Uitspraak
200908058/1/R2.
Datum uitspraak: 20 oktober 2010
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. de stichting Stichting het Drentse Landschap, gevestigd te Assen,
2. LTO - Afdeling Noord, gevestigd te Deventer, en [appellant sub 2], waarvan de vennoten zijn [vennoot A] en [vennoot B], gevestigd onderscheidenlijk wonend te [woonplaats],
3. de stichting Stichting Circuit van Drenthe, gevestigd te Assen,
appellanten,
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 10 september 2009 heeft de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit het gebied Witterveld aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, vierde lid, van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PbEG L 206; hierna: de Habitatrichtlijn), waarmee het gebied is aangewezen als Natura 2000-gebied.
Tegen dit besluit hebben het Drentse Landschap bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 20 oktober 2009, LTO en [appellant sub 2] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 21 oktober 2009, en Stichting Circuit bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 22 oktober 2009, beroep ingesteld. LTO en [appellant sub 2] hebben hun beroep aangevuld bij brief van 19 november 2009. Stichting Circuit heeft haar beroep aangevuld bij brief van 19 november 2009.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 juli 2010, waar Stichting Circuit, vertegenwoordigd door mr. S. Pluim, en de minister, vertegenwoordigd door mr. ing. H.D. Strookman, vergezeld door E.R. Osieck en A.C. van Gelswijk, allen werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen.
2. Overwegingen
Ontvankelijkheid
2.1. Ingevolge artikel 11, eerste en tweede lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998), gelezen in samenhang met de artikelen 3:11, 3:15 en 3:16 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt het ontwerp van het te nemen besluit ter inzage gelegd voor de duur van zes weken en kunnen gedurende deze termijn zienswijzen over het ontwerp naar voren worden gebracht.
Het ontwerpbesluit is blijkens de kennisgeving met ingang van 9 januari 2007 voor de duur van zes weken ter inzage gelegd. De termijn waarbinnen zienswijzen naar voren konden worden gebracht eindigde, derhalve op 19 februari 2007. [appellant sub 2] heeft schriftelijk een zienswijze naar voren gebracht bij de minister. De zienswijze van [appellant sub 2] is gedateerd op 7 maart 2007. [appellant sub 2] heeft derhalve niet binnen de gestelde termijn een zienswijze tegen het ontwerpbesluit naar voren gebracht bij de minister.
Ingevolge artikel 39, eerste lid, van de Nbw 1998 gelezen in samenhang met artikel 6:13 van Pro de Awb kan beroep slechts worden ingesteld tegen een besluit als bedoeld in artikel 10a van de Nbw 1998 door de belanghebbende die tegen een ontwerpbesluit tijdig een zienswijze naar voren heeft gebracht. Dit is slechts anders indien een belanghebbende redelijkerwijs niet kan worden verweten dat hij niet tijdig een zienswijze naar voren heeft gebracht. Deze omstandigheid doet zich hier niet voor. [appellant sub 2] heeft niet aannemelijk gemaakt dat haar van het niet tijdig indienen van een zienswijze redelijkerwijs geen verwijt kan worden gemaakt. Gelet hierop is het beroep van LTO en [appellant sub 2], voor zover dat is ingediend door [appellant sub 2], niet-ontvankelijk.
2.2. De minister betoogt dat het beroep van LTO niet-ontvankelijk dient te worden verklaard, voor zover dat is gericht tegen de gewijzigde begrenzing van het Natura 2000-gebied. Volgens de minister is LTO in zoverre geen belanghebbende, omdat de aan het Natura 2000-gebied toegevoegde percelen in eigendom zijn van de Staat der Nederlanden en geen sprake is van verlies van landbouwgrond.
De Afdeling stelt vast dat de belanghebbendheid van LTO niet in zijn algemeenheid wordt betwist, maar uitsluitend voor het deel van het beroep dat betrekking heeft op de begrenzing. In de onderhavige procedure geldt, anders dan de minister heeft verondersteld, geen relativiteitsvereiste. Dit betekent dat LTO ook gronden kan aanvoeren die betrekking hebben op de begrenzing van het Natura 2000-gebied. Het beroep van LTO is dan ook in zijn geheel ontvankelijk.
Wettelijk kader
2.3. Ingevolge artikel 10a, eerste lid, van de Nbw 1998 wijst de minister gebieden aan ter uitvoering van richtlijn 79/409/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (PbEG L 103; hierna: de Vogelrichtlijn) en de Habitatrichtlijn.
Ingevolge het tweede lid van dit artikel, voor zover hier van belang, bevat een besluit als bedoeld in het eerste lid de instandhoudingsdoelstelling voor het gebied. Tot de instandhoudingsdoelstelling behoren in ieder geval:
a. de doelstellingen ten aanzien van de instandhouding van de leefgebieden, voor zover vereist ingevolge de Vogelrichtlijn of
b. de doelstellingen ten aanzien van de instandhouding van de natuurlijke habitats of populaties in het wild levende dier- en plantensoorten voor zover vereist ingevolge de Habitatrichtlijn.
