Uitspraak
201007405/1/M1.
Datum uitspraak: 8 december 2010
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellante], gevestigd te [plaats],
en
het college van gedeputeerde staten van Limburg,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 15 juni 2010 heeft het college geweigerd aan [appellante] een vergunning als bedoeld in de Ontgrondingenwet te verlenen voor het ontgronden van de percelen, kadastraal bekend gemeente Spaubeek, sectie […], diverse nummers, zoals aangegeven op de bij het besluit behorende kadastrale tekening. Dit besluit is op 23 juni 2010 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 30 juli 2010, beroep ingesteld.
Het college van gedeputeerde staten van Limburg heeft een verweerschrift ingediend.
[appellante] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 november 2010, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. H.H.M.E. Waelen, advocaat te Meerssen, en H. van Daal, en het college, vertegenwoordigd door D.A.L. Jongen-Trienekens en J.C.F. Lacroix, beiden werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
2. Overwegingen
Achtergrond
2.1. De percelen waarvoor de vergunning is aangevraagd, maken deel uit van de groeve Spaubeek. De aanvraag heeft betrekking op het ontgronden ten behoeve van de winning van oppervlaktedelfstoffen en herinrichten van een aantal van de percelen en op het herinrichten van de overige aangevraagde percelen. In de groeve Spaubeek zijn in het verleden ontgrondingen uitgevoerd ten behoeve van de aanleg van een stortplaats voor afvalstoffen.
2.2. Het college heeft aan zijn weigering de vergunning te verlenen, kort weergegeven, ten grondslag gelegd dat de aangevraagde ontgronding niet past binnen de doelstellingen van het provinciale beleid voor ontgrondingen, zoals neergelegd in de door het college opgestelde Beleidsnota Ontgrondingen van 7 juli 2009 (hierna: de Beleidsnota). In de eerste plaats is dit volgens het college het geval, omdat geen maatschappelijke meerwaarde is aangetoond. Daarnaast staat volgens het college onvoldoende vast dat de benodigde maatschappelijke meerwaarde daadwerkelijk kan worden gerealiseerd, nu geen toestemmingsverklaring is overgelegd van Essent Milieu B.V. (hierna: Essent), dat eigenaar is van een deel van het terrein.
Toezeggingen
2.3. [appellante] kan zich niet met de weigering van de vergunning verenigen. Zij voert in de eerste plaats aan dat de vergunning, gelet op eerdere toezeggingen van het college, niet had mogen worden geweigerd. Zij stelt dat is toegezegd dat opnieuw vergunning zou worden verleend, nadat tussen [appellante] en [bedrijf] een overeenkomst zou zijn gesloten met betrekking tot de overdracht van winrechten voor de percelen van [bedrijf] in de groeve Spaubeek. Daarbij is volgens [appellante] niet de voorwaarde gesteld dat de ontgrondingsactiviteiten een maatschappelijke meerwaarde dienen te hebben.
2.3.1. [appellante] en [bedrijf] hebben op 7 maart 2007 een overeenkomst gesloten met betrekking tot de overdracht van winrechten in de groeve Spaubeek. Het college stelt dat destijds aan [appellante] is medegedeeld dat het aangaan van een dergelijke overeenkomst niet zonder meer zou betekenen dat een vergunning zou worden verleend. Volgens het college is slechts medegedeeld dat het college met inachtneming van de geldende wet- en regelgeving medewerking zou verlenen om tot vergunningverlening te komen. Het college wijst er voorts op dat het vervolgens nog tot 23 januari 2009 heeft geduurd tot [appellante] daadwerkelijk een aanvraag om een vergunning krachtens de Ontgrondingenwet heeft ingediend.
2.3.2. Naar het oordeel van de Afdeling is niet gebleken dat door of namens het college toezeggingen zijn gedaan waaraan [appellante] de gerechtvaardigde verwachting kon ontlenen dat na het sluiten van een overeenkomst met [bedrijf] zonder nadere voorwaarden een vergunning op grond van de Ontgrondingenwet zou worden verleend. De Afdeling overweegt hiertoe het volgende.
Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting acht de Afdeling het aannemelijk dat het college slechts heeft toegezegd zich na het sluiten van een overeenkomst tussen [appellante] en [bedrijf] te zullen inspannen voor de verlening van de door [appellante] gewenste vergunning krachtens de Ontgrondingenwet. Hoewel deze toezegging door [appellante] kennelijk anders is opgevat, mocht zij daaruit naar het oordeel van de Afdeling niet afleiden dat de bij en krachtens de Ontgrondingenwet gestelde voorwaarden voor de verlening van die vergunning in dit geval buiten toepassing zouden blijven. [appellante] mocht aan hetgeen het college heeft toegezegd dan ook niet de verwachting ontlenen dat de vergunning na het sluiten van de overeenkomst zonder meer zou worden verleend. Tot de krachtens de Ontgrondingenwet gestelde eisen voor de verlening van een vergunning behoorde op dat moment reeds het vereiste dat ontgrondingen een maatschappelijke meerwaarde dienen te hebben. Het Provinciaal Omgevingsplan Limburg 2006 (hierna: het POL 2006), waarin dit uitgangspunt is neergelegd, was destijds immers reeds in werking getreden.
Deze beroepsgrond faalt.
Toepasselijkheid provinciaal beleid
2.4. [appellante] betoogt dat het college het bestreden besluit ten onrechte mede heeft gebaseerd op het beleid voor ontgrondingen dat in het POL 2006 en de Beleidsnota is neergelegd.
In de eerste plaats is dit beleid volgens haar niet van toepassing op de aangevraagde situatie, omdat het in dit geval niet gaat om het uitbreiden of het aanleggen van een nieuwe groeve, maar om het voltooien van een ontgronding in een bestaand groevegebied. Daarnaast is de verlenging van de vergunning van 12 juli 1994 volgens [appellante] reeds aanhangig gemaakt bij brief van 25 maart 2005 en derhalve vóór de inwerkingtreding van het beleid uit het POL 2006.
2.4.1. Ten aanzien van het betoog dat reeds vóór de inwerkingtreding van het beleid is verzocht om verlenging van de vergunning van 12 juli 1994 -die ten tijde van het nemen van het bestreden besluit reeds was vervallen - overweegt de Afdeling als volgt. Voor de beantwoording van de vraag of het college de aanvraag terecht heeft getoetst aan het beleid zoals neergelegd in het POL 2006 en de Beleidsnota, is de datum van het nemen van het bestreden besluit bepalend. Ten tijde van het nemen van het bestreden besluit waren het POL 2006 en de Beleidsnota reeds in werking getreden. Reeds hierom kan dit betoog niet slagen.
Voor het overige ziet de Afdeling in het POL 2006 en de Beleidsnota geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het beleid dat in deze documenten is verwoord, ten tijde van het nemen van het bestreden besluit niet van toepassing was op het uitvoeren van de aangevraagde ontgrondingsactiviteiten. De aangevraagde ontgronding vindt plaats in de groeve Spaubeek, waar reeds eerder ontgrondingen zijn uitgevoerd. Uit het POL 2006 en de Beleidsnota kan niet worden afgeleid dat het beleid voor ontgrondingen meebrengt dat ten aanzien van ontgrondingsactiviteiten op een dergelijke locatie geen eisen met betrekking tot de maatschappelijke meerwaarde kunnen worden gesteld. In dat verband is mede van belang dat de groeve Spaubeek in het POL 2006 niet is aangewezen als bestaande winplaats.
Deze beroepsgrond faalt.
Maatschappelijke meerwaarde
2.5. [appellante] betoogt dat het college ten onrechte heeft geconcludeerd dat de maatschappelijke meerwaarde van de ontgrondingsactiviteiten niet is aangetoond. Volgens haar hebben de aangevraagde activiteiten een maatschappelijke meerwaarde, omdat voor een deel van de groeve Spaubeek natuurontwikkeling zal worden gerealiseerd. Volgens [appellante] heeft het college zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat er slechts sprake is van een maatschappelijke meerwaarde indien voor de gehele groeve - en derhalve ook voor de percelen waarop de aanvraag geen betrekking heeft - in natuurontwikkeling wordt voorzien. [appellante] betoogt dat dit slechts kan worden verlangd voor het gedeelte van de groeve dat in de aanvraag is genoemd.
