Uitspraak
200908500/1/R3.
Datum uitspraak: 3 november 2010
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de stichting Woningstichting Tubbergen, gevestigd te Tubbergen,
appellante,
en
het college van gedeputeerde staten van Overijssel,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 8 september 2009, kenmerk 9/0135230, heeft het college besloten over de goedkeuring van het door de raad van de gemeente Tubbergen bij besluit van 12 januari 2009 vastgestelde bestemmingsplan "Geesteren en Albergen, partiële herziening noodlokalen Kadoes".
Tegen dit besluit heeft de stichting bij brief, bij de Raad van State per faxbericht ingekomen op 5 november 2009, beroep ingesteld.
Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft het college van burgemeester en wethouders namens de raad een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De stichting heeft een nader stuk ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 augustus 2010, waar de stichting, vertegenwoordigd door [gemachtigde] en bijgestaan door mr. E.W. Roessingh, advocaat te Hengelo, zijn verschenen.
Voorts is ter zitting de raad, vertegenwoordigd door mr. E. Bouma, werkzaam bij de gemeente, verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO), gelezen in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht, rust op het college de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te onderzoeken of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient het college rekening te houden met de aan de raad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft het college erop toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
2.2. Met het plan wordt beoogd te voorzien in een voorlopige bestemming voor noodlokalen bij een basisschool. De noodlokalen zijn reeds gerealiseerd met een op 22 oktober 2003 verleende tijdelijke vrijstelling krachtens artikel 17 van de WRO van het bestemmingsplan "Geesteren en Albergen". Het plan voorziet tevens in een definitieve bestemming als bedoeld in artikel 10 van de WRO.
2.3. De stichting is eigenaar van vier seniorenwoningen die naast de school liggen en richt zich in beroep tegen de goedkeuring van het plan.
2.4. De stichting betoogt dat de besluitvormingsprocedures van de raad in verband met de uitbreiding van de school in strijd zijn met de rechtszekerheid. Zij voert hiertoe aan dat de raad in strijd met de bedoeling van de wetgever niet transparant handelt, omdat de raad met afzonderlijke besluitvorming stapsgewijs diverse ruimtelijke ontwikkelingen mogelijk maakt. Hierdoor ontbreekt een goede belangenafweging alsmede een goede ruimtelijke samenhang tussen de besluiten. Voorts kunnen partijen hierdoor procedures over het hoofd zien en moeten zij extra procedurele kosten maken. Om het voorgaande te voorkomen had de raad één bestemmingsplan moeten opstellen met betrekking tot de uitbreiding van de school, de daarvoor benodigde parkeerplaatsen en de noodlokalen.
2.4.1. Het college stelt zich op het standpunt dat de besluitvorming die aan het plan ten grondslag ligt niet in strijd is met de rechtszekerheid. Voorts stelt het college zich in navolging van de raad op het standpunt dat het beroep, voor zover dat is gericht tegen de desbetreffende besluitvorming in andere procedures dan de onderhavige, niet in deze procedure aan de orde kan komen.
2.4.2. De Afdeling stelt voorop dat thans slechts de aanvaardbaarheid van het voorliggende plan aan de orde is. Voor zover het beroep van de stichting is gericht tegen de besluitvorming in andere procedures in verband met de uitbreiding van de school, heeft het college zich in navolging van de raad derhalve terecht op het standpunt gesteld dat het beroep van de stichting in zoverre niet in deze bestemmingsplanprocedure aan de orde kan komen.
2.4.3. Wat betreft het betoog van de stichting met betrekking tot een goede ruimtelijke samenhang overweegt de Afdeling dat, gelet op de systematiek van de WRO, de raad in beginsel een grote mate van beleidsvrijheid toekomt bij het bepalen van de begrenzingen van een bestemmingsplan. Deze vrijheid strekt echter niet zo ver dat de raad een begrenzing kan vaststellen die in strijd met een goede ruimtelijke ordening moet worden geoordeeld of anderszins in strijd is met het recht.
