Uitspraak
201001706/1/M2.
Datum uitspraak: 1 december 2010
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de stichting Stichting Bewonersinitiatieven Scheepsvaartkwartier, [appellant 1], [appellant 2] en [appellant 3] (hierna: stichting BIS en anderen), gevestigd te Rotterdam,
appellanten,
en
het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 5 januari 2010 heeft het college hogere geluidgrenswaarden als bedoeld in artikel 83, tweede lid, van de Wet geluidhinder vastgesteld ten behoeve van het bouwproject 'Zalmhaven' (hierna: het bouwproject) in de gemeente Rotterdam. Dit besluit is op 8 januari 2010 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben Stichting BIS en anderen bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 16 februari 2010, beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief van 16 maart 2010.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 juli 2010, waar stichting BIS en anderen, vertegenwoordigd door [appellant 2] en [appellant 2], en het college, vertegenwoordigd door mr. K.I. Siem, M. van de Blaak, M.I. Guit en A. Knoester, allen werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Tevens zijn Zalmhaven Office Development B.V. en anderen, vertegenwoordigd door mr. R.J.G. Bäcker en mr. F.J. van Dam, beiden advocaat te Rotterdam, bijgestaan door [gemachtigden], als partij gehoord.
2. Overwegingen
Aanleiding besluit
2.1. Het bestreden besluit is genomen ten behoeve van een besluit tot verlening van een vrijstelling als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: het vrijstellingsbesluit) voor de bouw van de in het bouwproject 'Zalmhaven' betrokken appartementen.
Ontvankelijkheid
2.2. Zalmhaven Office Development B.V. voert aan dat Stichting BIS, gelet op haar feitelijke werkzaamheden, geen belanghebbende is bij het bestreden besluit, zodat het beroep voor zover dat door haar is ingesteld, niet-ontvankelijk moet worden verklaard.
2.2.1. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
Ingevolge artikel 1:2, derde lid worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
Voor de vraag of een rechtspersoon belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2, eerste en derde lid is bepalend of de rechtspersoon krachtens zijn statutaire doelstelling en blijkens zijn feitelijke werkzaamheden een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken algemeen of collectief belang in het bijzonder behartigt.
2.2.2. Blijkens artikel 2 van de statuten van de Stichting BIS, voor zover hier van belang, heeft zij onder meer ten doel het woon- en leefklimaat in het Scheepvaartkwartier te bevorderen. Uit de feitelijke werkzaamheden, zoals ter zitting uiteengezet, blijkt dat de stichting het in artikel 2 omschreven algemene belang in het bijzonder behartigt. Dit belang is rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken. Gelet op het vorenstaande merkt de Afdeling Stichting Bis aan als belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste en derde lid, van de Awb.
2.3. Ingevolge artikel 6:13 van de Awb, voor zover hier van belang, kan geen beroep worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen als bedoeld in artikel 3:15 naar voren heeft gebracht.
2.3.1. Anders dan het college stelt heeft Stichting BIS bij brief van 9 juli 2008 zienswijzen naar voren gebracht tegen het ontwerp van het bestreden besluit.
2.4. Hetgeen Zalmhaven Office Development B.V. en anderen hebben aangevoerd omtrent de ontvankelijkheid van het beroep, voor zover dat is ingesteld door Stichting BIS, leidt niet tot het oordeel dat het beroep in zoverre niet-ontvankelijk is.
Omvang geding
2.5. In dit geding is uitsluitend aan de orde de vaststelling van hogere grenswaarden voor de 545 woningen voor de bouw waarvan op 25 mei 2007 vrijstelling is gevraagd. Voor deze vaststelling is van bepalend de geluidbelasting van de weg op deze woningen. Dit betekent dat de Afdeling niet toekomt aan een inhoudelijke bespreking van de bezwaren die Stichting Bis en anderen hebben aangevoerd over de ingrijpendheid van het bouwplan, de verkeerssituatie die als gevolg daarvan volgens Stichting BIS en anderen in het Scheepvaarkwartier zou ontstaan en de voor hun wijk gevreesde geluidbelasting als gevolg van het verkeer. Aan het beroep dat Stichting BIS en anderen in dit verband hebben gedaan op het verkeerskundig advies van Witteveen Bos komt de Afdeling dan ook evenmin toe.
