Uitspraak
201008837/2/M1.
Datum uitspraak: 22 oktober 2010
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak van de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Vabix Holding B.V., gevestigd te Rotterdam,
verzoekster,
en
het dagelijks bestuur van de deelgemeente Charlois,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 6 juli 2010 heeft het dagelijks bestuur aan Vabix een revisievergunning onder voorschriften als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor het in werking hebben van een transport- en expeditiebedrijf met loodsen voor op- en overslag van koopmansgoederen en gevaarlijke stoffen en bestrijdingsmiddelen op het perceel Driemanssteeweg 560 te Rotterdam. Dit besluit is op 5 augustus 2010 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit heeft Vabix bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 8 september 2010, beroep ingesteld.
Bij brief, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde datum, heeft Vabix de voorzitter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
De voorzitter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 6 oktober 2010, waar Vabix, vertegenwoordigd door ing. P.J.M. Kortooms, is verschenen.
Het dagelijks bestuur is niet verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Het oordeel van de voorzitter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
Wabo
2.2. Op 1 oktober 2010 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in werking getreden. Bij de invoering van deze wet is een aantal andere wetten gewijzigd. Uit het overgangsrecht, zoals dat is opgenomen in artikel 1.2, tweede lid, van de Invoeringswet Wabo, volgt dat de wetswijzigingen niet van toepassing zijn op dit geding, omdat de aanvraag om vergunning voor de inwerkingtreding van de Wabo is ingediend.
In deze uitspraak worden dan ook de wetten aangehaald, zoals zij luidden voordat zij bij invoering van de Wabo werden gewijzigd.
Toetsingskader
2.3. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het dagelijks bestuur een zekere beoordelingsvrijheid toe.
Voorschrift 2.2.5
2.4. Vabix stelt dat voorschrift 2.2.5 niet eenduidig is. Zij stelt dat het geen gangbare praktijk is alle afvalstoffen - waaronder lege vaten - in gesloten perscontainers te bewaren.
2.4.1. Het dagelijks bestuur voert aan dat voorschrift 2.2.5 een doelvoorschrift is waarbij voorkoming van vervuiling van de omgeving van de inrichting voorop staat.
2.4.2. Ingevolge voorschrift 2.2.5 moeten afvalstoffen, zoals papierresten en huishoudelijk afval, worden opgeslagen in een gesloten (pers)container.
2.4.3. De voorzitter stelt vast dat naast voorschrift 2.2.5 ook de voorschriften 1.1.3 en 2.1.3 tot strekking hebben om vervuiling van de omgeving tegen te gaan. Voorschrift 1.1.3 bepaalt dat in de inrichting geen bulkgoederen worden op- of overgeslagen. Ingevolge voorschrift 2.1.3 moeten afvalstoffen niet zijnde snoeihout, bladeren en soortgelijke afvalstoffen zo vaak als nodig uit de inrichting worden afgevoerd, moeten bedrijfsafvalstoffen ten minste eenmaal per twee maanden worden afgevoerd en moet het bewaren en afvoeren zodanig plaatsvinden dat zich geen afval in of buiten de inrichting kan verspreiden.
Het is de voorzitter op basis van de stukken en het verhandelde ter zitting niet duidelijk dat en zo ja in hoeverre voorschrift 2.2.5 toegevoegde waarde heeft ten opzichte van de voorschriften 1.1.3 en 2.1.3, behoudens voor zover het papierresten en huishoudelijk afval betreft.
Gelet daarop ziet de voorzitter aanleiding om bij wijze van voorlopige voorziening het besluit wat voorschrift 2.2.5 betreft te schorsen en in de plaats daarvan een ander voorschrift vast te stellen.
Voorschriften 5.2.1, 5.2.2 en 5.2.4
2.5. Vabix stelt dat het nut en de noodzaak van het zogenoemde uitgangspuntendocument onduidelijk is, evenals de normering ervan.
2.5.1. Het dagelijks bestuur voert aan dat het uitgangspuntendocument een beschrijving is van de brandveiligheidsvoorziening en dat is aangesloten bij de richtlijn Publicatiereeks Gevaarlijke Stoffen 15: Opslag van verpakte gevaarlijke stoffen (hierna: PGS 15). Het uitgangspuntendocument en de daarbij behorende beoordelingsbrief van de geaccrediteerde inspectie wordt na beoordeling door het bevoegd gezag goedgekeurd, aldus het dagelijks bestuur. Het dagelijks bestuur voert aan dat de opsteller van het uitgangspuntendocument vrij is in het stellen van de randvoorwaarden zolang wordt voldaan aan de gelijkwaardigheid die in de verschillende normen wordt gebruikt. De randvoorwaarden kunnen volgens het dagelijks bestuur ten tijde van het verlenen van de oprichtingsvergunning anders zijn dan thans in de huidige vorm verwoord.
2.5.2. Ingevolge voorschrift 5.2.1, voor zover hier van belang, moet binnen vijf maanden na het in werking treden van het besluit een uitgangspuntendocument voor de blusgasinstallatie worden opgesteld.
