Uitspraak
201001668/1/H3.
Datum uitspraak: 13 oktober 2010.
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Leeuwarden van 4 januari 2010 in zaak nr. 08/2302 in het geding tussen:
[appellant]
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit.
1. Procesverloop
Bij besluit van 18 juli 2008 heeft de minister aan [appellant] medegedeeld dat hij niet in aanmerking komt voor een additionele handkokkelvergunning voor het seizoen 2008.
Bij besluit van 17 september 2008 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 4 januari 2010, verzonden op 5 januari 2010, heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 15 februari 2010, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 16 maart 2010.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 september 2010, waar [appellant], in persoon en bijgestaan door mr. J.A. Hoekstra, advocaat te Amsterdam, en de minister, vertegenwoordigd door mr. G.J.L. Veth en A.D.A. Roumimper, beiden werkzaam bij het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 1, vierde lid, aanhef en onder c, van de Visserijwet 1963 wordt voor het bepaalde bij of krachtens deze wet verstaan onder "kustvisserij": het vissen in de bij algemene maatregel van bestuur als kustwater aangewezen wateren.
Ingevolge artikel 9, eerste lid, kunnen in het belang van de visserij in de wateren, bedoeld in artikel 1, vierde lid, onder c, bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regelen worden gesteld, die kunnen strekken tot instandhouding dan wel uitbreiding van de visvoorraden in die wateren onderscheidenlijk tot een beperking van de vangstcapaciteit.
In artikel 2, aanhef en onder 1, van het Besluit aanwijzing zeegebied en kustwateren 1970 wordt als kustwater bedoeld in artikel 1, vierde lid, onder c, van de Visserijwet 1963, aangewezen: de Waddenzee.
Ter uitvoering van onder meer artikel 9 van de Visserijwet 1963 is het Reglement zee- en kustvisserij 1977 vastgesteld.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b, van dit reglement is de minister in het belang van de visserij bevoegd regelen te stellen ter verzekering van de instandhouding dan wel uitbreiding van de visvoorraden.
Ter uitvoering van onder meer artikel 3 heeft de minister de Beschikking visserij visserijzone, zeegebied en kustwateren vastgesteld.
Ingevolge artikel 4, aanhef en onder d, van deze beschikking, zoals deze bepaling luidde ten tijde hier van belang, is het verboden te vissen met enig vistuig geschikt voor het vangen van schelpdieren in de kustwateren.
Ingevolge artikel 11, eerste lid, zoals deze bepaling luidde ten tijde hier van belang, geldt het in artikel 4 gestelde verbod niet voor degene, die voorzien is van een vergunning van de minister.
Ingevolge artikel 13, eerste lid, zoals deze bepaling luidde ten tijde hier van belang, kunnen aan ontheffingen, vrijstellingen en vergunningen, als bedoeld in de vorige artikelen voorschriften worden verbonden. Zij kunnen ook onder beperkingen worden verleend. Zij kunnen worden ingetrokken.
Ter invulling van de hem op grond van artikel 11 van de Beschikking visserij visserijzone, zeegebied en kustwateren toekomende bevoegdheid om vergunning te verlenen, heeft de minister bij besluit van 9 augustus 2006 de criteria voor uitgifte van nieuwe handkokkelvergunningen op grond van de Visserijwet 1963 bekendgemaakt (Stcrt. 2006, 156). In dat besluit staat het volgende:
"In het Beleidsbesluit Schelpdiervisserij 'Ruimte voor een zilte oogst' (oktober 2004) is ten aanzien van de handkokkelvisserij bepaald dat er thans 20 vergunningen op grond van de Visserijwet 1963 zijn uitgegeven. […] Vanuit visserijkundig oogpunt lijkt er geen beletsel te bestaan om te besluiten tot een (beperkte) uitbreiding van het aantal handkokkelvergunningen. Om die reden zullen naast het huidige aantal van 20 vergunningen maximaal 10 nieuwe vergunningen worden uitgegeven. Additionele uitgifte van maximaal 10 vergunningen zal geschieden aan die natuurlijke personen, die zijn getroffen door het kabinetsbesluit tot beëindiging van de mechanische kokkelvisserij in de Waddenzee. […] Indien het aantal gegadigden groter is dan 10, dan zal een prioritering ('prioriteitenlijst') aangebracht worden op basis van loting. De additioneel te verlenen vergunningen worden jaarlijks tijdelijk uitgegeven voor de periode tot en met maximaal 2015. […] De additionele vergunningen zijn derhalve tijdelijk, persoonsgebonden en niet-overdraagbaar. Het gebruik door derden is dan ook niet toegestaan. Gelet hierop zal er naar verwachting slechts belangstelling worden getoond door die personen, die deze vorm van visserij ook daadwerkelijk wensen te gaan uitoefenen. […]
Voor het uitvoeren van de betreffende activiteit - met name het vervoeren van de kokkels - moet beschikt worden over een in het Visserijregister geregistreerd vissersvaartuig. De vergunninghouder behoeft niet direct zelf over een geregistreerd vissersvaartuig te beschikken. De mogelijkheid bestaat immers om samen te werken met een houder van een vergunning voor de handkokkelvisserij, die reeds beschikt over een geregistreerd vissersvaartuig. […]."