Procedurele aspecten
2.6. Naar aanleiding van de klacht van Stichting Bis en anderen dat het ontwerp van het bestreden besluit vlak voor de zomervakantie - op 27 juni 2008 - ter inzage is gelegd, overweegt de Afdeling dat de Awb noch de Wet geluidhinder zich hiertegen verzet.
De beroepsgrond faalt.
2.7. Stichting Bis en anderen voeren aan dat het college ten onrechte het besluit over de vaststelling van hogere grenswaarden niet samen heeft genomen met een besluit over de vrijstelling.
2.7.1. De Wet geluidhinder noch een andere wet regelt dat een besluit over hogere grenswaarden ten behoeve van een vrijstellingsbesluit moet worden genomen tegelijkertijd met het besluit over de vrijstelling.
De beroepsgrond faalt.
Algemeen wettelijk kader
2.8. Ingevolge artikel 82, eerste lid, van de Wet geluidhinder is, behoudens het in de artikelen 83, 100 en 100a bepaalde, de voor woningen binnen een zone ten hoogste toelaatbare geluidbelasting van de gevel, vanwege de weg, 48 dB.
Ingevolge artikel 83, eerste lid kan voor de ter plaatse ten hoogste toelaatbare geluidbelasting als bedoeld in artikel 82, eerste lid, een hogere dan de in dat artikel genoemde waarde worden vastgesteld, met dien verstande dat deze waarde, buiten de in de volgende leden bedoelde gevallen, voor woningen in buitenstedelijk gebied 53 dB en voor woningen in stedelijk gebied 58 dB niet te boven mag gaan.
Ingevolge artikel 83, tweede lid kan bij toepassing van het eerste lid met betrekking tot in stedelijk gebied nog te bouwen woningen die nog niet zijn geprojecteerd, voor de aanwezige of te verwachten geluidbelasting vanwege een aanwezige weg een hogere dan de in dat lid genoemde waarde worden vastgesteld, met dien verstande dat deze waarde 63 dB niet te boven mag gaan.
Ontheffingsbeleid en het Actieplan Geluid
2.9. Stichting Bis en anderen voeren aan dat het college het door de gemeenteraad op 14 augustus 2007 vastgestelde Ontheffingsbeleid Wet geluidhinder voor bouw- en bestemmingsplannen in de gemeente Rotterdam (hierna: ontheffingsbeleid) en het door het college op 17 februari 2009 vastgestelde Actieplan Geluid (hierna: Actieplan Geluid) onvoldoende heeft betrokken bij het nemen van het bestreden besluit.
2.9.1. De Afdeling stelt vast dat het ontheffingsbeleid, zoals uit de titel blijkt, ziet op beoordeling van bouw- en bestemmingsplannen waarbij het vaststellen van hogere grenswaarden aan de orde kan zijn, maar niet op de vaststelling van hogere grenswaarden als zodanig. Ook het Actieplan Geluid ziet niet op de vaststelling van hogere grenswaarden; het beoogt burgers inzicht te geven in de geluidssituatie en de eventuele maatregelen en introduceert, zo valt daarin te lezen, geen nieuwe wettelijke normen voor geluidhinder. Reeds omdat het Ontheffingsbeleid en het Actieplan Geluid voor de Wet geluidhinder geen toetsingskader zijn, faalt deze beroepsgrond.
Akoestisch onderzoek
2.10. Stichting BIS en anderen stellen dat de uitgangspunten van het akoestisch onderzoek en de aanvullende notitie, die ten grondslag liggen aan het bestreden besluit, onjuist zijn omdat gebruik is gemaakt van onjuiste verkeersgegevens. Zij voeren aan dat het college ten onrechte een autonome groei van het verkeer van 1,5 % als uitgangspunt heeft genomen.
Zij stellen voorts dat het college bij het bestreden besluit ten onrechte is uitgegaan van modelmatige berekeningen. Zij voeren aan dat zij zelf metingen hebben verricht die aantonen dat modelmatige berekeningen een onnauwkeuriger beeld geven van de feitelijke situatie dan metingen.
2.10.1. Het college stelt zich op het standpunt dat voor de berekeningen die ten grondslag liggen aan het bestreden besluit, de systematiek van de Wet geluidhinder is gevolgd en dat hij de verkeerscijfers die ten grondslag liggen aan de berekeningen in de aanvullende notitie ontleent aan de Regionale verkeer- en milieukaart 2004-2015 versie 1.1 variant Raad van State.