[appellante] betoogt voorts dat het ontbreken van onderzoeken naar de milieuhygiënische kwaliteit en stabiliteit van de in de groeve, maar niet op haar percelen, aanwezige papierpulp haar niet kan worden verweten, omdat het onderzoek daarnaar wordt uitgevoerd door de provincie en Essent en de resultaten van de onderzoeken [appellante] nog niet bekend zijn. Zij stelt zich tevens op het standpunt dat de vergunning niet vanwege het ontbreken van deze onderzoeken mocht worden geweigerd.
2.5.1. Bij het nemen van het bestreden besluit heeft het college zich gebaseerd op het provinciale beleid voor ontgrondingen, zoals neergelegd in het POL 2006 en de Beleidsnota. Dit beleid houdt onder meer in dat voor ontgrondingen een kwalitatieve benadering geldt, waarbij van het ontgrondend bedrijfsleven de ontwikkeling van kwalitatief goede projecten wordt verwacht. Per saldo dienen positieve effecten op de kwaliteit van het projectgebied te worden bereikt, zodat sprake is van een maatschappelijke meerwaarde.
Het college stelt zich op het standpunt dat de verlening van een vergunning voor de aangevraagde activiteiten niet past binnen de doelstellingen van het beleid, omdat de gewenste maatschappelijke meerwaarde niet is aangetoond. Het college stelt zich daarbij op het standpunt dat voor de gehele groeve Spaubeek een maatschappelijke meerwaarde moet worden gerealiseerd en niet slechts voor de percelen waarop de aanvraag betrekking heeft. De invulling die [appellante] aan de maatschappelijke meerwaarde wil geven, acht het college onvoldoende, omdat de voorgestelde maatregelen ten behoeve van natuurontwikkeling en openstelling van het gebied slechts betrekking hebben op de aangevraagde percelen. Volgens het college moet ook voor de rest van groeve Spaubeek, in het bijzonder het terrein waaronder zich papierpulp bevindt, een maatschappelijke meerwaarde worden gerealiseerd. Het college acht het van belang dat de gehele groeve kan worden opengesteld en op een maatschappelijk verantwoorde wijze wordt afgewerkt.
In verband met het voorgaande acht het college het noodzakelijk dat nader onderzoek wordt verricht naar de stabiliteit en de milieuhygiënische kwaliteit van de aanwezige papierpulp. Nu hierover nog onvoldoende gegevens beschikbaar zijn, is volgens het college onvoldoende duidelijk op welke wijze de maatschappelijke meerwaarde voor de gehele groeve ingevuld kan worden. De maatschappelijke meerwaarde voor het gehele gebied van de groeve Spaubeek is derhalve volgens het college niet aangetoond. Gelet hierop kan de vergunning volgens het college niet worden verleend.
2.5.2. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Ontgrondingenwet is het verboden zonder vergunning te ontgronden.
Ingevolge het tweede lid kunnen aan een vergunning voorschriften worden verbonden ter bevordering en bescherming van belangen betrokken bij de ontgronding, de herinrichting van de ontgronde onroerende zaken en de aanpassing van de omgeving van de ontgronde onroerende zaken.
Ingevolge artikel 10, vijfde lid, voor zover hier van belang, worden besluiten tot het verlenen van een vergunning genomen na afweging van de in artikel 3, tweede lid, bedoelde belangen.
2.5.3. Uit artikel 3 van de Ontgrondingenwet volgt dat een vergunning op grond van de Ontgrondingenwet kan worden geweigerd in verband met de belangen die worden genoemd in artikel 3, tweede lid, van de Ontgrondingenwet.
Het college heeft de vergunning onder meer geweigerd omdat de maatschappelijke meerwaarde van de ontgronding niet is aangetoond. Dat is volgens het college het geval, omdat voor de percelen die buiten het aanvraagde gebied zijn gelegen niet in een maatschappelijke meerwaarde wordt voorzien. Het treffen van maatregelen ten behoeve van natuurontwikkeling en recreatie op de percelen waarop de aanvraag geen betrekking heeft, kan echter niet worden aangemerkt als een bij de ontgronding betrokken belang. Evenmin betreft het treffen van dergelijke maatregelen de herinrichting van de ontgronde onroerende zaken, aangezien het niet om percelen gaat die in het kader van het thans aangevraagde project worden ontgrond en de door het college verlangde maatregelen verder strekken dan het herinrichten van een zogenoemde afwerkingsstrook rond de thans te ontgronden percelen.
