Uitspraak
201003001/1/H2.
Datum uitspraak: 17 november 2010
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Breda van 3 februari 2010 in zaak
nr. 09/2203 in het geding tussen:
het college van burgemeester en wethouders van Woensdrecht (lees: de gemeente Woensdrecht)
en
de minister.
1. Procesverloop
Bij besluit van 18 december 2008 heeft de minister de gemeente voor het project Randweg Hoogerheide/De Hoef (hierna: het project) bijdragen toegekend van € 266.758,05 in de kosten van opsporing en ruiming van explosieven afkomstig uit de Tweede Wereldoorlog.
Bij besluit van 3 april 2009 heeft de minister het door de gemeente daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 3 februari 2010, verzonden op 16 februari 2010, heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, het door de gemeente daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 3 april 2009 vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de minister bij brief, bij de Raad van State per fax ingekomen op 26 maart 2010, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 22 april 2010.
De gemeente heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 oktober 2010, waar de minister, vertegenwoordigd door drs. J.J.M. Schipper, werkzaam bij de Dienst Regelingen van het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, en de gemeente, vertegenwoordigd door mr. P.J.A. Engelvaart, werkzaam bij Emphasis Ruimtelijke Ordening & Juridisch Advies te Drunen, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 24 van het Bijdragebesluit kosten opsporing en ruiming conventionele explosieven Tweede Wereldoorlog 2006 (hierna: het Bijdragebesluit 2006) blijft op opsporingen en ruimingen die vóór 1 januari 2006 in uitvoering zijn genomen het Bijdragebesluit kosten ruiming explosieven Tweede Wereldoorlog 1999, zoals dat luidde op 31 december 2005 (hierna: het Bijdragebesluit 1999), van toepassing met uitzondering van artikel 13, derde lid, artikel 14, onderdeel h, en artikel 15, onderdeel i.
Ingevolge artikel 2, derde lid, van het Bijdragebesluit 1999, zoals dit luidde op 31 december 2005, zijn de kosten van werkzaamheden die verband houden met de opsporing of ruiming van explosieven voor rekening van de gemeente, met dien verstande dat voor een aantal soorten kosten van rijkswege in bepaalde gevallen een bijdrage kan worden toegekend.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, stelt de minister jaarlijks het bedrag vast tot welke ten hoogste verplichtingen kunnen worden aangegaan voor de opsporing en ruiming van explosieven.
Ingevolge het vijfde lid wordt de bijdrage toegekend voor zover de op de begroting toegestane ruimte voor het aangaan van verplichtingen niet wordt overschreden.
Ingevolge artikel 13, eerste lid, dient het college van burgemeester en wethouders van een gemeente om in aanmerking te kunnen komen voor een bijdrage, de declaratie vóór 1 oktober van het jaar volgend op de beëindiging van de opsporings- of ruimingswerkzaamheden bij de minister in.
Ingevolge het tweede lid wordt bij opsporingswerkzaamheden met een doorlooptijd langer dan 12 maanden per kalenderjaar een declaratie ingediend.
Ingevolge artikel 14, in verbinding met artikel 24 van het Bijdragebesluit 2006, heeft een declaratie voor een opsporing als inhoud:
a. de feitelijke aard van het aangetroffen explosief of de explosieven;
b. de feitelijke straal van de schervengevarenzone;
c. de feitelijke ligging van het explosief of de explosieven ten opzichte van de bebouwde kom of een kwetsbare infrastructuur, uitgaande van de situatie op 1 januari 1994;
d. de werkzaamheden die zijn verricht als gevolg van de opsporing en de ruiming van het aangetroffen explosief of de explosieven;
e. de maatregelen die zijn getroffen ter voorkoming van schade;
f. de datum waarop de opsporingswerkzaamheden zijn beëindigd;
g. een gespecificeerde opgave van de gemaakte kosten en eventuele stelposten.
2.2. Bij aanvraagformulieren, bij de minister ingekomen op 18 februari 2008 en 26 maart 2008, heeft de gemeente voor het project bij de minister declaraties ingediend betreffende de kosten van opsporing en ruiming van explosieven afkomstig uit de Tweede Wereldoorlog.
De minister heeft bij het besluit van 18 december 2008, zoals gehandhaafd bij het besluit van 3 april 2009, een bijdrage van in totaal € 266.758,05 toegekend. Daarbij heeft de minister een bijdrage in enkele kosten afgewezen op grond van artikel 13, tweede lid, van het Bijdragebesluit 1999 omdat de betrokken werkzaamheden eind 2006 hebben plaatsgevonden en de declaraties hiervan vóór 1 oktober 2007 hadden moeten zijn ingediend om voor een bijdrage in aanmerking te kunnen komen.
