezien van het gehanteerde toetsingskader, de nodige gebreken kleven. Ter nadere onderbouwing van dit standpunt heeft Stichting BONS een nader stuk overgelegd waarin onder meer wordt betoogd dat de ruwheidsfactorlengte ter plekke 0,22 is en niet 0,03, waarvan in het rapport is uitgegaan. Ter zitting heeft het college van burgemeester en wethouders toegelicht dat de ruwheidslengte een norm is voor de ruwheid van de omgeving. Hoe ruwer de omgeving is bij lage emissiebronnen, hoe meer verdunning er plaatsvindt, aldus het college van burgemeester en wethouders. In het rapport is volgens het college van burgemeester en wethouders uitgegaan van een worst-case scenario door rekening te houden met de laagste ruwheidslengte die voorkomt in de omgeving van het plangebied, aangezien een ruwheidslengte van 0,03 in het onderhavige geval tot hogere concentraties leidt dan die van 0,22. Stichting BONS heeft niet aannemelijk gemaakt dat deze benadering en de toepassing daarvan in het onderhavige geval onjuist is.
Voorts wordt in het nadere stuk door Stichting Bons betoogd dat ten onrechte wordt uitgegaan van een snelheid van 100 kilometer per uur, terwijl 120 kilometer per uur gepland is voor de rijksweg A9. Het college van burgemeester en wethouders heeft ter zitting onweersproken gesteld dat volgens Rijkswaterstaat de maximaal toegestane snelheid ter plaatse op de rijksweg A9 nooit hoger dan 100 kilometer per uur zal worden. Daarbij heeft het college van burgemeester en wethouders gesteld dat deze snelheid eveneens is opgenomen in het Ontwerp-Tracébesluit weguitbreiding Schiphol-Amsterdam-Almere.
Ten aanzien van het betoog dat ten onrechte er vanuit wordt gegaan dat ter plaatse geen files zullen optreden heeft het college van burgemeester en wethouders ter zitting uiteengezet dat in de berekeningen is uitgegaan van gegevens van Rijkswaterstaat, waarin verkeerintensiteiten, verkeerssamenstelling en de mate van filevorming zijn opgenomen. De huidige en toekomstige verkeersgegevens zijn door Rijkswaterstaat met behulp van tellingen en verkeersmodellen bepaald. Stichting BONS heeft niet aannemelijk gemaakt dat deze weerlegging onjuist is.
Voor zover Stichting BONS heeft betoogd dat ten onrechte geen rekening is gehouden met een gepland benzinestation en niet duidelijk is in hoeverre de verbreding van de rijksweg A9 ter plaatse is meegenomen heeft het college van burgemeester en wethouders ter zitting toegelicht dat thans nog niet duidelijk is of het benzinestation gerealiseerd wordt en indien het gerealiseerd wordt, dit op een afstand van meer dan 500 meter van de in geding zijnde bestemming is. Gelet hierop heeft het college van gedeputeerde staten in navolging van het college van burgemeester en wethouders zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het benzinestation niet in de berekeningen behoefde te worden meegenomen. Verder heeft het college van burgemeester en wethouders ter zitting onweersproken gesteld dat het in het rapport gehanteerde rekenmodel is gebaseerd op ontwerptekeningen van Rijkswaterstaat, waarin de verbreding van de rijksweg A9 is meegenomen.
Wat betreft het betoog dat uit onderzoek van de GGD Amsterdam volgt dat modellen bij meetstations rond Amsterdam de situatie 11% tot 38% rooskleuriger voorstellen dan in werkelijkheid het geval is, heeft het college van burgemeester en wethouders ter zitting toegelicht dat de onderhavige situatie verschilt van de situatie waarop het onderzoek van de GGD Amsterdam betrekking had, omdat door de GGD Amsterdam een vergelijking is gemaakt tussen berekeningen die zijn uitgevoerd met de standaard Rekenmethode 1 en metingen in Amsterdam en in het onderhavige geval berekeningen zijn uitgevoerd met de standaard Rekenmethode 2 wat betreft Ouder-Amstel. In hetgeen Stichting BONS heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college van burgemeester en wethouders zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de door Stichting BONS genoemde situatie niet overeenkomt met de thans aan de orde zijnde situatie.
Gelet op het voorstaande heeft Stichting BONS niet aannemelijk gemaakt dat aan het rapport zodanige gebreken kleven dat het college van burgemeester en wethouders en het college van gedeputeerde staten zich hierop, afgezien van het gehanteerde toetsingskader, bij de vaststelling en de goedkeuring van het uitwerkingsplan niet hebben kunnen baseren.
2.7.6. Ten aanzien van de door stichting BONS overlegde stukken over mogelijke gezondheidsschade bij kinderen overweegt de Afdeling dat deze stukken, wat daar ook van zij, vooralsnog niet hebben geleid tot aanpassing van de wettelijke normen.
Verder overweegt de Afdeling dat het college van burgemeester en wethouders onweersproken heeft gesteld dat een schoolgebouw wenselijk is omdat de Jan Hekmanschool, waarvoor het schoolgebouw is bedoeld, al zeven jaar verspreid is over drie verschillende locaties die ver van elkaar zijn afgelegen. Een deel van de school is gehuisvest in noodgebouwen die bouwkundig in zeer slechte staat verkeren. Voorts heeft het college van burgemeester en wethouders ter zitting onweersproken verklaard dat ook de hiervoor genoemde locaties in de nabijheid van rijkswegen zijn gelegen.
Gelet op het voorgaande heeft het college van gedeputeerde staten in het onderhavige geval in redelijkheid een doorslaggevend gewicht kunnen toekennen aan het belang van een schoolgebouw op de in geding zijnde gronden.
Ten aanzien van het betoog dat ten onrechte geen grondig onderzoek is verricht naar alternatieve locaties overweegt de Afdeling dat het bestaan van alternatieven op zichzelf geen grond kan vormen voor het onthouden van goedkeuring aan het uitwerkingsplan. Het karakter van de besluitvorming omtrent de goedkeuring brengt immers mee dat alternatieven daarbij in beginsel eerst aan de orde behoeven te komen indien blijkt van ernstige bezwaren tegen het voorgestane gebruik waarop het plan ziet. Het college van gedeputeerde staten heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat deze situatie zich in dit geval niet voordoet.
Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het plan in zoverre in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
2.8. Gelet op hetgeen is overwogen in 2.7.5. en 2.7.6. is de Afdeling van oordeel dat aanleiding bestaat voor het in stand laten van de rechtsgevolgen van het bestreden besluit, voor zover bestreden.
2.9. Het college van gedeputeerde staten dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland van 29 september 2009, kenmerk 2009-55963, voor zover het betreft de goedkeuring aan het plandeel met de bestemming "Woondoeleinden en maatschappelijke doeleinden (W+M)" en het plandeel met de bestemming "Maatschappelijk (M)";
III. bepaalt dat de rechtsgevolgen van het besluit voor zover dat is vernietigd in stand blijven;
IV. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland tot vergoeding van bij de stichting Stichting BONS in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 874,00 (zegge: achthonderdvierenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
V. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland aan de stichting Stichting Bons het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 297,00 (zegge: tweehonderdzevenennegentig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. R.J. Hoekstra, voorzitter, en mr. G.N. Roes en mr. J. Hoekstra, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.H. Nienhuis, ambtenaar van staat.
w.g. Hoekstra w.g. Nienhuis
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 29 september 2010
466-649.