2.2. [appellant] heeft op 5 oktober 2006 een aanvraag ingediend voor een additionele handkokkelvergunning. Bij besluit van 4 september 2007 heeft de minister [appellant] die vergunning verleend voor de periode 5 september 2007 tot en met 30 juni 2008, onder de volgende voorschriften en beperkingen:
"[…]
8. De vergunninghouder is maandelijks verplicht in het kader van het visserijkundig beheer een opgave te doen van de vangsten in een door de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit nader aan te geven vorm.
9. De vergunninghouder is verplicht gedurende de vergunningperiode een minimale hoeveelheid kokkels op te vissen, overeenkomend met minimaal 50% van de gemiddeld per 'additionele' handkokkelvisser opgeviste hoeveelheid kokkels gedurende deze vergunningperiode.
10. Het "Reglement Visplan Handkokkelvisserij", voor zover niet strijdig met deze vergunning, maakt onderdeel uit van de vergunning.
[…]
13. Handelen in strijd met het bepaalde bij deze vergunning leidt ertoe dat (het recht op) de additionele vergunning wordt ingetrokken."
Het in voorschrift 10 bedoelde reglement is een zogenoemd 'visplan', opgesteld door de vereniging van handkokkelvissers "Op Handkracht Verder" (hierna: OHV). Voorwaarde 12 van dit reglement luidt, voor zover thans van belang:
"Iedere ondertekenaar is verplicht wekelijks een correcte vangstopgave te doen bij het Productschap Vis (Mosselkantoor), middels de daartoe verstrekte formulieren."
Ter naleving van voorwaarde 12 van het Reglement Visplan Handkokkelvisserij heeft [appellant] wekelijks zijn vangstgegevens ingediend bij het Mosselkantoor te Yerseke, dat de vangstregistratie bijhoudt voor OHV. Daarnaast heeft hij ter naleving van voorschrift 8 van de vergunning maandelijks, en vanaf maart 2008 wekelijks, zijn vangstgegevens ingediend bij de minister.
2.3. Aan het in bezwaar gehandhaafde besluit om [appellant] niet opnieuw een additionele handkokkelvergunning te verlenen heeft de minister ten grondslag gelegd dat [appellant] in het seizoen 2007-2008 niet heeft voldaan aan de in voorschrift 9 neergelegde minimale vangstverplichting. Hij heeft dit vastgesteld op basis van de door [appellant] en de andere additionele handkokkelvissers bij hem ingediende vangstgegevens. Uit deze gegevens blijkt volgens de minister dat [appellant] in het seizoen 2007-2008 43.150 kg kokkels heeft gevangen, terwijl 50% van de gemiddeld per 'additionele' handkokkelvisser opgeviste hoeveelheid neerkomt op 48.496,45 kg. Niet in geschil is dat [appellant] op basis van de door OHV in haar nieuwsbrieven gepubliceerde vangstgegevens, die naderhand onjuist bleken te zijn, wel zou hebben voldaan aan de in voorschrift 9 neergelegde minimum vangstverplichting.
