Uitspraak
200908803/1/R2.
Datum uitspraak: 24 november 2010
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de stichting Stichting Wilhelminapark en omgeving, gevestigd te Utrecht,
appellante,
en
het college van gedeputeerde staten van Utrecht,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 22 september 2009 heeft het college besloten over de goedkeuring van het door de raad van de gemeente Utrecht bij besluit van 5 februari 2009 vastgestelde bestemmingsplan "Wilhelminapark e.o., eerste herziening".
Tegen dit besluit heeft de stichting bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 17 november 2009, beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 oktober 2010, waar de stichting, vertegenwoordigd door C.A.T. Ruys en E.A.M. Aeyelts Averink, en het college, vertegenwoordigd door R. van Duinkerken MSc en G.A. de Mello, werkzaam bij de provincie, zijn verschenen. Voorts is de raad, vertegenwoordigd door J.G.A. Stel, werkzaam bij de gemeente, gehoord.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO), gelezen in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht, rust op het college de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te onderzoeken of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient het rekening te houden met de aan de raad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft het college er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
2.2. Met het plan wordt voornamelijk voorzien in de aanpassing van verscheidene planvoorschriften van het bestemmingsplan "Wilhelminapark e.o.".
2.3. De stichting betoogt dat het college ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan de in het plan opgenomen regeling die voorziet in een consumptiekiosk met bijbehorend terras en een openbare toiletvoorziening op gronden met de bestemming "Groenvoorzieningen park, tevens ecologisch kerngebied". Deze mogelijkheid is door de raad bij de vaststelling van het plan opgenomen in artikel 12 van de planvoorschriften.
2.3.1. De stichting voert hiertoe allereerst als procedureel bezwaar aan dat bij de vaststelling van het bestemmingsplan niet voldaan is aan de procedurele vereisten, aangezien het wijzigingsvoorstel niet ter inzage heeft gelegen, waardoor belanghebbenden niet in de gelegenheid zijn gesteld hun visie kenbaar te maken.
2.3.2. De Afdeling overweegt dat de raad bij de vaststelling van het plan daarin wijzigingen kan aanbrengen ten opzichte van het ontwerp. Slechts indien de afwijkingen van het ontwerp naar aard en omvang zodanig groot zijn dat een wezenlijk ander plan is vastgesteld, dient de wettelijke procedure opnieuw te worden doorlopen.
Vaststaat dat de raad in dit geval het plan heeft vastgesteld met een aantal wijzigingen. Deze afwijkingen van het ontwerp zijn naar aard en omvang niet zo groot dat geoordeeld moet worden dat een wezenlijk ander plan voorligt. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat in vergelijking met het totale plangebied de wijziging die voorziet in een kiosk met toiletvoorziening van 40 m² en een terras van 200 m² van beperkte strekking is.
2.4. Voorts voert de stichting aan dat de behoefte voor een kiosk als voorzien onder de bewoners van de omgeving van het Wilhelminapark ontbreekt. Zij wijst erop dat in de omgeving van het park al voldoende horecagelegenheden zijn gevestigd.
Tevens voert de stichting aan dat niet is onderzocht of een dekkende exploitatie van de kiosk mogelijk is. Zij wijst er daarbij op dat in de zomermaanden wel voldoende vraag zal zijn naar de diensten van de kiosk, maar dat er in de overige maanden onvoldoende klanten zullen zijn. Hierbij stelt de stichting dat het risico bestaat dat er geen exploitant gevonden kan worden, de exploitant met het beheer van de kiosk zal stoppen, of dat de kiosk voor een ander gebruik wordt aangewend dan door de raad is voorzien.
De stichting voert verder aan dat de omvang en hoogte van de kiosk zal leiden tot een aantasting van het aanzien van het park. Zij stelt dat het bouwen van een kiosk in strijd is met de doeleindenomschrijving van de bestemming "Groenvoorzieningen park, tevens ecologisch kerngebied, Gp". Een kiosk met bijbehorend terras kan namelijk niet bijdragen aan het behoud en de verbetering van het monumentale park. Tevens voert de stichting aan dat de locatie van de te vestigen kiosk ten onrechte niet in het plan is opgenomen. Dit leidt ertoe, zolang aan de voorschriften van artikel 12 wordt voldaan, dat de kiosk op iedere plek in het park gesitueerd kan worden.