Ingevolge het derde lid van dit artikel, voor zover hier van belang, kan de instandhoudingsdoelstelling, bedoeld in het tweede lid, mede betrekking hebben op doelstellingen ten aanzien van het behoud, herstel en de ontwikkeling van het natuurschoon of de natuurwetenschappelijke betekenis van het gebied, anders dan vereist ingevolge de richtlijnen, bedoeld in het tweede lid.
Ingevolge het vierde lid van dit artikel gaat een besluit als bedoeld in het eerste lid vergezeld van een kaart, waarop de begrenzing van het gebied nauwkeurig wordt aangegeven alsmede van een toelichting.
Ingevolge artikel 15a, eerste lid, van de Nbw 1998, kan een Natura 2000-gebied niet worden aangewezen als beschermd natuurmonument als bedoeld in artikel 10, eerste lid.
Ingevolge artikel 15a, tweede lid, van de Nbw 1998 vervalt een besluit houdende de aanwijzing van een natuurmonument als beschermd natuurmonument als bedoeld in artikel 10, eerste lid, van deze wet met ingang van het tijdstip waarop doch slechts voor zover dat beschermd natuurmonument deel uitmaakt van een aangewezen gebied als bedoeld in artikel 10a, eerste lid.
Ingevolge het derde lid van dit artikel heeft, indien met toepassing van het tweede lid een besluit houdende de aanwijzing van een natuurmonument als beschermd natuurmonument geheel of gedeeltelijk is vervallen, de instandhoudingsdoelstelling voor het op grond van artikel 10a, eerste lid, aangewezen gebied, voor het gedeelte van het gebied waarop de aanwijzing als beschermd natuurmonument betrekking had, mede betrekking op de doelstellingen ten aanzien van het behoud, herstel en de ontwikkeling van het natuurschoon of de natuurwetenschappelijke betekenis van het gebied zoals bepaald in het vervallen besluit.
Ingevolge artikel 1, aanhef en onderdeel i, van de Habitatrichtlijn wordt de staat van instandhouding van een soort als "gunstig" beschouwd wanneer uit populatiedynamische gegevens blijkt dat de betrokken soort nog steeds een levensvatbare component is van de natuurlijke habitat waarin hij voorkomt, en dat vermoedelijk op lange termijn zal blijven, en het natuurlijke verspreidingsgebied van die soort niet kleiner wordt of binnen afzienbare tijd lijkt te zullen worden, en er een voldoende grote habitat bestaat en waarschijnlijk zal blijven bestaan om de populaties van die soort op lange termijn in stand te houden.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Habitatrichtlijn, voor zover van belang, wordt een coherent Europees ecologisch netwerk gevormd van speciale beschermingszones, Natura 2000 genaamd. Dit netwerk moet de betrokken typen natuurlijke habitats en habitats van soorten in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding behouden of in voorkomend geval herstellen. Het Natura 2000-netwerk bestrijkt ook de door de lidstaten overeenkomstig de Vogelrichtlijn aangewezen speciale beschermingszones.
Ingevolge artikel 4, vierde lid, van de Habitatrichtlijn wijst, voor zover hier van belang, wanneer een gebied tot een gebied van communautair belang is verklaard, de betrokken lidstaat het gebied zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen zes jaar, aan als speciale beschermingszone.
2.4. Witterveld is een heide- en hoogveengebied ten zuidwesten van Assen.
Het beroep van het Drentse Landschap
2.5. Het Drentse Landschap voert als formeel bezwaar aan dat de beantwoording van de zienswijze niet toereikend is, omdat in de Nota van Antwoord volstaan is met een bespreking van de zienswijzen in hoofdlijnen en individuele zienswijzen niet afzonderlijk zijn beantwoord.
2.5.1. Dit bezwaar treft geen doel. De Nota van Antwoord heeft betrekking op de aanwijzing van 111 Natura 2000-gebieden en bevat een weergave van algemene lijnen en principes van het te voeren beleid. De zienswijzen met betrekking tot het ontwerpbesluit Witterveld zijn in het bestreden besluit per thema besproken. Artikel 3:46 van Pro de Awb verzet zich hier niet tegen. De minister heeft de zienswijze van het Drentse Landschap behandeld bij het thema instandhoudingsdoelstellingen. Dat niet op ieder argument ter ondersteuning van de zienswijze afzonderlijk is ingegaan, is op zichzelf geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre onvoldoende is gemotiveerd. Niet is gebleken dat bepaalde bezwaren of argumenten niet in de overwegingen zijn betrokken.
2.6. Het Drentse Landschap stelt verder dat de invloed van de factoren rust, stilte en duisternis op de fauna behorende bij dit gebied ten onrechte buiten beschouwing is gelaten. Hierdoor worden volgens haar ten onrechte geen maatregelen genomen om deze invloed te beperken vanuit het bestaande gebruik. Het niet vermelden van de nadelige effecten van licht en geluid bij de instandhoudingsdoelstellingen is volgens het Drentse Landschap in strijd met de doelstellingen van het gebied Witterveld.
