Uitspraak
200908941/1/R1.
Datum uitspraak: 13 oktober 2010
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellanten sub 1], beiden wonend te [woonplaats],
2. [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 29 september 2009 heeft het college besloten over de goedkeuring van het door de raad van de gemeente Zaanstad bij besluit van 2 april 2009 vastgestelde bestemmingsplan "Westzaan-Noord".
Tegen dit besluit hebben [appellanten sub 1] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 24 november 2009, en [appellant sub 2] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 24 november 2009, beroep ingesteld. [appellanten sub 1] hebben hun beroep aangevuld bij brief van 20 december 2009. [appellant sub 2] heeft zijn beroep aangevuld bij brief van 22 december 2009.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De raad heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid KPN B.V. heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting gelijktijdig met het hoger beroep in zaak nr. 201004115/1/H1 behandeld op 24 augustus 2010, waar [appellant sub 1 A], in persoon, [appellant sub 2], in persoon en bijgestaan door mr. M.P.A. Balder en mr. E.S. Grimminck, beiden advocaat te Alkmaar, en het college, vertegenwoordigd door mr. D. Westerwal, werkzaam bij de provincie, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting de raad, vertegenwoordigd door mr. N. Kippers en M. den Hertog, beiden werkzaam bij de gemeente, en KPN, vertegenwoordigd door mr. C.J. van Stralendorff, als partij gehoord.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO), gelezen in samenhang met artikel 10:27 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, rust op het college de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te onderzoeken of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient het rekening te houden met de aan de raad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft het college er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
2.2. Het bestemmingsplan beoogt een planologisch-juridisch kader te bieden voor het behouden en versterken van de woonfunctie binnen het plangebied en om ongewenste ontwikkelingen tegen te gaan. Het bestemmingsplan is in zijn algemeenheid conserverend van aard.
Het beroep van [appellanten sub 1]
2.3. Het beroep van [appellanten sub 1] richt zich tegen de goedkeuring van de aanduiding "antennemast" ter plaatse van de bestemming "Verblijfsdoeleinden (VD)" in de nabijheid van het perceel Middel 4, waardoor aldaar een antennemast voor telecommunicatie is toegestaan. Zij betogen dat de antennemast een te grote ruimtelijke impact zal hebben en dat de technische noodzaak om een antennemast op deze locatie toe te staan onvoldoende vaststaat. Voorts betogen [appellanten sub 1] dat de ter plaatse reeds aanwezige en te vervangen antennemast zonder bouwvergunning is opgericht, zodat de aanwezigheid daarvan geen factor kan zijn bij de beoordeling van de met het bestemmingsplan voorziene nieuwe antennemast.
2.4. Het college voert aan dat voor de nieuwe antennemast reeds een bouwvergunning is afgegeven en dat uit de aard van het bestemmingsplan volgt dat bouwwerken waarvoor een vergunning is afgegeven in het bestemmingsplan worden opgenomen. Ter zitting heeft het college nog toegelicht dat het in zijn afweging omtrent de aanvaardbaarheid van de antennemast mede heeft betrokken de maatschappelijke belangen die met een goede dekking zijn gediend.
2.5. Het plandeel met de aanduiding "antennemast" is gelegen aan de rand van het bebouwde gebied van Westzaan. Aan de plandelen in de directe nabijheid van de gronden met de aanduiding "antennemast" zijn de bestemmingen "Maatschappelijke Doeleinden (M)" en "Verblijfsdoeleinden groen (VDg)" toegekend. De woning van Gerver en de woning van [appellant sub 1 A] zijn op ongeveer onderscheidenlijk 45 m en 100 m gelegen van de gronden met de aanduiding "antennemast".
Ingevolge artikel 14, derde lid, onder a, van de planvoorschriften mag op de gronden met de bestemming "Verblijfsdoeleinden (VD)" ter plaatse van de aanduiding "antennemast" een antennemast voor telecommunicatie met een maximumhoogte van 45 m worden gebouwd.
Ter plaatse van de aanduiding "antennemast" is reeds een antennemast met een hoogte van 33 m aanwezig.