2.4. De rechtbank heeft op grond van de bij de minister geregistreerde vangstgegevens vastgesteld dat [appellant] in het seizoen 2007-2008 niet heeft voldaan aan voorschrift 9 van de vergunning en dat de minister daarom bevoegd was om het recht van [appellant] op een additionele handkokkelvergunning in te trekken en hem niet in aanmerking te brengen voor een nieuwe vergunning. Tevens heeft de minister volgens de rechtbank in redelijkheid van deze bevoegdheid gebruik kunnen maken.
2.5. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij niet een rechtens te honoreren vertrouwen heeft kunnen ontlenen aan de gepubliceerde vangstgegevens van OHV. Volgens [appellant] mocht hij op die gegevens vertrouwen, omdat de minister OHV de bevoegdheid heeft gegeven om de vangstgegevens te registreren en te verstrekken. Bovendien maakt de minister volgens hem zelf ook gebruik van die gegevens, hetgeen zou blijken uit een e-mail van 20 april 2008 waarin een ambtenaar van het ministerie aan de voorzitter van OHV vraagt om de vangstgegevens tot en met maart. Ook overigens heeft herhaaldelijk overleg plaatsgevonden over de vangstgegevens tussen de minister en OHV, aldus [appellant].
[appellant] betoogt voorts dat, in het geval hij niet op de gegevens van OHV mocht afgaan, de rechtbank heeft miskend dat op de minister op grond van de rechtszekerheid de plicht rustte om de handkokkelvissers tussentijds actief te informeren over de vangstgegevens, en niet eerst na afloop van het visseizoen. Dat de minister dat heeft nagelaten klemt volgens hem des temeer nu voorschrift 9, anders dan gebruikelijk is bij quota, niet uitgaat van een maximum en niet individueel is.
[appellant] betoogt tot slot dat de rechtbank heeft miskend dat de minister gelet op de feiten en omstandigheden van dit geval onredelijk heeft gehandeld door zijn recht op een additionele handkokkelvergunning in te trekken, waardoor hij nimmer meer in aanmerking komt voor een jaarlijkse vergunning. In dat verband heeft de rechtbank volgens hem ten onrechte van belang geacht dat hij de maanden september tot en met januari niet heeft gebruikt om kokkels te vangen. In die maanden heeft hij juist investeringen in een vissersvaartuig gedaan, waaruit blijkt dat hij de intentie heeft om zich serieus te wijden aan de handkokkelvangst, aldus [appellant].
2.5.1. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat niet valt in te zien dat de minister de bevoegdheid om toe te zien of de additionele handkokkelaars hebben voldaan aan hun minimale vangstverplichting heeft neergelegd bij OHV. Voorschrift 8 van de vergunning bepaalt duidelijk dat de vangstgegevens dienen te worden ingeleverd bij de minister. Hieruit volgt dat hij degene is die toeziet op de naleving van voorschrift 9. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat dit niet zo is. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, brengt de omstandigheid dat hij de vangstgegevens ook aan OHV moest verstrekken, dat niet mee. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat OHV blijkens haar reglement en de verklaring van haar voorzitter van 31 juli 2008 de vangstgegevens verzamelt ten behoeve van de vangstopgave die zij aan de provincie Fryslân doet in het kader van de Natuurbeschermingswet 1998, en niet om toe te zien op naleving van de minimale vangstverplichting. Voorts brengt de omstandigheid dat de minister en OHV gegevens uitwisselden, zoals onder meer blijkt uit de overgelegde e-mail van 20 april 2008, niet mee dat de minister de gegevens van OHV zonder meer overnam dan wel dat deze anderszins leidend waren.
Gelet op het voorgaande wist dan wel behoorde [appellant] te weten dat de minister toeziet op de naleving van voorschrift 9 van de vergunning en dat hij hiertoe een eigen vangstregistratie bijhoudt. De rechtbank heeft dan ook met juistheid overwogen dat [appellant] niet heeft mogen vertrouwen op de vangstgegevens zoals OHV die in de nieuwsbrieven aan haar leden bekend maakte. De Afdeling volgt [appellant] evenmin in zijn betoog dat op de minister een informatieplicht rustte op grond waarvan hij de vangstgegevens regelmatig zelf diende te publiceren. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, is voorschrift 9 voldoende duidelijk en nauwkeurig geformuleerd, zodat daaruit met een voldoende mate van zekerheid kan worden afgeleid wanneer in strijd wordt gehandeld met dit voorschrift. Het is aan de vergunninghouder om dat voorschrift na te leven en in dat kader de vangstgegevens op te vragen bij de minister.