2.6.1. De minister stelt dat de instandhoudingsdoelstellingen beperkt zijn tot één of enkele voor habitattypen belangrijke levensvoorwaarden. De factoren rust, stilte en ruimte worden daarbij alleen betrokken voor zover deze van invloed zijn op het realiseren van de instandhoudingsdoelstellingen. De minister heeft schriftelijk uiteengezet dat in een beheerplan maatregelen opgenomen worden, die noodzakelijk zijn om deze doelstellingen te realiseren. Deze maatregelen worden toegespitst op de specifieke omgeving van de habitattypen of de diersoorten en indien nodig worden daarbij de factoren rust, stilte en duisternis betrokken.
2.6.2. Blijkens paragraaf 5.1 van de Nota van toelichting behorende bij het bestreden besluit zijn voor Witterveld instandhoudingsdoelstellingen ontwikkeld waarbij per habitattype is uitgegaan van landelijke doelen en de bijdrage die een gebied redelijkerwijs kan leveren voor het bereiken van een gunstige staat van instandhouding op landelijk niveau. Bij de vaststelling van de instandhoudingsdoelstellingen heeft de minister gebruik gemaakt van onder meer het Natura 2000 doelendocument (hierna: het Doelendocument). De instandhoudingsdoelstellingen voor de habitattypen waarvoor Witterveld is aangewezen hebben wat betreft de oppervlakte een behoud- en/of uitbreidingsopgave en wat betreft de kwaliteit een behoud- en/of verbeteropgave.
2.6.3. Voor zover het Drentse Landschap betoogt dat bij de instandhoudingsdoelstellingen ten onrechte geen rekening is gehouden met de nadelige effecten van licht en geluid, overweegt de Afdeling dat deze aspecten van invloed kunnen zijn op de vraag welke instandhoudingsdoelstellingen geformuleerd dienen te worden. Het Drentse Landschap heeft echter niet onderbouwd dat de gekozen behoud- en/of uitbreidings- of verbeteropgave van de instandhoudingsdoelstellingen onjuist zouden zijn. Voorts wordt overwogen dat maatregelen om de instandhoudingsdoelstellingen te bereiken niet in het aanwijzingsbesluit aan de orde kunnen komen. Uit artikel 19a, eerste lid, van de Nbw 1998 volgt dat in een beheerplan wordt beschreven welke instandhoudingsmaatregelen getroffen dienen te worden om de instandhoudingsdoelstellingen te bereiken en op welke wijze. Als voor de bescherming of ontwikkeling van bepaalde habitattypen specifieke maatregelen nodig zijn vanwege bijvoorbeeld de invloed van rust, stilte en duisternis, dan behoort dit, zoals de minister terecht heeft gesteld, in een beheerplan te worden geregeld. Voor Witterveld zal nog een beheerplan worden vastgesteld. De beroepsgrond faalt.
2.7. Het Drentse Landschap betoogt voorts dat het gebied in afwijking van het ontwerpbesluit ten onrechte niet is aangewezen voor het habitattype H7150 pioniersvegetatie met snavelbiezen. Daartoe voert zij aan dat dit type voorkomt in het habitattype vochtige heide waarvoor het gebied wel is aangewezen. Verder stelt het Drentse Landschap dat de snavelbiesvegetaties door plaggen goed hersteld kunnen worden. Dat de afgelopen jaren niet is geplagd, mag geen reden zijn om het gebied niet voor dit type aan te wijzen.
2.7.1. De minister heeft in het bestreden besluit overwogen dat het gebied in afwijking van de aanmelding als Habitatrichtlijngebied en het ontwerpbesluit niet is aangewezen voor het habitattype pioniersvegetatie met snavelbiezen (H7150), omdat deze vegetatie voorkomt op plagplekken in het habitattype vochtige heiden (H4010A) die in het gebied merendeels wordt gerekend tot het habitattype herstellende hoogvenen (H7120). Er zijn volgens de minister geen gegevens beschikbaar over het voorkomen buiten het hoogveengebied.
2.7.2. Volgens het bestreden besluit is het gebied Witterveld aangewezen voor de volgende natuurlijke habitattypen opgenomen in bijlage I van de Habitatrichtlijn:
H4010 Noord-Atlantische vochtige heide met Erica tetralix;
verkorte naam Vochtige heiden
betreft het subtype
H4010A Vochtige heiden (hogere zandgronden)
H4030 Droge Europese heide;
verkorte naam Droge heiden
H7110 Actief hoogveen;
verkorte naam Actieve hoogvenen
betreft de subtypen
H7110A *Actieve hoogvenen (hoogveenlandschap)
H7110B *Actieve hoogvenen (heideveentjes)
H7120 Aangetast hoogveen waar natuurlijke regeneratie nog mogelijk is
verkorte naam Herstellende hoogvenen
H91D0 *Veenbossen
verkorte naam Hoogveenbossen
* prioritaire habitattypen
2.7.3. Het Doelendocument vermeldt dat het habitattype pioniersvegetatie met snavelbiezen - in wisselende oppervlakte - voorkomt op plagplekken in natte heide van habitattype vochtige heiden (H4010) en dat vernatting van vochtige heiden (door oppervlaktevergroting en kwaliteitsverbetering) ook kan leiden tot het ontstaan van meer natuurlijke situaties van habitattype pioniersvegetatie met snavelbiezen. In het Doelendocument staat in de toelichting op het habitattype H4010 dat door uitbreiding van oppervlakte van subtype A, vochtige heiden (hogere zandgronden) ook kansen ontstaan voor habitattype pioniersvegetatie met snavelbiezen.