De Afdeling stelt vast dat de school en de daarbij behorende parkeerplaatsen in het plangebied van het bestemmingsplan "Geesteren en Albergen" liggen, en dat deze geen deel uitmaken van de onderhavige partiële herziening van voornoemd plan met betrekking tot de noodlokalen. Niet gebleken is dat er sprake is van een dusdanige ruimtelijke samenhang dat de school en de daarbij behorende parkeerplaatsen, die buiten de planherziening zijn gehouden, wel bij de planherziening hadden moeten worden betrokken.
2.5. Verder betoogt de stichting dat de verwijzing in artikel 7a.1 en 7a.3 van de planvoorschriften naar artikel 7.1 onjuist is, nu laatstgenoemd artikel niet in de planvoorschriften is opgenomen.
2.5.1. Het college stelt zich op het standpunt dat de verwijzing naar artikel 7.1 een kennelijke verschrijving betreft en dat uit de planvoorschriften logischerwijs volgt dat artikel 7a.1 van de planvoorschriften wordt bedoeld.
2.5.2. Ingevolge artikel 7a.1 van de planvoorschriften zijn de gronden op de plankaart aangewezen voor "Maatschappelijke doeleinden - voorlopig bouwvlak (M-vb)" voor een periode van ten hoogste vijf jaar na het in werking treden van dit plan bestemd voor de in artikel 7.1 bedoelde activiteiten.
Ingevolge artikel 7a.2 van de planvoorschriften is bouwen uitsluitend toegestaan ten dienste van de in artikel 7a.1 genoemde doeleinden, gedurende de hierin gestelde termijn en met inachtneming van de volgende bepalingen:
a. de goothoogte en hoogte van gebouwen mogen maximaal de op de plankaart aangegeven goothoogte en hoogte bedragen;
b. de hoogte van bouwwerken, geen gebouw zijnde, mag maximaal bedragen:
-2 meter voor erfafscheidingen;
-3 meter voor overige bouwwerken, geen gebouw zijnde.
Ingevolge artikel 7a.3 van de planvoorschriften zijn de gronden op de plankaart aangewezen voor "Maatschappelijke doeleinden - voorlopig bouwvlak (M-vb)" definitief bestemd voor de in artikel 7.1 bedoelde activiteiten.
Ingevolge artikel 7a.4 van de planvoorschriften is bouwen uitsluitend toegestaan ten dienste van de in artikel 7a.3 genoemde doeleinden en met inachtneming van de volgende bepalingen:
a. uitsluitend bouwwerken, geen gebouw zijnde, zijn toegestaan;
b. de hoogte van bouwwerken, geen gebouw zijnde mag maximaal 2 meter bedragen voor erfafscheidingen en 3 meter voor overige bouwwerken, geen gebouw zijnde.
Ingevolge artikel 7.1, aanhef en onder a, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Geesteren en Albergen" zijn de als "Maatschappelijke doeleinden (M)" bestemde gronden, voor zover hier van belang, bestemd voor:
a. instellingen en voorzieningen op medisch, sociaal-cultureel, educatief of religieus gebied dan wel op het gebied van openbaar bestuur.
b. (…)
met bijbehorende bouwwerken, (parkeer)voorzieningen en (on)bebouwde gronden.
2.5.3. De verwijzing in artikel 7a.1 en 7a.3 van de voorschriften van de voorliggende herziening is geen kennelijke verschrijving. Verwezen wordt naar artikel 7.1 van de voorschriften van het bestemmingsplan "Geesteren en Albergen" welke voorschriften behorende bij dat bestemmingsplan onverkort van toepassing zijn op de voorliggende herziening, zoals in de inleidende tekst van de voorschriften is aangegeven. Nu in dat bestemmingsplan artikel 7.1 als onderdeel van de bestemming "Maatschappelijke doeleinden (M)" als zodanig is opgenomen, mist het betoog van de stichting in zoverre feitelijke grondslag.