Ten slotte stelt de stichting dat het alternatief van een mobiele kiosk en een zelfreinigend toilet de voorkeur geniet boven de te vestigen vaste kiosk. De stichting voert hiertoe aan dat een mobiele kiosk minder oppervlakte zal bestrijken, waardoor de aantasting van de parkstructuur tot een minimum beperkt blijft en voorts slechts tijdens de zomermaanden geëxploiteerd wordt.
2.4.1. Het college stelt zich op het standpunt dat inspelend op de plaatselijke behoefte de mogelijkheid tot realisatie van een kiosk met toiletvoorziening in het bestemmingsplan is opgenomen. Bij de omwonenden en gebruikers van het park bestaat er vraag naar deze voorziening, specifiek onder ouderen en gezinnen met kinderen.
Ten aanzien van de exploitatie van de te vestigen kiosk brengt het college naar voren dat de Beheergroep Wilhelminapark, omwonenden en belanghebbenden betrokken dienen te worden bij de besluitvorming over de realisatie van de kiosk. Bij deze besluitvorming worden eisen gesteld aan de exploitatie, waardoor er voldoende garanties aanwezig zijn dat de kiosk niet in onbruik zal raken of wordt aangewend voor ander gebruik.
Volgens het college past een consumptiekiosk met terras en openbare toiletvoorziening wel degelijk bij de structuur en aanzien van het Wilhelminapark. De planvoorschriften bieden voldoende waarborgen dat bij de keuze van de locatie rekening wordt gehouden met de ecologische en cultuurhistorische waarden. Ter zake wijst het college naar artikel 12, lid E, van het bestemmingsplan waarin is bepaald, dat het college van burgemeester en wethouders bij het aanwijzen van de locatie van de te vestigen kiosk advies moet inwinnen van de commissie Welstand en Monumenten. De doeleinden van het bestemmingsplan, namelijk het behoud en de verbetering van het Wilhelminapark, en specifiek het ontwerp en de structuur van het Wilhelminapark, zullen bij het aanwijzen van de locatie in acht worden genomen.
Het college ziet een mobiele kiosk niet als een alternatief voor een vast gebouw met een terras. Bij een mobiele kiosk zou namelijk het gehele park kunnen dienen als een terras.
2.4.2. Ingevolge artikel 12, lid A, aanhef en onder 5, zijn de gronden die zijn aangewezen als "Groenvoorzieningen park, tevens ecologisch kerngebied, Gp" onder meer bestemd voor een consumptiekiosk met bijbehorend terras en een openbare toiletvoorziening.
Ingevolge artikel 12, lid B, onder 1, aanhef, sub a en sub b, mag er ten hoogste één consumptiekiosk met openbare toiletvoorziening worden gebouwd op de gronden van het Wilhelminapark en dient de locatie te worden bepaald met inachtneming van het gestelde in lid E. In artikel 12, lid B, onder 1, aanhef en sub c en d, worden de afmetingen en maximale vloeroppervlakte van de consumptiekiosk met bijbehorend terras en een openbare toiletvoorziening bepaald.
Ingevolge artikel 12, lid E, kan het college van burgemeester en wethouders, na advies te hebben ingewonnen van de commissie Welstand en Monumenten, nadere eisen stellen ten aanzien van de plaatsing van de hoofdgebouwen. Dit dient te geschieden ten behoeve van het behoud, herstel en ontwikkeling van de landschappelijke, cultuurhistorische en ecologische waarden van de gronden.
2.4.3. Tussen partijen is niet in geschil dat de kiosk niet op iedere plek in het Wilhelminapark inpasbaar is. De raad heeft om die reden in artikel 12, lid B, onder 1, sub b, bepaald dat de locatie voor de kiosk moet worden bepaald met inachtneming van de nadere eisen regeling die is opgenomen in artikel 12, lid E, van de planvoorschriften. Op die wijze achten de raad en het college gewaarborgd dat bij de keuze van de locatie rekening wordt gehouden met de cultuurhistorische, ecologische en landschappelijke waarden van het park.