De pioniersvegetaties met snavelbiezen ontstaan volgens de beschrijving uit het Profielendocument, dat mede aan het bestreden besluit ten grondslag is gelegd, nog maar zelden op natuurlijke wijze. Meestal ontstaat dit habitattype door invloed van menselijk handelen, zoals het steken van plaggen of na intensieve betreding, en op geplagde plekken is het habitattype doorgaans kortstondig aanwezig alvorens het overgaat in gesloten vochtige heidebegroeiingen die deel uitmaken van habitattype H4010.
2.7.4. Witterveld is aangewezen voor onder meer de habitattypen vochtige heiden (H4010) en herstellende hoogvenen (H7120). Het Drentse Landschap heeft niet betwist dat het habitattype pioniersvegetatie met snavelbiezen H7150 voorkomt op plagplekken in vochtige heiden die in het gebied merendeels wordt gerekend tot het habitattype H7120. De minister heeft in zijn verweerschrift uiteengezet dat sprake is van verschuivingen tussen ecologisch verwante habitattypen als gevolg van verbeterde landelijke definiëring, waardoor het lijkt alsof zich in Witterveld ecologische wijzigingen hebben voorgedaan, terwijl slechts sprake is van een andere toekenning van vegetaties aan habitattypen. Ter zitting heeft de minister toegelicht dat in het bestreden besluit rekening is gehouden met veranderingen in habitattypen die zich hebben voorgedaan na de inventarisatie ten behoeve van de aanmelding als Habitatrichtlijngebied. De reden om het gebied niet aan te wijzen voor habitattype H7150 is, anders dan het Drentse Landschap meent, dan ook niet gelegen in de omstandigheid dat de afgelopen jaren in het gebied geen plagwerkzaamheden zijn uitgevoerd. Dat dit habitattype snel tot ontwikkeling kan komen door maatregelen in de vorm van plaggen, laat onverlet dat dit habitattype, zoals blijkt uit het Profielendocument, slechts korte tijd aanwezig is en bovendien merendeels wordt gerekend tot habitattype H7120. Voorts zijn door het Drentse Landschap geen gegevens overgelegd waaruit blijkt dat het habitattype pioniersvegetatie met snavelbiezen voorkomt in Witterveld buiten het hoogveengebied.
Gelet op het voorgaande heeft de minister ervan mogen afzien Witterveld aan te wijzen voor het habitattype pioniersvegetatie met snavelbiezen H7150.
2.8. Het Drentse Landschap stelt dat de achtergronddepositie van ammoniak rond het gebied veel te hoog is om voor de habitattypen actieve hoogvenen en vochtige heiden een gunstige staat van instandhouding te waarborgen. De maatregelen om de vermestende werking van ammoniak tegen te gaan zijn volgens haar ontoereikend.
2.8.1. De Afdeling overweegt dat het Drentse Landschap niet heeft aangegeven welke instandhoudingsdoelstellingen niet gerealiseerd kunnen worden en geen nadere onderbouwing van haar standpunt op dit punt heeft gegeven. Hetgeen het Drentse Landschap hierover in algemene zin heeft aangevoerd geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de minister er niet vanuit heeft mogen gaan dat de instandhoudingsdoelstellingen voor de habitattypen actieve hoogvenen en vochtige heiden kunnen worden verwezenlijkt. De Afdeling wijst er voorts op dat het bestreden besluit geen maatregelen bevat. Eerst in het beheerplan zullen de concreet te nemen instandhoudingsmaatregelen worden vastgelegd.
Het beroep van LTO
2.9. LTO betoogt dat de selectie en aanmelding van het gebied op gebrekkige gegevens berust, omdat twee van de drie habitattypen waarvoor het gebied op de lijst van gebieden van communautair belang was geplaatst inmiddels niet meer kwalificeren of ondergebracht zijn bij andere habitattypen. Ook bij de niet-kwalificerende habitattypen hebben zich wijzigingen voorgedaan. LTO vermoedt dat de minister de verplichtingen uit de Habitatrichtlijn niet is nagekomen.
2.9.1. De minister heeft in het bestreden besluit de vijf wijzigingen in habitattypen ten opzichte van de aanmelding en/of het ontwerpbesluit verklaard. In het verweerschrift stelt de minister dat zich bij de definiëring en toekenning van habitattypen wijzigingen hebben voorgedaan waardoor het aantal habitattypen is verminderd.