2.3. De rechtbank heeft - samengevat weergegeven - overwogen dat niet in geschil is dat de afwijzing ziet op werkzaamheden die eind 2006 voor het project hebben plaatsgevonden en dat het gaat om opsporingswerkzaamheden die in 2005 in uitvoering zijn genomen en die dus een looptijd van langer dan twaalf maanden kennen, zodat artikel 13, tweede lid, van het Bijdragebesluit 1999 van toepassing is. Omdat in dit tweede lid geen duidelijke indieningstermijn staat, dient volgens de rechtbank te worden aangesloten bij het eerste lid van artikel 13 en is het daarom van belang te bepalen wanneer de opsporingswerkzaamheden zijn beëindigd. De gemeente heeft volgens de rechtbank onweersproken gesteld dat niet kon worden voldaan aan alle in artikel 13 en 14 van het Bijdragebesluit 1999 opgenomen voorwaarden, indien zou moeten worden uitgegaan van het standpunt van de minister dat de kosten in dit geval dienen te worden gedeclareerd in het kalenderjaar volgend op het jaar dat de werkzaamheden feitelijk zijn verricht. De rechtbank heeft hetgeen de gemeente naar voren heeft gebracht - onder meer inhoudend dat in de processen-verbaal van oplevering informatie staat die bij het indienen van de declaratie moet worden verstrekt en dat deze processen-verbaal eerst dateren van januari 2007 en september 2007 - ook aannemelijk geacht, zodat de gemeente de kosten van de werkzaamheden, gerubriceerd per kalenderjaar, mocht indienen vóór 1 oktober 2008. De rechtbank heeft het besluit van 3 april 2009 vernietigd wegens strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht omdat de minister de declaraties niet heeft kunnen afwijzen met de enkele stelling dat deze te laat zijn ingediend.
2.4. De minister betoogt dat de door de rechtbank gegeven uitleg van artikel 13, tweede lid, van het Bijdragebesluit 1999 geen steun vindt in de rechtspraak van de Afdeling. Voor het bepalen van de uiterste indieningstermijn van de declaraties is van belang wanneer de kosten feitelijk zijn gemaakt, zodat de gemeente de declaraties van de in 2006 voor het project gemaakte kosten vóór 1 oktober 2007 had moeten indienen. Voorts voert de minister aan dat het niet overleggen van een proces-verbaal van oplevering niet in de weg staat aan een tijdige indiening van de declaraties. Bij doorlopende projecten zoals hier aan de orde behoeft volgens de minister geen oplevering plaats te vinden zolang het project nog loopt.
2.4.1. Zoals volgt uit de uitspraken van de Afdeling van 18 maart 2009 in zaak nr.
200805284/1, 24 maart 2010 in zaak nr.
200904414/1/H2en 28 april 2010 in zaak nr.
200902650/1/H2, geldt ingevolge artikel 13, eerste lid, van het Bijdragebesluit 1999 als hoofdregel dat een declaratie vóór 1 oktober van het jaar volgend op de beëindiging van de opsporings- of ruimingswerkzaamheden moet worden ingediend om voor een bijdrage in aanmerking te kunnen komen en bevat het tweede lid een uitzondering op die hoofdregel voor het indienen van een declaratie voor opsporingswerkzaamheden - waaronder ook ruimingswerkzaamheden die daarvan het gevolg zijn, dienen te worden begrepen - die een doorlooptijd hebben van langer dan 12 maanden. De rechtbank heeft voor de bepaling van de indieningstermijn bij toepassing van het tweede lid derhalve terecht aansluiting gezocht bij het eerste lid van dit artikel. Daarbij heeft zij evenwel ten onrechte het moment van beëindiging van de opsporings- of ruimingswerkzaamheden als neergelegd in het eerste lid, bepalend geacht. Dit ligt bij langdurige projecten waarop het tweede lid ziet, niet in de rede, en ontneemt de zin aan deze bepaling. Zoals de minister heeft aangevoerd en voorts is overwogen in de uitspraak van 28 april 2010, moet bij dergelijke projecten een declaratie van de kosten per kalenderjaar vóór 1 oktober van het opvolgende kalenderjaar worden ingediend, met als reden dat de minister ingevolge artikel 3, eerste en vijfde lid, van het Bijdragebesluit 1999 jaarlijks het budget vaststelt voor de opsporing en ruiming van explosieven en hij alleen een bijdrage toekent voor zover dat budget niet wordt overschreden. De minister gebruikt de jaarlijkse declaraties mede voor de raming van het budget en berekent aan de hand van de ingediende declaraties of het budget toereikend is om alle declaraties te honoreren. Gelet op deze werkwijze, kan geen belang worden gehecht aan het - vaak latere - moment van beëindiging dan wel oplevering van de werkzaamheden, zoals de rechtbank heeft gedaan en de gemeente heeft aangevoerd, maar heeft als ijkpunt voor de indieningstermijn van het tweede lid te gelden het - eerdere - moment waarop de opsporings- of ruimingswerkzaamheden feitelijk zijn uitgevoerd. Op dat moment zijn de kosten feitelijk gemaakt en daarbij is niet van belang of deze al daadwerkelijk in rekening zijn gebracht bij of zijn betaald door de gemeente. Dit betekent dat de declaratie van deze kosten vóór 1 oktober van het kalenderjaar volgend op de feitelijke uitvoering van de werkzaamheden bij de minister moet worden ingediend.