2.6. Voor de nieuwe antennemast ten behoeve van mobiele communicatie op het perceel Middel 4 heeft het college van burgemeester en wethouders op 17 juli 2008 vrijstelling en reguliere bouwvergunning verleend. In dat kader en nader ter zitting heeft KPN aan de hand van dekkingskaarten in het gebied rond Westzaan een toelichting gegeven op de noodzaak voor de bouw van de nieuwe, hogere antennemast op de in het bestemmingsplan neergelegde plaats. Een hogere mast is op de voorziene plaats noodzakelijk om een goede dekking van het mobiele communicatienetwerk te verkrijgen, hetgeen onder meer van belang is voor de communicatie tussen nooddiensten en voor het toepassen van nieuwe technieken. [appellanten sub 1] hebben niet aannemelijk gemaakt dat de noodzaak voor de bouw van een hogere mast ontbreekt.
Wat betreft de beoordeling van de stedenbouwkundige gevolgen van de nieuwe, hogere mast op de in het bestemmingsplan vastgelegde locatie heeft het college, zoals ter zitting door hem is bevestigd, gebruik gemaakt van de ruimtelijke onderbouwing uit de vrijstellings- en bouwvergunningsprocedure. In hetgeen [appellanten sub 1] hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanknopingspunten voor het oordeel dat bijzondere landschappelijke waarden zich tegen de bouw van een antennemast met een hoogte van 45 m op de in het bestemmingsplan vastgelegde locatie verzetten. Daarbij heeft het college voorts belang kunnen toekennen aan de omstandigheid dat in 1974 vergunning is verleend voor de bouw van een radiomast op de thans aan de orde zijnde locatie. Gelet hierop heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat een antennemast met een hoogte van 45 m hier uit ruimtelijk oogpunt aanvaardbaar is. Wat betreft de keuze voor de locatie voor de nieuwe antennemast heeft het college voorts van belang kunnen achten dat de voor de mast benodigde infrastructuur hier reeds aanwezig is. Of voor de bestaande mast in zijn huidige vorm in 1974 bouwvergunning is verleend, kan verder in het midden blijven. Hetgeen [appellanten sub 1] in beroep hebben aangevoerd omtrent de vrijstelling als bedoeld in artikel 19, tweede lid, van de WRO, van het voorgaande bestemmingsplan kan in de bestemmingsplanprocedure niet aan de orde komen.
2.7. Voorts betogen [appellanten sub 1] dat de elektromagnetische straling van de antennemast een gevaar voor de gezondheid betekent. Daarbij wijzen zij op de afstanden van hun woningen tot de voorziene mast.
2.8. Het college en de raad stellen zich op het standpunt dat er geen reden is om te concluderen dat de straling die van de antennemast uitgaat, een gevaar voor de gezondheid van de omwonenden zal opleveren, omdat de uitgezonden veldsterktes de door de rijksoverheid opgelegde normeringen niet zullen overschrijden.
2.9. Wat betreft de door [appellanten sub 1] geuite vrees voor gezondheidsrisico's door straling bij langdurig verblijf in de nabijheid van de antennemast is van belang dat het college zich onder meer heeft gebaseerd op adviezen van de Gezondheidsraad omtrent gezondheidsrisico's ten gevolge van elektromagnetische velden door telecommunicatiesignalen. Uit adviezen van de Gezondheidsraad is af te leiden dat niet kan worden vastgesteld dat er een oorzakelijk verband bestaat tussen blootstelling aan elektromagnetische velden enerzijds en vermindering van het welbevinden of schade aan de gezondheid anderzijds. Vast staat dat de Gezondheidsraad een ter zake deskundige instantie is. [appellanten sub 1] hebben niet aannemelijk gemaakt dat de adviezen van de Gezondheidsraad op onzorgvuldige wijze tot stand zijn gekomen. In dit kader zijn verder de door de International Commission on Non-Ionizing Radiation Protection vastgestelde marges, welke door de rijksoverheid zijn overgenomen, van belang. De marges waaraan burgers 24 uur per dag mogen worden blootgesteld zijn voor GSM 900 MHz 41 V/m, voor GSM 1800 MHz 58 V/m en voor UMTS 61 V/m. Ter zitting is door KPN toegelicht dat een overschrijding van de vastgestelde marges zich alleen voordoet op enkele meters afstand van de schotels aan de mast. De woningen van [appellanten sub 1] staan ruim buiten die afstand. Zij hebben niet aannemelijk gemaakt dat de straling van de antennemast op hun woningen de hiervoor genoemde marges zal overschrijden. Zij hebben evenmin anderszins aannemelijk gemaakt dat de antennemast voor hen een gezondheidsrisico zal inhouden.