2.9.2. Witterveld is in afwijking van de aanmelding op grond van de Habitatrichtlijn, maar overeenkomstig het ontwerpbesluit niet aangewezen voor de habitattypen: stuifzanden met struikhei (H2310) en zure vennen (H3160). In afwijking van de aanmelding op grond van de Habitatrichtlijn en het ontwerpbesluit is Witterveld niet aangewezen voor de habitattypen: binnenlandse kraaiheibegroeiing (H2320) en pioniersvegetatie met snavelbiezen (H7150).
2.9.3. De Afdeling stelt voorop dat Witterveld door de Commissie van de Europese gemeenschappen (thans Europese Unie) (hierna: de Europese Commissie) bij beschikking van 7 december 2004 op de lijst van gebieden van communautair belang is geplaatst. Op grond artikel 4, vierde lid, van Habitatrichtlijn bestaat de verplichting tot aanwijzing van Witterveld als speciale beschermingszone in de zin van de Habitatrichtlijn. Wat betreft de wijzigingen in habitattypen ten opzichte van de aanmelding en het ontwerpbesluit, wordt overwogen dat de minister ter onderbouwing van deze wijzigingen uiteen heeft gezet dat habitattype H2310 is geschrapt, omdat het voorkomen van dit habitattype is beperkt tot specifieke stuifzandgebieden die niet in Witterveld aanwezig zijn. Habitattype H2320 is geschrapt omdat dit type in Witterveld slechts voorkomt in de kruidlaag van berken-zomereikenbos, wat niet tot dit type wordt gerekend. De reden voor het schrappen van de habitattypen H3160 en H7150 is gelegen in de omstandigheid dat deze typen worden gerekend tot habitattype H7120 waarvoor het gebied is aangewezen.
Verder acht de Afdeling van belang dat de natuur voortdurend aan verandering onderhevig is en dat de gegevens per gebied volgens de Nota van Antwoord doorlopend worden geactualiseerd waardoor nieuwe gegevens beschikbaar komen die kunnen afwijken van de eerdere bij de aanmelding gehanteerde gegevens. Daarbij komt dat, zoals in overweging 2.7.4 is verwoord, de minister heeft gesteld dat sprake is van verschuivingen tussen ecologisch verwante habitattypen als gevolg van verbeterde landelijke definiëring. LTO heeft dit niet bestreden. Gelet op het voorgaande is de minister bij het nemen van het bestreden besluit terecht uitgegaan van de meest actuele gegevens omtrent de kwalificerende habitattypen in Witterveld. Er bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de minister de verplichtingen uit de Habitatrichtlijn niet is nagekomen door in het aanwijzingsbesluit wijzigingen aan te brengen in de habitattypen, die zijn ingegeven door actuele ecologische gegevens.
2.10. LTO stelt dat onduidelijk is welk beschermingsregime van toepassing is voor habitattype H4030, nu dit type volgens haar onder nationale doelstelling is toegevoegd.
2.10.1. Het gebied is in aanvulling op de aanmelding, maar overeenkomstig het ontwerpbesluit aangewezen voor het habitattype droge heiden (H4030). Dit habitattype staat vermeld in Bijlage I van de Habitatrichtlijn. De minister heeft deze aanvulling gemotiveerd door te stellen dat deze vegetaties eerder beschouwd werden als behorend tot het habitattype H2310 en dat dit habitattype thans beperkt is tot droge zandgronden en vaaggronden, welke in het gebied niet voorkomen. Door het toevoegen van het habitattype H4030, heeft de aanwijzing mede betrekking op deze vegetatie. Voor het gebied Witterveld geldt het beschermingsregime zoals neergelegd in de Nbw 1998. De Afdeling ziet derhalve geen grond voor het oordeel dat onduidelijkheid bestaat over het van toepassing zijnde beschermingsregime.
2.11. LTO betoogt verder dat de begrenzing van het gebied ten onrechte is gewijzigd ten opzichte van het bij de Europese Commissie aangemelde gebied. Daartoe voert zij aan dat een wetenschappelijke onderbouwing voor de uitbreiding van het gebied ontbreekt. Ook de noodzaak ontbreekt, omdat een beroep kan worden gedaan op zowel de Habitatrichtlijn als de Nbw 1998. Wijziging van de begrenzing van het gebied is, naar LTO stelt, slechts mogelijk na aanmelding van de wijziging bij de Europese Commissie en acceptatie hiervan. Dat de toegevoegde percelen - die in gebruik zijn als graslanden - een natuurbestemming hebben, betekent volgens haar niet dat deze percelen daarom deel dienen uit te maken van het Natura 2000-gebied. Verder stelt zij dat de begrenzing tot een onevenredige benadeling van de agrarische bedrijfsvoering zal leiden.