Ingevolge voorschrift 5.2.2, voor zover hier van belang, moet het uitgangspuntendocument met de daarbij genoemde beoordeling van de geaccrediteerde inspectie-instelling, binnen zes maanden na het in werking treden van het besluit aan het bevoegd gezag worden overgelegd. Na de goedkeuring van het uitgangspuntendocument door het bevoegd gezag moet binnen drie maanden een inspectie van de installatie door een geaccrediteerde inspectie-instelling worden uitgevoerd.
Ingevolge voorschrift 5.2.4, voor zover hier van belang, moet iedere twaalf maanden of korter indien de ontwerpnorm dat voorschrijft door een inspectie-instelling als bedoeld in voorschrift 5.2.3 worden beoordeeld of de brandbeveiligingsinstallatie functioneert en is onderhouden conform het door het bevoegd gezag goedgekeurde uitgangspuntendocument en of aan alle noodzakelijke randvoorwaarden nog wordt voldaan.
2.5.3. Blijkens het bestreden besluit heeft het dagelijks bestuur bij de beoordeling van de aanvraag de PGS 15 gehanteerd. De voorzitter stelt voorop dat de PGS 15 is bedoeld als referentiekader voor vergunningverlening in het kader van de Wet milieubeheer. De PGS 15 vervangt onder andere de richtlijn CPR 15-2. Indien een bestaande opslagvoorziening, alsmede de daarvoor verleende milieuvergunning is gebaseerd op de CPR 15-richtlijnen, kan deze situatie nog steeds als de stand der techniek worden beschouwd, aldus de PGS 15. Bij een revisievergunning - waarvan in dit geval sprake is - moet blijkens de PGS 15 telkens vastgesteld worden welke bestaande maatregelen van kracht kunnen blijven en waar regels uit de PGS 15 toegepast zullen gaan worden.
Naar het oordeel van de voorzitter is voor Vabix voldoende kenbaar dat de uitgangspunten voor ontwerp, aanleg, onderhoud, beheer, opleveringsinspectie en periodieke inspectie van de brandbeveiligingsinstallatie moeten zijn goedgekeurd door het bevoegd gezag, voordat met de aanleg van de brandbeveiligingsinstallatie wordt begonnen. In bijlage 6 van de PGS 15 is hiertoe een overzicht van ontwerpnormen voor brandbeveiligingsinstallaties opgenomen. Het dagelijks bestuur heeft zich voorts in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de voorschriften 5.2.1, 5.2.2 en 5.2.4 noodzakelijk zijn met het oog op het belang van de bescherming van het milieu.
Het verzoek komt in zoverre niet voor inwilliging in aanmerking.
Voorschriften 8.1.1, 8.1.2 en 8.1.3
2.6. Vabix betoogt dat de voorschriften 8.1.1, 8.1.2 en 8.1.3 in strijd zijn met het stelsel van de Wet milieubeheer. Zij merkt op dat er omstandigheden zijn waarin een periode van vijftien minuten voor het doen van aangifte na een ongewoon voorval niet haalbaar is. De woorden "grotere" en "kleinere" zijn volgens haar subjectief en niet toetsbaar.
2.6.1. Het dagelijks bestuur voert aan dat met deze voorschriften wordt aangegeven wat onder "zo spoedig mogelijk" wordt verstaan. Voor alle vergunningen die in het Rijnmondgebied zijn afgegeven geldt een tijdslimiet van vijftien minuten voor het melden van een ongewoon voorval als bedoeld in artikel 17.2 van de Wet milieubeheer, aldus het dagelijks bestuur.
2.6.2. Ingevolge artikel 17.2 van de Wet milieubeheer meldt degene die een inrichting drijft, waarin zich een voorval, als bedoeld in artikel 17.1, voordoet of heeft voorgedaan, dat voorval zo spoedig mogelijk aan het bestuursorgaan dat bevoegd is een vergunning krachtens artikel 8.1 voor een inrichting te verlenen.
Ingevolge voorschrift 8.1.1, voor zover hier van belang, moet van elk ongewoon voorval dat zich voordoet of heeft voorgedaan binnen de inrichting en dat (mogelijk) een gevaarlijke situatie buiten de inrichting, grotere overlast buiten de inrichting of grotere milieugevolgen kan veroorzaken, zo spoedig mogelijk doch uiterlijk binnen vijftien minuten aangifte worden gedaan bij het Regionaal Verbindingscentrum via het Centraal Incidenten Nummer.
Ingevolge voorschrift 8.1.2, voor zover hier van belang, moet van elk ongewoon voorval dat zich voordoet of heeft voorgedaan binnen de inrichting met (mogelijk) kleinere/beperkte overlast buiten de inrichting of kleinere milieugevolgen zo spoedig mogelijk, bij voorkeur binnen vijftien minuten, doch uiterlijk binnen één uur melding worden gedaan aan de Meldkamer DCMR Milieudienst Rijnmond via de meldkamer van deze dienst.
Ingevolge voorschrift 8.1.3, voor zover hier van belang, moeten buurbedrijven waarvoor de gevolgen genoemd in de voorschriften 8.1.1 en 8.1.2 van belang zouden kunnen zijn zo spoedig mogelijk worden gewaarschuwd.