2.6. De stichting heeft voorts bezwaar tegen de goedkeuring van het plan omdat het plan het mogelijk maakt dat de noodlokalen ook na afloop van de termijn waarvoor vrijstelling is verleend gedurende een bepaalde termijn kunnen blijven staan, en omdat de tijdelijkheid van de noodlokalen niet is gewaarborgd. Derhalve is niet voldaan aan de vereisten die in of krachtens de WRO aan een voorlopige bestemming worden gesteld dan wel is onvoldoende gemotiveerd dat hieraan wordt voldaan. Voorts is de behoefte aan noodlokalen onvoldoende concreet, nu de in het plan aangehaalde cijfers met betrekking tot deze behoefte zijn gebaseerd op aannames.
2.6.1. Het college stelt zich op het standpunt dat de wet het toekennen van een voorlopige bestemming voor de noodlokalen, die via een tijdelijke vrijstelling tot stand zijn gekomen, niet uitsluit. De noodlokalen zijn gerealiseerd op de grondslag van een tijdelijke vrijstelling als bedoeld in artikel 17, eerste lid, van de WRO van het bestemmingsplan "Geesteren en Albergen". De termijn van vijf jaar van deze tijdelijke vrijstelling is in oktober 2008 verlopen. Het plan is gericht op opheffing van de strijdigheid met het bestemmingsplan, aldus het college.
2.6.2. Ingevolge artikel 12, eerste lid, onder a, van de WRO, in samenhang gelezen met artikel 17 van het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 (hierna: Bro), kunnen bij een bestemmingsplan voor een daarbij te stellen termijn voorlopige bestemmingen worden aangewezen. Uit deze bepalingen kan, zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 1 juli 2009, in zaaknr.
200808121/1/R2, niet worden afgeleid dat een voorlopige bestemming niet kan volgen op een vrijstelling als bedoeld in artikel 17 van de WRO. Nu het plan erop is gericht de met het bestemmingsplan "Geesteren en Albergen" bestaande strijdigheid op te heffen, is de Afdeling van oordeel dat het college in zoverre niet van een onjuiste rechtsopvatting is uitgegaan.
200808121/1/R2, niet worden afgeleid dat een voorlopige bestemming niet kan volgen op een vrijstelling als bedoeld in artikel 17 van de WRO. Nu het plan erop is gericht de met het bestemmingsplan "Geesteren en Albergen" bestaande strijdigheid op te heffen, is de Afdeling van oordeel dat het college in zoverre niet van een onjuiste rechtsopvatting is uitgegaan.
2.6.3. Een voorlopige bestemming is naar haar aard slechts tijdelijk en komt na afloop van de termijn als bedoeld in artikel 12, eerste lid, van de WRO te vervallen. De termijn zal in ieder geval niet langer dan de formele planperiode van tien jaar mogen bedragen. Ingevolge artikel 7a.1 van de planvoorschriften geldt de voorlopige bestemming tot vijf jaar na het inwerkingtreden van het plan. Derhalve faalt het betoog van de stichting dat de tijdelijkheid van de noodlokalen niet is gewaarborgd.
2.6.4. Wat betreft het betoog van de stichting met betrekking tot de behoefte aan noodlokalen overweegt de Afdeling dat uit de stukken en het verhandelde ter zitting is komen vast te staan dat de noodlokalen noodzakelijk zijn gelet op het huidige en toekomstige aantal leerlingen.
2.7. De stichting betoogt tot slot dat het woon- en leefklimaat van de bewoners van de seniorenwoningen als gevolg van het plan zal worden aangetast, waardoor de woningen niet meer zullen kunnen worden verhuurd. Zij voert hiertoe aan dat het plan leidt tot geluidoverlast en hinder van schoolkinderen. Met het oog hierop heeft het college geen blijk gegeven van een evenwichtige belangenafweging waarbij de belangen van de stichting zijn betrokken. Daarnaast zullen de vier parkeerplaatsen van de seniorenwoningen verdwijnen, met parkeerproblemen tot gevolg, aldus de stichting.
2.7.1. Het college stelt zich op het standpunt dat het plan niet leidt tot een verandering in het bestaande gebruik en derhalve niet leidt tot een aantasting van het woon- en leefklimaat van de huurders van de seniorenwoningen.