2.11.1. De minister heeft de begrenzing van het gebied aangepast ten opzichte van de begrenzing van het aangemelde gebied. Aan de westzijde zijn enkele percelen die onderdeel uitmaken van 't Hoedveen aan het gebied toegevoegd ter verbetering van de algehele samenhang. Deze percelen hebben een oppervlakte van ongeveer 19 hectare. De minister stelt dat door de toevoeging de bescherming en het beheer van de in 't Hoedveen en directe omgeving gelegen habitattypen actieve hoogvenen en herstellende hoogvenen beter kan worden uitgevoerd.
2.11.2. Bij de aanwijzing van een Natura 2000-gebied bestaat een zekere beoordelingsruimte bij de exacte begrenzing. Door de uitbreiding van het gebied als gevolg van de aangepaste begrenzing wordt verdergaande bescherming geboden dan voortvloeit uit de Habitatrichtlijn. Een dergelijke uitbreiding doet geen afbreuk aan het door de Habitatrichtlijn beoogde doel van waarborging van biodiversiteit door instandhouding van natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna door middel van het vormen van een coherent Europees ecologisch netwerk van speciale beschermingszones. Deze richtlijn kent geen verplichting om uitbreiding van een Natura 2000-gebied voorafgaande aan de aanwijzing van het gebied bij de Europese Commissie te melden. De Afdeling ziet dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het aanpassen van de begrenzing van het Natura 2000-gebied Witterveld in het aanwijzingsbesluit zonder voorafgaande toestemming van de Europese Commissie in strijd is met de Habitatrichtlijn.
2.11.3. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 5 november 2008 in zaak nr.
200802545/1) kunnen volgens vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof) bij een aanwijzingsbesluit als het onderhavige uitsluitend overwegingen van ecologische aard betrokken worden bij de begrenzing van het gebied. Bij de vaststelling van een aanwijzingsbesluit mag volgens het arrest van het Hof van 7 november 2000 in zaak no. C-371/98 (First Corporate Shipping, punten 16 en 25; www.curia.europa.eu) geen rekening worden gehouden met vereisten op economisch, sociaal of cultureel gebied en met regionale en lokale bijzonderheden zoals vermeld in artikel 2, derde lid, van de Habitatrichtlijn. Het betoog van LTO dat de minister bij het bestreden besluit niet of onvoldoende rekening heeft gehouden met de bedrijfsbelangen van agrariërs, kan gelet op dit arrest van het Hof niet slagen.
200802545/1) kunnen volgens vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof) bij een aanwijzingsbesluit als het onderhavige uitsluitend overwegingen van ecologische aard betrokken worden bij de begrenzing van het gebied. Bij de vaststelling van een aanwijzingsbesluit mag volgens het arrest van het Hof van 7 november 2000 in zaak no. C-371/98 (First Corporate Shipping, punten 16 en 25; www.curia.europa.eu) geen rekening worden gehouden met vereisten op economisch, sociaal of cultureel gebied en met regionale en lokale bijzonderheden zoals vermeld in artikel 2, derde lid, van de Habitatrichtlijn. Het betoog van LTO dat de minister bij het bestreden besluit niet of onvoldoende rekening heeft gehouden met de bedrijfsbelangen van agrariërs, kan gelet op dit arrest van het Hof niet slagen.
2.11.4. Met betrekking tot de begrenzing van Natura 2000-gebieden zijn in het Doelendocument algemene uitgangspunten opgenomen waarin onder meer staat dat aanpassing van een gebied mogelijk is op grond van het voorkomen van habitattypen en leefgebieden van soorten, rekening houdende met de vereisten voor instandhouding van habitatwaarden en ter verbetering van de algehele samenhang. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat deze algemene uitgangspunten bij de begrenzing van het gebied Witterveld in acht zijn genomen. De minister heeft gesteld dat de percelen aan het gebied zijn toegevoegd met het oog op een logische begrenzing voor het realiseren van de instandhoudingsdoelstellingen van de aldaar aanwezige habitattypen actieve hoogvenen (H7110) en herstellende hoogvenen (H7120). Ter zitting heeft de minister uitgelegd dat hoogveen zeer kwetsbaar is en het ontwateren van de toegevoegde percelen - indien deze niet tot het Natura 2000-gebied zouden behoren - nadelige gevolgen heeft voor de habitattypen H7110 en H7120. Gelet hierop berust de keuze van het bestreden deel van de begrenzing naar het oordeel van de Afdeling op ecologische overwegingen. Er bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de aangepaste begrenzing is ingegeven door de omstandigheid dat de desbetreffende percelen een natuurbestemming hebben in het bestemmingsplan en de provinciale natuurdoeltypenkaart. Evenmin bestaat aanleiding voor het oordeel dat de noodzaak van de aanpassing van de begrenzing ontbreekt. Wat betreft het in dit verband door LTO aangevoerde dat sprake is van een onjuiste en onvolledige omzetting van artikel 6, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn in de Nbw 1998, wordt overwogen dat LTO niet nader heeft verduidelijkt in welk opzicht de bezwaren over de omzetting van de Habitatrichtlijn in deze wet gevolgen zou hebben voor de beoordeling van het bestreden besluit.