2.10. Volgens [appellanten sub 1] is de mast te dicht bij de grens van het Natura 2000-gebied Polder Westzaan bestemd, zodat niet is uitgesloten dat er significante gevolgen zullen zijn voor de te beschermen natuurwaarden in dit gebied.
2.11. Het college heeft zich bij brief van 18 juni 2009 op het standpunt gesteld dat voor het vervangen van de antennemast geen vergunning in het kader van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) is vereist. Het heeft daarbij overwogen dat verslechtering van de habitattypen door de antennemast niet aan de orde zal zijn nu de antennemast buiten het gebied Polder Westzaan is gesitueerd. De antennemast zou alleen invloed kunnen hebben op de soort Meervleermuis, indien deze de communicatie van deze vleermuis verstoort. De Meervleermuis gebruikt evenwel frequenties van 25 tot 90 kHz, terwijl de frequenties van de antennemast zullen variëren van 400 MHz tot 2,4 GHz, zodat de antennemast geen schadelijke gevolgen voor de soort Meervleermuis met zich zal brengen. Voorts zullen de werkzaamheden plaatsvinden buiten het broedseizoen, zodat effecten op de broedvogelsoorten Roerdomp en Snor zijn uitgesloten, aldus het college.
2.12. Het gebied Polder Westzaan is op grond van artikel 4, eerste lid, van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en wilde flora en fauna (hierna: Habitatrichtlijn) aangemeld als speciale beschermingszone (hierna: SBZ) en bij beschikking van de Europese Commissie van 7 december 2004 geplaatst op de lijst van gebieden van communautair belang voor de Atlantische biogeografische regio.
Reden voor aanmelding van het gebied Polder Westzaan is het voorkomen van de habitattypen Atlantische schorren, Noord-Atlantische vochtige heide met Erica tetralix, Voedselrijke zoomvormende ruigten van het laagland en van de montane en alpiene zones en Overgangs- en trilvenen, alsmede het voorkomen van de soorten Bittervoorn, Kleine modderkruiper, Meervleermuis en Noordse woelmuis. De instandhoudingsdoelstelling van het gebied Polder Westzaan heeft mede betrekking op de complementaire doelen van instandhouding van de broedvogelsoorten Roerdomp en Snor.
De aanduiding "antennemast" is op een afstand van ongeveer 85 m van de dichtstbij gelegen grens met het gebied Polder Westzaan gesitueerd.
2.12.1. Ingevolge de Wet aanpassing van een aantal wetten met het oog op de inwerkingtreding van de Wet ruimtelijke ordening, waaronder de Nbw 1998, alsmede de regeling van overgangsrecht, blijft het recht zoals dat gold vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet, te weten 1 juli 2008, van toepassing ten aanzien van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór dat tijdstip ter inzage is gelegd. Nu het ontwerpbestemmingsplan vóór 1 juli 2008 ter inzage is gelegd, is op de vaststelling van het plan de Nbw 1998, zoals die gold vóór 1 juli 2008 van toepassing. Uit de uitspraak van de Afdeling van 7 mei 2008 (zaak nr.
200604924/1volgt dat in geval een gebied alleen is aangemeld als een SBZ in de zin van de Habitatrichtlijn, de effecten van het bestemmingsplan moeten worden beoordeeld op grond van de rechtstreekse werking van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn.
200604924/1volgt dat in geval een gebied alleen is aangemeld als een SBZ in de zin van de Habitatrichtlijn, de effecten van het bestemmingsplan moeten worden beoordeeld op grond van de rechtstreekse werking van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn.
2.12.2. Ingevolge artikel 4, vijfde lid, van de Habitatrichtlijn gelden de bepalingen van artikel 6, tweede, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn zodra een gebied door de Europese Commissie op de lijst van gebieden van communautair belang is geplaatst.
Ingevolge artikel 6, derde lid, voor zover hier van belang, wordt voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo’n gebied, een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in het vierde lid, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten.