2.10.2. Ingevolge artikel 110d van de Wet geluidhinder, voor zover hier van belang, wordt ten behoeve van de vaststelling van de geluidbelasting vanwege een weg voor het bepalen van het equivalente geluidniveau bij ministeriële regeling aangegeven:
a. op welke wijze en met inachtneming van welke bestaande of te verwachten omstandigheden, de afwisselende niveaus van het ter plaatse optredende geluid worden vastgesteld, en
b. op welke wijze uit de over een bepaalde periode verkregen uitkomsten het in vorengenoemde omschrijving bedoelde gemiddelde wordt afgeleid.
Hieraan is uitvoering gegeven in het RMV 2006.
2.10.3. Ingevolge artikel 3.2, eerste lid, aanhef en onder a, van het Reken- en meetvoorschrift geluidhinder 2006 (hierna: het RMV 2006) wordt bij de bepaling van het equivalente geluidniveau vanwege een weg rekening gehouden met de maatgevende verkeersintensiteiten van de onderscheiden categorieën motorvoertuigen.
Onder maatgevende verkeersintensiteit wordt daarbij ingevolge artikel 3.1, eerste lid, van het RMV 2006 verstaan: verkeersintensiteit, zoals die in het voor de geluidbelasting bepalende jaar, gemiddeld over een representatief tijdvak optreedt.
2.10.4. Ingevolge artikel 3.3 van het RMV 2006 wordt het equivalente geluidsniveau bepaald volgens de in hoofdstuk 2 van bijlage III beschreven Standaardrekenmethode II.
Het tweede artikellid bepaalt dat in afwijking van het eerste lid het equivalente geluidsniveau kan worden bepaald volgens de in hoofdstuk 1 van bijlage III beschreven Standaardrekenmethode I, indien de desbetreffende situatie binnen het toepassingsgebied van die Standaardrekenmethode I valt.
Ingevolge het derde lid kan in afwijking van het eerste en tweede lid het equivalente geluidsniveau tevens worden bepaald volgens de Standaardmeetmethode, bedoeld in hoofdstuk 3 van bijlage III, indien de desbetreffende situatie valt binnen het toepassingsgebied van die Standaardmeetmethode.
2.10.5. Uit het akoestisch onderzoek, vastgelegd in het rapport van Peutz van 14 mei 2007 en de aanvullende op dat rapport van 6 maart 2008 in onderlinge samenhang bezien, waarop het college zich bij de besluitvorming heeft gebaseerd, volgt dat is uitgegaan van 2018 als het voor de geluidbelasting bepalende jaar. De Afdeling komt dit niet onjuist voor.
Met de enkel stelling dat de uitgangspunten, die aan de vaststelling van de autonome groei van het verkeer ten grondslag liggen, ten onrechte zijn gehanteerd, hebben de Stichting BIS en anderen, mede gelet op het verhandelde ter zitting, niet aannemelijk gemaakt dat het college niet heeft mogen uitgaan van de desbetreffende verkeersgegevens.
2.10.6. Het akoestisch onderzoek en de aanvullende notitie zijn met toepassing van het RMV 2006 en de daarin weergegeven standaardrekenmethode II uitgevoerd.
De Wet geluidhinder noch het RMV 2006 brengt een hiërarchie aan tussen de in de hiervoor genoemde regeling weergegeven bepalingsmethoden. Binnen hun toepassingsgebied is iedere methode toegestaan. De keuze tussen de verschillende methoden, mits gehanteerd binnen het toepassingsgebied, is aan het bevoegd gezag. Op grond van de wet is immers aan het bevoegd gezag opgedragen om het akoestisch onderzoek te verrichten. Gegeven dat een toekomstige situatie alleen met behulp van modelberekeningen in kaart kan worden gebracht, ziet de Afdeling in hetgeen Stichting BIS en anderen hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het college de geluidbelastingen niet heeft kunnen vaststellen op basis van rekenmodellen.
De beroepsgronden falen.
Maatregelen
2.11. Stichting BIS en anderen stellen dat het college ten onrechte onvoldoende maatregelen gericht op het terugbrengen van de geluidbelasting tot de voorkeursgrenswaarde van 48 dB, zoals het aanbrengen van stil asfalt en aanpassing van de maximum snelheid, heeft betrokken bij het bestreden besluit.