Gelet op het vorenstaande alsmede in aanmerking genomen dat een relatief klein oppervlak is toegevoegd aan het Natura 2000-gebied met een oppervlakte van 460 hectare, acht de Afdeling de gekozen begrenzing aan de westzijde van het gebied niet onredelijk.
2.12. LTO kan zich niet verenigen met de kritische depositiewaarde van 400 mol/ha/jaar voor de habitattypen actieve en herstellende hoogvenen. LTO twijfelt aan de relevantie en de toepasbaarheid van deze kritische depositiewaarde.
2.12.1. In de beantwoording van de zienswijzen over het onderwerp ammoniak staat dat de habitattypen actieve hoogvenen en herstellende hoogvenen in Witterveld de laagste kritische depositiewaarde voor stikstof hebben en dat deze depositiewaarde 400 mol/ha/jaar bedraagt. Deze waarde is afkomstig uit het Alterra-rapport "Overzicht van kritische depositiewaarden voor stikstof, toegepast op habitattypen en Natura 2000-gebieden" van mei 2008. De kritische depositiewaarde van 400 mol/ha/jaar is bij het bestreden besluit niet vastgesteld, zodat de bezwaren hierover in deze procedure niet aan de orde kunnen komen.
Het beroep van de Stichting Circuit
2.13. De Stichting Circuit voert aan dat onduidelijk is hoe de doelstellingen uit het besluit tot aanwijzing van Witterveld als beschermd natuurmonument zich verhouden tot de instandhoudingsdoelstellingen van het Natura 2000-gebied, nu deze doelstellingen hiervan deel uitmaken. Nu de minister in het bestreden besluit geen inzicht geeft in de betekenis van de doelen van het beschermde natuurmonument, is het bestreden besluit volgens de Stichting Circuit op dit punt onvoldoende gemotiveerd.
2.13.1. De minister stelt zich op het standpunt dat de uit het besluit tot aanwijzing als beschermd natuurmonument voortkomende doelen in formele zin onverminderd van kracht blijven en dat deze doelen mede de inhoud van het beheerplan zullen bepalen.
2.13.2. Witterveld is bij besluit van 18 maart 1991 aangewezen als beschermd natuurmonument als bedoeld in artikel 7, in samenhang met artikel 9, van de Natuurbeschermingswet (oud). In dit besluit staat onder meer dat Witterveld van algemeen belang is uit een oogpunt van natuurschoon en vanwege zijn natuurwetenschappelijke betekenis. Tevens staat hierin dat het natuurmonument van belang is als broedgebied voor ongeveer zestig vogelsoorten, waaronder minder algemene soorten, en als pleister- en foerageergebied voor minder algemene tot zeldzame vogelsoorten en als refugium van amfibieën en reptielen. Daarnaast is het natuurmonument uit een oogpunt van natuurschoon van groot belang door zijn gaafheid en afwisseling van vegetatietypen. Het besluit vermeldt dat onder de wezenlijke kenmerken van het natuurmonument niet alleen de hiervoor genoemde biologische waarden en het natuurschoon moeten worden begrepen, maar ook de voor de fauna noodzakelijke rust, de voor hoogveengebieden kenmerkende geologische en geomorfologische structuur, de hydrologie en de waarde voor het archeologische en paleo-ecologisch onderzoek.
2.13.3. Blijkens de kaart behorende bij het aanwijzingsbesluit ligt het beschermd natuurmonument geheel binnen de begrenzing van het Natura 2000-gebied. Als gevolg van de aanwijzing van het Natura 2000-gebied Witterveld, komt de aanwijzing als beschermd natuurmonument op grond van artikel 15a, tweede lid, van de Nbw 1998 te vervallen.
2.13.4. Wat betreft de gestelde onduidelijkheid over de instandhoudingsdoelstellingen, overweegt de Afdeling dat uit artikel 15a, derde lid, van de Nbw 1998 volgt dat de instandhoudingsdoelstellingen voor het op grond van artikel 10a van de Nbw 1998 als Natura 2000-gebied aangewezen gebied, mede betrekking hebben op de doelstellingen ten aanzien van behoud, herstel en de ontwikkeling van het natuurschoon of de natuurwetenschappelijke betekenis van het gebied zoals bepaald in het vervallen besluit. De minister heeft in dit verband terecht gesteld dat het bepaalde in de aanwijzing tot beschermd natuurmonument onverminderd van kracht blijft door het bestreden besluit. Voorts wordt in aanmerking genomen dat, zoals in paragraaf 5.4 van het bestreden besluit is vermeld, in geval de doelstellingen uit het besluit tot aanwijzing als beschermd natuurmonument strijdig zijn met de instandhoudingsdoelstellingen van het Natura 2000-gebied, deze laatste voorrang hebben ter nakoming van de Europeesrechtelijke verplichtingen. Er bestaat gelet op het voorgaande geen aanleiding voor het oordeel dat niet inzichtelijk is hoe de doelstellingen uit het beschermde natuurmonument zich verhouden tot de instandhoudingsdoelstellingen van het Natura 2000-gebied. Voorts kan de Afdeling het standpunt van de Stichting Circuit dat het bestreden besluit niet duidelijk is over de status van de doelen van het beschermde natuurmonument niet volgen, aangezien in paragraaf 5.4 van het bestreden besluit alsmede in de beantwoording van de zienswijzen is ingegaan op de betekenis van het beschermde natuurmonument. Hieruit blijkt eenduidig dat de doelstellingen deel uitmaken van de instandhoudingsdoelstellingen van het Natura 2000-gebied.