Het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen heeft in zijn arrest van 7 september 2004 in zaak C-127/02 (AB 2004, 365) geoordeeld dat de eerste volzin van het derde lid van artikel 6 van Pro de Habitatrichtlijn aldus moet worden uitgelegd dat voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een gebied, een passende beoordeling wordt gemaakt van de gevolgen voor dat gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van het gebied, wanneer op grond van objectieve gegevens niet kan worden uitgesloten dat het afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen heeft voor dat gebied.
2.12.3. De voorziene antennemast kan niet worden aangemerkt als een plan of project dat direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van de SBZ Polder Westzaan, zodat dient te worden bezien of op grond van objectieve gegevens kan worden uitgesloten dat het plan in zoverre significante gevolgen heeft voor deze SBZ, afgezet tegen de instandhoudingsdoelstellingen daarvan.
[appellanten sub 1] hebben niet nader beargumenteerd welke gevolgen de voorziene antennemast naar hun mening voor de SBZ zal hebben. Voor zover zij in het algemeen wijzen op gevolgen voor de soort Meervleermuis volgt uit de stukken, waaronder de brief van het college van 18 juni 2009, dat de Meervleermuis andere frequenties gebruikt dan de antennemast en dat de onderscheiden frequenties ver uiteen liggen. Voorts is evident dat de mast geen gevolgen zal hebben voor de aangemelde habitattypen. Indien de bouwwerkzaamheden buiten het broedseizoen plaatsvinden, zullen zich verder geen effecten voordoen voor de soorten Roerdomp en Snor. Onweersproken is dat onder die omstandigheden geen vergunning krachtens de Nbw 1998 is vereist. Er bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het plan in zoverre geen significante gevolgen voor het gebied Polder Westzaan zal hebben. Gelet hierop behoefde geen passende beoordeling te worden gemaakt.
2.13. [appellanten sub 1] betogen ten slotte dat geen onderzoek is gedaan naar alternatieve locaties voor de antennemast.
2.14. Het bestaan van alternatieven kan op zichzelf geen grond vormen voor het onthouden van goedkeuring aan de aanduiding. Het karakter van de besluitvorming omtrent de goedkeuring brengt immers mee dat alternatieven daarbij in beginsel eerst aan de orde behoeven te komen indien blijkt van ernstige bezwaren tegen het voorgestane gebruik waarop het plan ziet. Het college heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat deze situatie zich in dit geval niet voordoet.
2.15. De conclusie is dat hetgeen [appellanten sub 1] hebben aangevoerd geen aanleiding geeft voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de aanduiding "antennemast" niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
Het beroep van [appellanten sub 1] is ongegrond.
Het beroep van [appellant sub 2]
2.16. Het beroep van [appellant sub 2] richt zich tegen de goedkeuring van de bouwvoorschriften voor bijgebouwen die gelden voor de gronden met de bestemming "Erven (E)" voor zijn perceel [locatie]. [appellant sub 2] betoogt dat de bouwmogelijkheden in artikel 8 van Pro de planvoorschriften te beperkt zijn. Hij voert daartoe aan dat de regeling slechts bedoeld is voor rijtjeshuizen en niet toepasbaar is op zijn perceel, gelet op de grotere afmeting daarvan en de omstandigheid dat de bebouwing op het naastgelegen perceel schuin is geplaatst ten opzichte van zijn perceel. Ter zitting heeft [appellant sub 2] toegelicht dat hij voornemens is een garage te bouwen met een oppervlakte van ongeveer 50 m², maar dat de nadere eisen die aan erfbebouwing kunnen worden gesteld en de eisen van welstand ertoe leiden dat hij geen erfbebouwing van betekenis kan realiseren.
2.17. Het college stelt dat in artikel 8 van Pro de planvoorschriften geen onderscheid wordt gemaakt naar woningtypes. Hiermee worden volgens het college voldoende erfbebouwingsmogelijkheden geboden, wordt het ongebreideld dichtbouwen van erven voorkomen en wordt de hiërarchie in het bebouwingsbeeld veilig gesteld. Ter zitting heeft de raad er nog op gewezen dat onder bepaalde voorwaarden de algemene vrijstellingsbevoegdheid kan worden toegepast.
2.18. Ingevolge artikel 8, eerste lid, van de planvoorschriften zijn de gronden op de plankaart aangewezen voor "Erven (E)" bestemd voor erven, behorende bij de op de aangewezen gronden gelegen hoofdgebouwen.