2.11.1. Het college stelt zich op het standpunt dat toepassing van aanvullende geluidreducerende maatregelen onvoldoende doeltreffend zal zijn dan wel overwegende bezwaren ontmoet van stedenbouwkundige, verkeerskundige, vervoerskundige, landschappelijke of financiële aard. Daartoe brengt het college naar voren dat toepassing van stil asfalt en aanpassing van de maximum snelheid op de Houtlaan en de Gedempte Zalmhaven leidt tot een geluidreductie van maximaal 7 dB hetgeen onvoldoende is om de geluidbelasting in de directe omgeving van project Zalmhaven terug te brengen tot de in artikel 82, eerste lid, van de wet geluidhinder genoemde voorkeursgrenswaarde van 48 dB.
2.11.2. Ingevolge artikel 110a, eerste lid, van de Wet geluidhinder zijn burgemeester en wethouders binnen de grenzen van de gemeente bevoegd tot het vaststellen van een hogere waarde voor de ten hoogste toelaatbare geluidsbelasting.
Ingevolge het vijfde artikellid, voor zover hier van belang, kan het college slechts toepassing geven aan de in het eerste lid van dit artikel toegekende bevoegdheid tot het vaststellen van een hogere waarde voor de ten hoogste toelaatbare geluidsbelasting indien toepassing van maatregelen, gericht op het terugbrengen van de geluidsbelasting vanwege het industrieterrein van de gevel van de betrokken woning tot de ten hoogste toelaatbare geluidsbelasting onvoldoende doeltreffend zal zijn dan wel overwegende bezwaren ontmoet van stedenbouwkundige, verkeerskundige, vervoerskundige, landschappelijke of financiële aard.
Ingevolge artikel 111, tweede lid, van de Wet geluidhinder treffen burgemeester en wethouders, indien met betrekking tot gevels van in aanbouw zijnde of aanwezige woningen een hogere geluidbelasting dan 48 dB vanwege een weg als de ten hoogste toelaatbare is vastgesteld, met betrekking tot de geluidwering van die gevels, ingeval het een weg betreft die na 1 januari 1982 is of wordt aangelegd en is opgenomen in een overeenkomstig de artikelen 76 en 77 vastgesteld bestemmingsplan, dan wel na dat tijdstip ingevolge een besluit, genomen met toepassing van de artikelen 79 tot en met 81, is aangelegd, maatregelen om te bevorderen dat de geluidbelasting binnen de woning bij gesloten ramen ten hoogste 33 dB bedraagt.
2.11.3. Stichting BIS en anderen hebben niet aannemelijk gemaakt dat het college uitgaande van het voorliggen bouwplan niet voldoende heeft onderzocht of toepassing van maatregelen, gericht op het terugbrengen van de geluidbelasting vanwege de desbetreffende wegen op de gevel van de betrokken woningen tot de hoogste toelaatbare geluidbelasting onvoldoende doeltreffend zal zijn dan wel overwegende bezwaren ontmoet van stedenbouwkundige verkeerskundige, vervoerskundige, landschappelijke of financiële aard. Het college heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat geen aanleiding bestaat voor toepassing van nadere maatregelen, zodat het college in redelijkheid toepassing heeft kunnen geven aan zijn bevoegdheid om hogere waarden voor de ten hoogste toelaatbare geluidbelasting vast te stellen.
2.11.4. Voor zover Stichting BIS en anderen bedoelen dat bij het bestreden besluit had moeten worden betrokken welke maatregelen worden getroffen teneinde te waarborgen dat de geluidbelasting binnen de woning vanwege de desbetreffende wegen niet meer dan 33 dB bedraagt, overweegt de Afdeling dat uit de systematiek van de Wet geluidhinder volgt dat eerst na vaststelling van hogere waarden behoeft te worden bepaald of gevelisolerende maatregelen moeten worden getroffen. Of in dit geval een verplichting bestaat tot het treffen van maatregelen aan de gevel, wordt geregeld in artikel 111, tweede lid, van de Wet geluidhinder. De vraag of deze verplichting bestaat, staat los van de beoordeling van de rechtmatigheid van het bestreden besluit en kan om die reden in deze beroepsprocedure niet aan de orde zijn.
De beroepsgrond faalt.
Conclusie
2.12. Het beroep is ongegrond.
Proceskosten
2.13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. T.L.J. Drouen, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Diepenbeek w.g. Drouen
lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 1 december 2010
402-632.