2.6.3. De voorzitter stelt voorop dat hoofdstuk 17 van de Wet milieubeheer van toepassing is op de inrichting. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 20 oktober 2004 in zaak nr.
200308425/1) kan uit artikel 17.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer duidelijk worden afgeleid welke verplichting bestaat voor de drijver van de inrichting wanneer zich een ongewoon voorval voordoet. Een dergelijk voorval dient zodra dit mogelijk is te worden gemeld aan het bevoegd gezag. Anders dan het dagelijks bestuur veronderstelt, verdraagt het zich hiermee niet indien in een vergunningvoorschrift nader wordt vastgelegd binnen welk tijdsbestek een ongewoon voorval moet worden gemeld. Daarbij is het afhankelijk van de concrete omstandigheden waaronder het ongewone voorval zich voordoet wat onder "zo spoedig mogelijk" moet worden verstaan. Gelet hierop is de voorzitter van oordeel dat de voorschriften 8.1.1, 8.1.2 en 8.1.3 in strijd zijn met het stelsel van de Wet milieubeheer.
200308425/1) kan uit artikel 17.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer duidelijk worden afgeleid welke verplichting bestaat voor de drijver van de inrichting wanneer zich een ongewoon voorval voordoet. Een dergelijk voorval dient zodra dit mogelijk is te worden gemeld aan het bevoegd gezag. Anders dan het dagelijks bestuur veronderstelt, verdraagt het zich hiermee niet indien in een vergunningvoorschrift nader wordt vastgelegd binnen welk tijdsbestek een ongewoon voorval moet worden gemeld. Daarbij is het afhankelijk van de concrete omstandigheden waaronder het ongewone voorval zich voordoet wat onder "zo spoedig mogelijk" moet worden verstaan. Gelet hierop is de voorzitter van oordeel dat de voorschriften 8.1.1, 8.1.2 en 8.1.3 in strijd zijn met het stelsel van de Wet milieubeheer.
Het besluit komt wat deze voorschriften betreft voor schorsing in aanmerking.
Voorschrift 9.1.2
2.7. Vabix voert aan dat voorschrift 9.1.2 niet eenduidig is, aangezien daarin wordt bepaald dat geen gevaarlijke stoffen in de inrichting mogen worden opgeslagen, terwijl de inrichting daarvoor juist bedoeld is.
2.7.1. Het dagelijks bestuur voert aan dat in het voorschrift gevaarlijke stoffen worden uitgesloten waarvoor de brandbeveiligingsinstallatie niet geschikt is. De gevaarlijke stoffen worden volgens hem op deze manier onder de juiste conditie veilig opgeslagen.
2.7.2. Ingevolge voorschrift 9.1.2 geldt voor alle ADR-klassen dat de stoffen en preparaten genoemd in het uitgangspuntendocument en die daarin worden uitgesloten niet in de inrichting mogen worden opgeslagen.
2.7.3. Naar het oordeel van de voorzitter is voorschrift 9.1.2 onduidelijk geformuleerd, doordat daarin zowel de term "genoemd" als "uitgesloten" wordt vermeld. Het bestreden besluit verdraagt zich op dit punt niet met het algemeen rechtsbeginsel van de rechtszekerheid.
De voorzitter ziet aanleiding om bij wijze van voorlopige voorziening het besluit wat voorschrift 9.1.2 betreft te schorsen en in de plaats daarvan een ander voorschrift vast te stellen.
Conclusie
2.8. Gelet op het voorgaande ziet de voorzitter aanleiding de hierna te melden voorlopige voorziening te treffen. Voor het overige moet het verzoek worden afgewezen.
2.9. Het dagelijks bestuur dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. schorst bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van het dagelijks bestuur van de deelgemeente Charlois van 6 juli 2010, kenmerk 414866-21045902, voor zover het de voorschriften 2.2.5, 8.1.1, 8.1.2, 8.1.3 en 9.1.2 betreft;
II. bepaalt bij wijze van voorlopige voorziening dat voorschrift 2.2.5 als volgt komt te luiden:
"Papierresten, huishoudelijk afval en vergelijkbare afvalstoffen moeten worden opgeslagen in een gesloten (pers)container.";
III. bepaalt bij wijze van voorlopige voorziening dat voorschrift 9.1.2 als volgt komt te luiden:
"Voor alle ADR-klassen geldt dat de stoffen en preparaten uitgesloten in het uitgangspuntendocument niet in de inrichting mogen worden opgeslagen.";
IV. wijst het verzoek voor het overige af;
V. veroordeelt het dagelijks bestuur van de deelgemeente Charlois tot vergoeding van bij Vabix Holding B.V. in verband met de behandeling van het verzoek opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 872,00 (zegge: achthonderdtweeënzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VI. gelast dat het dagelijks bestuur van de deelgemeente Charlois aan Vabix Holding B.V. het door haar voor de behandeling van het verzoek betaalde griffierecht ten bedrage van € 298,00 (zegge: tweehonderdachtennegentig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, als voorzitter, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, ambtenaar van staat.
w.g. Van Diepenbeek w.g. Sparreboom
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 22 oktober 2010
195-650.