De Afdeling is van oordeel dat de in artikel 15 van de WRO opgenomen bevoegdheid om nadere eisen te stellen er niet toe strekt dat nadere eisen kunnen worden gesteld ten aanzien van punten die in het plan nog in het geheel geen invulling hebben gekregen. In dit geval heeft de raad de keuze voor de locatie van de kiosk met toiletvoorziening binnen een plandeel met een oppervlakte van enkele hectares geheel doorgeschoven naar het moment waarop de nadere eisenregeling aan de orde komt, zijnde het moment waarop een omgevingsvergunning wordt aangevraagd. De nadere eisen regeling ziet derhalve op een punt dat in het plan niet is omschreven en is dan ook in strijd met artikel 15 van de WRO vastgesteld.
Hieruit volgt dat, anders dan waarvan de raad en het college zijn uitgegaan, in de planregeling niet is gewaarborgd dat bij de keuze van de locatie rekening kan worden gehouden met de cultuurhistorische, ecologische en landschappelijke waarden van het park. Nu voorts niet in geschil is dat de kiosk niet op iedere plaats in het park inpasbaar is, is de Afdeling van oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat in het plan de locatie van de kiosk niet behoefde te worden vastgelegd.
2.4.4. De conclusie is dat hetgeen de stichting heeft aangevoerd aanleiding geeft voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat artikel 12, lid A, aanhef en onder 5, lid B onder 1, aanhef en sub b, de eerste deelzin tot en met "met inachtneming van het gestelde in lid E", sub c, sub d en lid E niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
2.4.5. Wat betreft de behoefte aan een kiosk heeft de raad ter zitting verklaard dat, nu eerst bij vaststelling van het plan in de mogelijkheid tot de bouw daarvan is voorzien, daarnaar geen onderzoek is gedaan. Op basis van opgevangen signalen heeft de raad besloten die mogelijkheid in het plan op te nemen. Naar het oordeel van de Afdeling is aldus onvoldoende onderzoek naar de behoefte aan een kiosk gedaan. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat uit de bij het college ingediende bedenkingen blijkt dat er weerstand bestaat tegen een dergelijke kiosk bij omwonenden en bezoekers van het park.
Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is voorts gebleken dat evenmin onderzoek is gedaan naar de exploitatiemogelijkheden van een kiosk en daarmee naar de economische uitvoerbaarheid van dit onderdeel van het plan. Gelijk de stichting heeft betoogd kan echter niet zonder meer worden aangenomen dat een duurzame exploitatie van een kiosk in het park mogelijk is. De Afdeling is van oordeel dat ook naar dit aspect onvoldoende onderzoek is verricht. De stelling van het college dat bij nadere besluitvorming waarborgen voor de exploitatie van de kiosk in het leven geroepen zullen worden, leidt niet tot een ander oordeel. Nu het plan een kiosk bij recht toelaat, moet bij vaststelling van het plan vaststaan dat dit uitvoerbaar is.
2.4.6. De conclusie is dat hetgeen de stichting heeft aangevoerd aanleiding geeft voor het oordeel dat het plan waar dat voorziet in de mogelijkheid een kiosk op te richten is vastgesteld in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid als bedoeld in artikel 3:2 van de Awb.
2.4.7. Uit het vorenstaande volgt dat het college, door de genoemde delen van artikel 12 van de planvoorschriften goed te keuren, heeft gehandeld in strijd met artikel 28, tweede lid, van de WRO en artikel 3:2 van de Awb, beide in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht. Het beroep is gegrond, zodat het bestreden besluit dient te worden vernietigd. De Afdeling ziet aanleiding om zelf voorziend goedkeuring aan deze delen van de planvoorschriften te onthouden.
2.4.8. Gezien het voorgaande behoeft de beroepsgrond dat een mobiele kiosk de voorkeur verdient boven een kiosk als bij het plan voorzien geen bespreking.
2.5. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Utrecht van 22 september 2009, kenmerk No. 2009INT248051, voor zover daarbij goedkeuring is verleend aan artikel 12, lid A, aanhef en onder 5, lid B onder 1, aanhef en sub b, de eerste deelzin tot en met "met inachtneming van het gestelde in lid E", sub c, sub d en lid E;
III. onthoudt goedkeuring aan de onder II genoemde onderdelen van het bestemmingsplan;
IV. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
V. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Utrecht aan de stichting Stichting Wilhelminapark e.o. het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 297,00 (zegge: tweehonderdzevenennegentig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. M.W.L. Simons-Vinckx, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.P. de Rooy, ambtenaar van staat.
w.g. Simons-Vinckx w.g. De Rooy
lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 24 november 2010
59-677.