2.7.2. Wat betreft het betoog van de stichting met betrekking tot de parkeerplaatsen stelt de Afdeling vast dat uit het plan niet volgt dat de vier parkeerplaatsen van de seniorenwoningen zullen verdwijnen. Het betoog van de stichting mist in zoverre feitelijke grondslag.
2.7.3. Ingevolge artikel 17 van het Bro wordt in het bestemmingsplan een voorlopige bestemming steeds in samenhang met een definitieve bestemming aangewezen.
De Afdeling stelt vast dat in het plan is gekozen voor de definitieve bestemming "Maatschappelijke doeleinden (M)", maar dan zonder een bouwvlak, en niet voor de in het vorige bestemmingsplan "Geesteren en Albergen" geldende bestemming "Groen (G)". Als gevolg hiervan kan de definitieve bestemming, in tegenstelling tot de bestemming "Groen (G)", ingevolge artikel 7a.3 in samenhang met artikel 7a.4 van de planvoorschriften ten dienste komen te staan van de aan het plangebied grenzende school. Gelet op het voorgaande en hetgeen in 2.6.3. is overwogen, is de tijdelijkheid van de noodlokalen weliswaar voldoende gewaarborgd, maar mag na het verwijderen van de noodlokalen het gebruik van de gronden met de bestemming "Maatschappelijke doeleinden (M)", met uitzondering van het bouwen van gebouwen, worden voortgezet. Derhalve is, in tegenstelling tot wat het college stelt, na het aflopen van de termijn voor de voorlopige bestemming sprake van een verandering van het voorheen mogelijke gebruik. In zoverre is een aantasting van het woon- en leefklimaat van de bewoners van de seniorenwoningen niet bij voorbaat uitgesloten. Het college heeft in het bestreden besluit niet duidelijk gemaakt waarom het met een dergelijke definitieve regeling kan instemmen en op welke wijze hierbij de belangen van de stichting zijn afgewogen.
2.8. Met betrekking tot de gronden die de stichting in haar beroepschrift niet expliciet heeft vermeld, maar alleen door middel van een verwijzing naar de bedenkingen in het beroepschrift heeft herhaald en ingelast, overweegt de Afdeling dat zij geen redenen heeft aangevoerd waarom de weerlegging van de desbetreffende gronden in het bestreden besluit onjuist zou zijn.
2.9. De conclusie is dat hetgeen de stichting heeft aangevoerd aanleiding geeft voor het oordeel dat het bestreden besluit, voor zover hierbij goedkeuring is verleend aan de artikelen 7a.3 en 7a.4 van de planvoorschriften, niet berust op een deugdelijke motivering. Het beroep is in zoverre gegrond. Het bestreden besluit dient in zoverre wegens strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht te worden vernietigd.
De Afdeling zal, nu ingevolge artikel 12 van de WRO in samenhang met artikel 17 van het Bro een voorlopige bestemming alleen kan worden aangewezen in samenhang met een definitieve bestemming, een termijn stellen waarbinnen het college met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen, in zoverre een nieuw besluit dient te nemen.
2.9.1. De conclusie is voorts dat hetgeen de stichting voor het overige heeft aangevoerd geen aanleiding geeft voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het bestreden besluit in zoverre niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Het beroep is in zoverre ongegrond.
2.10. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Overijssel van 8 september 2009, kenmerk 9/0135230, voor zover hierbij goedkeuring is verleend aan de artikelen 7a.3 en 7a.4 van de planvoorschriften;
III. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
IV. draagt het college op om binnen 6 maanden na verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen in zoverre een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
V. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Overijssel tot vergoeding van bij de stichting Woningstichting Tubbergen in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 920,25 (zegge: negenhonderdtwintig euro en vijfentwintig cent), waarvan € 874,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VI. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Overijssel aan de stichting Woningstichting Tubbergen het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 297,00 (zegge: tweehonderdzevenennegentig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. M.A.A. Mondt-Schouten, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. F.W.M. Kooijman, ambtenaar van staat.
w.g. Mondt-Schouten w.g. Kooijman
lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 3 november 2010
177-605.