Ingevolge het tweede lid mogen op deze gronden ten behoeve van de bestemming uitsluitend worden gebouwd:
a. aan- en/of uitbouwen en bijgebouwen;
b. bouwwerken, geen gebouwen zijnde.
Ingevolge het derde lid, onder e en i, moeten aan- en/of uitbouwen en bijgebouwen ten minste 3 m achter de voorgevel van het hoofdgebouw liggen en moet de afstand tussen bijgebouwen en het hoofdgebouw (inclusief eventuele aanwezige aan- en/of uitbouwen) ten minste 2 m bedragen.
Ingevolge artikel 21, eerste lid, onder f, is het college van burgemeester en wethouders bevoegd om vrijstelling te verlenen van de bepalingen van het plan voor het afwijken van de bij recht gegeven maten, afmetingen en percentages tot niet meer dan 10% van die maten, afmetingen en percentages.
In het tweede lid van dit artikel staan de voorwaarden genoemd waaronder vrijstelling kan worden verleend.
2.18.1. Aan voornoemde voorschriften ligt de Nota Erfbebouwing Zaanstad 2007 ten grondslag. Deze nota is bedoeld om eenduidigheid te verkrijgen bij het toetsen van aanvragen van bouwvergunningen voor erfbebouwing en om de burger aan de ene kant mogelijkheden te geven om erfbebouwing te bouwen en aan de andere kant in verband met het woonklimaat en het ruimtelijk beeld de oppervlakte van bijgebouwen te beperken. Dit beleid heeft betrekking op het toegestane oppervlak aan bijgebouwen en aanbouwen, positionering van bijgebouwen op het perceel, de goot- en nokhoogte van erfbebouwing en erkers.
2.19. De Afdeling overweegt dat in het algemeen aan een geldend bestemmingsplan, dat in dit geval aan [appellant sub 2], naar niet in geschil is, ruimere mogelijkheden voor situering van een garage op zijn perceel bood, geen blijvende rechten kunnen worden ontleend. De raad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en voorschriften voor gronden vaststellen.
In dit geval is in 2007 een nieuw erfbebouwingsbeleid vastgesteld. De Afdeling ziet, voor zover in geschil, geen aanleiding voor het oordeel dat dit beleid in algemene zin onredelijk is. Verder is niet in geschil dat de erfbebouwingsmogelijkheden in het bestemmingsplan, voor zover van belang, in overeenstemming zijn met dit beleid. Hetgeen [appellant sub 2] heeft aangevoerd inzake de diepte van zijn perceel en de indeling van het naastgelegen perceel heeft het college in redelijkheid niet als omstandigheden van zodanig bijzondere aard behoeven aan te merken dat het om die reden niet heeft kunnen instemmen met de keuze van de raad om voor het perceel van [appellant sub 2] niet van het beleid af te wijken. Daarbij heeft de Afdeling betrokken dat de aan erfbebouwing te stellen welstandseisen er niet onontkoombaar toe mogen leiden dat de ingevolge het bestemmingsplan bij recht toegestane bouwmogelijkheden teniet worden gedaan dan wel irreëel worden. Daarbij komt dat het mogelijk is om vrijstelling van de bouwvoorschriften te verlenen. Voor zover [appellant sub 2] betoogt dat de nadere eisen regeling hem in zijn bouwmogelijkheden op het erf belemmert, overweegt de Afdeling dat in het vastgestelde bestemmingsplan, anders dan in het ontwerpbestemmingsplan, geen nadere eisen regeling is opgenomen. De Afdeling heeft verder in aanmerking genomen dat ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan geen sprake was van enig concreet bouwplan van [appellant sub 2] en dat van de ruimere bouwmogelijkheden die onder het voorgaande plan bestonden gedurende 14 jaar geen gebruik is gemaakt.
2.20. De conclusie is dat hetgeen [appellant sub 2] heeft aangevoerd geen aanleiding geeft voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plandeel niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
Het beroep van [appellant sub 2] is ongegrond.
Proceskosten
2.21. Voor beide beroepen geldt dat voor een proceskostenveroordeling geen aanleiding bestaat.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. M.A.A. Mondt-Schouten en mr. J. Hoekstra, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Bechinka, ambtenaar van staat.
w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Bechinka
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 13 oktober 2010
371-655.