200805284/1, 24 maart 2010 in zaak nr.
200904414/1/H2en 28 april 2010 in zaak nr.
200902650/1/H2, geldt ingevolge artikel 13, eerste lid, van het Bijdragebesluit 1999 als hoofdregel dat een declaratie vóór 1 oktober van het jaar volgend op de beëindiging van de opsporings- of ruimingswerkzaamheden moet worden ingediend om voor een bijdrage in aanmerking te kunnen komen en bevat het tweede lid een uitzondering op die hoofdregel voor het indienen van een declaratie voor opsporingswerkzaamheden - waaronder ook ruimingswerkzaamheden die daarvan het gevolg zijn, dienen te worden begrepen - die een doorlooptijd hebben van langer dan 12 maanden. De rechtbank heeft voor de bepaling van de indieningstermijn bij toepassing van het tweede lid derhalve terecht aansluiting gezocht bij het eerste lid van dit artikel. Daarbij heeft zij evenwel ten onrechte het moment van beëindiging van de opsporings- of ruimingswerkzaamheden als neergelegd in het eerste lid, bepalend geacht. Dit ligt bij langdurige projecten waarop het tweede lid ziet, niet in de rede, en ontneemt de zin aan deze bepaling. Zoals de minister heeft aangevoerd en voorts is overwogen in de uitspraak van 28 april 2010, moet bij dergelijke projecten een declaratie van de kosten per kalenderjaar vóór 1 oktober van het opvolgende kalenderjaar worden ingediend, met als reden dat de minister ingevolge artikel 3, eerste en vijfde lid, van het Bijdragebesluit 1999 jaarlijks het budget vaststelt voor de opsporing en ruiming van explosieven en hij alleen een bijdrage toekent voor zover dat budget niet wordt overschreden. De minister gebruikt de jaarlijkse declaraties mede voor de raming van het budget en berekent aan de hand van de ingediende declaraties of het budget toereikend is om alle declaraties te honoreren. Gelet op deze werkwijze, kan geen belang worden gehecht aan het - vaak latere - moment van beëindiging dan wel oplevering van de werkzaamheden, zoals de rechtbank heeft gedaan en de gemeente heeft aangevoerd, maar heeft als ijkpunt voor de indieningstermijn van het tweede lid te gelden het - eerdere - moment waarop de opsporings- of ruimingswerkzaamheden feitelijk zijn uitgevoerd. Op dat moment zijn de kosten feitelijk gemaakt en daarbij is niet van belang of deze al daadwerkelijk in rekening zijn gebracht bij of zijn betaald door de gemeente. Dit betekent dat de declaratie van deze kosten vóór 1 oktober van het kalenderjaar volgend op de feitelijke uitvoering van de werkzaamheden bij de minister moet worden ingediend.
2.4.2. Het betoog van de gemeente dat deze zaak op een aantal punten verschilt van de gevallen die hebben geleid tot de vermelde uitspraken, doet niet af aan de hiervoor geformuleerde algemene uitgangspunten.
Ook onder de door de gemeente gestelde omstandigheid dat de werkzaamheden in dit geval gefaseerd moesten worden uitgevoerd, met aansluitend een oplevering per fase, en dat de gedeclareerde werkzaamheden per fase geen langere doorlooptijd hadden dan 12 maanden, kan redelijkerwijs van haar worden verlangd dat zij de kosten per kalenderjaar declareert, ook als de kosten in dat kalenderjaar nog niet aan haar zijn gefactureerd. Zij heeft daarvoor immers tot 1 oktober van het daaropvolgende kalenderjaar de gelegenheid en kan indien nodig stelposten in de declaratie opnemen, zoals ook volgt uit artikel 14, aanhef en onder g, van het Bijdragebesluit 1999.
De Beoordelingsrichtlijn voor het procescerficaat 'Opsporen Conventionele Explosieven' is, anders dan de gemeente heeft aangevoerd, niet relevant, aangezien deze betrekking heeft op het proces van opsporing en niet op de wijze van declareren in de relatie tussen een gemeente en de minister.
2.5. Gelet op het voorgaande had de gemeente ingevolge artikel 13, tweede lid, van het Bijdragebesluit 1999 de declaraties van de in 2006 uitgevoerde opsporingswerkzaamheden vóór 1 oktober 2007 moeten indienen. Aangezien deze declaraties eerst in februari en maart 2008 zijn ingediend, heeft de minister terecht aan de afwijzing ten grondslag gelegd dat de declaraties te laat zijn ingediend en heeft de rechtbank ten onrechte het besluit van 3 april 2009 vernietigd.
2.6. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van de gemeente tegen het besluit van 3 april 2009 alsnog ongegrond verklaren.
2.7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Breda van 3 februari 2010 in zaak nr. 09/ 2203;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. W. Konijnenbelt en mr. B.P. Vermeulen, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.H.L. Dallinga, ambtenaar van staat.
w.g. Slump w.g. Dallinga
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 17 november 2010
18-615.