2.14. Voorts stelt de Stichting Circuit dat de instandhoudingsdoelstellingen onduidelijk zijn geformuleerd. Ter zitting heeft zij deze beroepsgrond toegespitst in die zin dat de doelstellingen uit het besluit tot aanwijzing als beschermd natuurmonument in het bestreden besluit ten onrechte niet opnieuw zijn geformuleerd.
2.14.1. De minister stelt dat de instandhoudingsdoelstellingen, waaronder ook de doelstellingen die op grond van artikel 15a, derde lid, van de Nbw 1998 van rechtswege deel uit maken van het aanwijzingsbesluit, vrij globaal zijn geformuleerd zodat bij het opstellen van het beheerplan nog alle ruimte bestaat om de gestelde doelen zo efficiënt mogelijk te realiseren.
2.14.2. Aan de minister komt op grond van artikel 15, tweede lid, van de Nbw 1998 de bevoegdheid toe om bij besluit de instandhoudingsdoelstellingen onderscheidenlijk doelstellingen ten aanzien van het behoud, herstel en de ontwikkeling van het natuurschoon of de natuurwetenschappelijke betekenis, bedoeld in artikel 15a, derde lid, te wijzigen. Ter zitting heeft de minister meegedeeld dat ervoor is gekozen om de formulering van de doelstellingen uit het besluit tot aanwijzing als beschermd natuurmonument te respecteren, omdat deze doelstellingen reeds jaren worden gehanteerd en wijziging hiervan juist tot onduidelijkheid zou kunnen leiden. De Stichting Circuit heeft dit niet, dan wel onvoldoende weersproken. De Afdeling acht het gelet op het vorenstaande niet onredelijk dat de minister geen gebruik heeft gemaakt van de bevoegdheid om de doelstellingen zoals opgenomen in het besluit tot aanwijzing als beschermd natuurmonument in het aanwijzingsbesluit te wijzigen. Overigens heeft de minister gesteld dat de doelstellingen uit het besluit tot aanwijzing als beschermd natuurmonument - waaronder de voor de fauna noodzakelijke rust - in het kader van het vast te stellen beheerplan nader worden bezien.
2.15. De Stichting Circuit voert verder aan dat als gevolg van het aanwijzingsbesluit het toetsingskader van artikel 19d van de Nbw 1998 gaat gelden bij vergunningverlening en dat dit strengere toetsingskader tot onaanvaardbare gevolgen zal leiden. Zij betoogt dat bij de vergunningverlening ruimte dient te bestaan voor een belangenafweging, zoals onder de Crisis- en herstelwet het geval is.
2.15.1. Ter zitting heeft de Stichting Circuit toegelicht dat vergunningverlening aan de orde is bij autosport- , motorsport- en muziekevenementen die jaarlijks worden georganiseerd. De Afdeling overweegt hierover dat het toepasselijke regime voor vergunningverlening uit het stelsel van de Nbw 1998 volgt. Artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 brengt met zich dat vergunning op grond van die wet nodig is, indien sprake is van projecten of andere handelingen die gelet op de instandhoudingsdoelstelling de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Of dat het geval is voor eventuele toekomstige projecten of handelingen op het terrein van de Stichting Circuit kan niet op voorhand in algemene zin worden vastgesteld, maar zal van geval tot geval dienen te worden bepaald. Aan de verwijzing door de Stichting Circuit naar de Crisis- en herstelwet komt in deze procedure geen betekenis toe, reeds omdat de Crisis- en herstelwet ten tijde van het nemen van het bestreden besluit nog niet van kracht was.
Conclusie
2.16. In hetgeen het Drentse Landschap, LTO en de Stichting Circuit hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit is voorbereid of genomen in strijd met het recht. De beroepen zijn ongegrond.
Proceskostenveroordeling
2.17. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep van LTO en [appellant sub 2], voor zover ingediend door [appellant sub 2], niet-ontvankelijk;
II. verklaart de beroepen van LTO - Afdeling Noord, de stichting Stichting het Drentse Landschap en de stichting Stichting Circuit van Drenthe ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. Th.C. van Sloten, voorzitter, en mr. S.J.E. Horstink-von Meyenfeldt en mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.J.A.M. Broekman, ambtenaar van staat.
w.g. Van Sloten w.g. Broekman
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 20 oktober 2010
12-586.