2.5.2. Ten aanzien van het betoog van [appellant] dat het onredelijk is om hem in het geheel niet meer in aanmerking te laten komen voor een additionele handkokkelvergunning, wordt het volgende overwogen.
Volgens voorschrift 13 van de aan [appellant] verleende additionele handkokkelvergunning voor de periode 5 september 2007 tot en met 30 juni 2008 leidt handelen in strijd met het bepaalde bij deze vergunning ertoe dat (het recht op) de additionele vergunning wordt ingetrokken. De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat uit de woorden "het recht op" dwingend volgt dat [appellant] nimmer meer in aanmerking kan komen voor een additionele handkokkelvergunning. Naar het oordeel van de Afdeling vindt deze uitleg van voorschrift 13 geen basis in het besluit van de minister van 9 augustus 2006 waarin hij de criteria voor uitgifte van de tien additionele handkokkelvergunningen heeft neergelegd. In dat besluit is vermeld dat de additioneel te verlenen vergunningen jaarlijks worden uitgegeven voor de periode tot en met maximaal 2015. Voorschrift 13 kan daarom ook worden uitgelegd in die zin dat het recht op een vergunning voor één of enkele jaren wordt ingetrokken. De onduidelijkheid van voorschrift 13 blijkt bovendien uit de besluitvorming van de minister zelf. Bij het primaire besluit van 18 juli 2008 is [appellant] alleen medegedeeld dat hij niet in aanmerking komt voor een additionele handkokkelvergunning voor het seizoen 2008, terwijl de minister er in het vervolg van de procedure vanuit is gegaan dat de intrekking voor onbepaalde tijd geldt.
Gelet op de aan de minister toe te rekenen onduidelijkheid van voorschrift 13 en de grote gevolgen die een intrekking voor onbepaalde duur voor [appellant] heeft, is de Afdeling van oordeel dat de minister zonder nadere motivering niet in redelijkheid tot die intrekking heeft kunnen besluiten. In het bijzonder heeft de minister in het kader van de belangenafweging ten onrechte geen rekening gehouden met de mogelijkheid die het in het besluit van 9 augustus 2006 neergelegde vergunningensysteem biedt om het recht op de additionele handkokkelvergunning voor een bepaalde duur in te trekken. Uitgaande van de onjuiste veronderstelling dat de handkokkelvergunning ofwel niet kon worden ingetrokken ofwel voor altijd, heeft de minster het feit dat [appellant] grote investeringen in een vaartuig heeft gedaan, onvoldoende meegewogen. Dat geldt temeer nu uit die investering zijn intentie blijkt zich serieus te willen richten op de handkokkelvangst. Daarnaast heeft de minister onvoldoende waarde gehecht aan de omstandigheid dat [appellant] op basis van de gegevens van OHV wel aan de minimale vangstverplichting heeft voldaan. Zoals hiervoor is overwogen, mocht [appellant] niet op die gegevens vertrouwen, maar aan de omstandigheid dat tussen de minister en OHV intensieve contacten bestonden en zij onderling vangstgegevens uitwisselden, dient wel een betekenis toe te komen in het kader van de belangenafweging.
De rechtbank heeft het voorgaande ten onrechte niet onderkend. Het betoog slaagt.
2.6. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 17 september 2008 van de minister alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt, nu het niet berust op een deugdelijke motivering, wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht voor vernietiging in aanmerking.
2.7. De minister dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Leeuwarden van 4 januari 2010 in zaak nr. 08/2302;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 17 september 2008, kenmerk DRR&R/2008/6156;
V. veroordeelt de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.518,00 (zegge: vijftienhonderdachttien euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VI. gelast dat de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 369,00 (zegge: driehonderdnegenenzestig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. J.C. Kranenburg en mr. N.S.J. Koeman, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, ambtenaar van staat.
w.g. Slump w.g. Klein
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 13 oktober 2010.
176-611.