De Afdeling is voorts van oordeel dat het college onvoldoende heeft aangetoond dat het belang van de aanpassing van de omgeving van de ontgronde onroerende zaken als bedoeld in artikel 3, tweede lid, van de Ontgrondingenwet in dit geval zo ver strekt, dat voor de gehele groeve Spaubeek maatregelen voor de ontwikkeling van natuur en recreatie kunnen worden verlangd en dat de vergunning bij het ontbreken van dergelijke maatregelen moet worden geweigerd. In dat verband is mede van belang dat uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat de aanvraag betrekking heeft op een aantal percelen met een gezamenlijke oppervlakte van ongeveer 10,9 hectare, terwijl de groeve Spaubeek in totaal een oppervlakte heeft van ongeveer 20 hectare. De percelen waarop volgens de aanvraag de daadwerkelijke ontgronding en de direct daarmee samenhangende werkzaamheden zoals het afwerken van taluds zullen plaatsvinden, hebben tezamen een oppervlakte van ongeveer 2,8 hectare. Op de overige percelen die in de aanvraag zijn vermeld, zullen andere werkzaamheden worden verricht. Het betreft werkzaamheden ten behoeve van de herinrichting en openstelling van het gebied als natuur- en recreatiegebied, waaronder de aanleg van ondiepe poelen, flauwe taluds en wandelpaden. De in de aanvraag voorgestelde herinrichtingsmaatregelen hebben daarmee betrekking op een gebied dat ongeveer de helft van de oppervlakte van de totale groeve Spaubeek beslaat en dat voorts aanzienlijk groter is dan de gezamenlijke oppervlakte van de percelen waarop de daadwerkelijke ontgronding volgens de aanvraag zal plaatsvinden. Het college heeft onvoldoende inzichtelijk gemaakt waarom desondanks het treffen van de in de aanvraag genoemde herinrichtingsmaatregelen op een terrein van deze oppervlakte geen maatschappelijke meerwaarde oplevert. Gelet hierop heeft het college onvoldoende gemotiveerd waarom het belang van de aanpassing van de omgeving van de ontgronde onroerende zaken vereist dat voor het bereiken van een maatschappelijke meerwaarde, in aanvulling op de herinrichting van de reeds in de aanvraag opgenomen omliggende percelen, tevens maatregelen moeten worden getroffen voor de herinrichting van het resterende deel van de groeve Spaubeek en dat deze in redelijkheid van [appellante] kunnen worden gevraagd. Het bestreden besluit is daarom in zoverre in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht.
Deze beroepsgrond slaagt.
Ontbreken toestemmingsverklaring Essent
2.6. [appellante] betoogt voorts dat in het ontbreken van een toestemmingsverklaring van Essent, dat eigenaar is van een aantal van de percelen waarop de aanvraag betrekking heeft, geen geldige grond voor weigering van de vergunning is gelegen.
2.6.1. Het college heeft aan de weigering van de vergunning mede ten grondslag gelegd dat [appellante] geen verklaring van Essent heeft overgelegd waaruit blijkt dat zij toestemming verleent voor het uitvoeren van werkzaamheden op de aan haar toebehorende percelen. Het betreft onder meer het uitvoeren van (her-)inrichtingswerkzaamheden, zoals het aanleggen van poelen. Door het ontbreken van toestemming van Essent is volgens het college niet zeker dat het bij de aanvraag gevoegde schetsplan van de eindtoestand gerealiseerd kan worden. Gelet hierop is onzeker of de maatschappelijke meerwaarde daadwerkelijk kan worden verwezenlijkt.
2.6.2. Niet in geschil is dat ten tijde van het nemen van het bestreden besluit nog geen toestemmingsverklaring van Essent was overgelegd. Voorop staat dat aangelegenheden van privaatrechtelijke aard geen bij de ontgronding betrokken belangen betreffen en derhalve in beginsel niet bij de beoordeling van de aanvraag om een vergunning krachtens de Ontgrondingenwet kunnen worden betrokken. Nu het ontbreken van toestemming van de eigenaar van een aantal percelen volgens het college de uitvoerbaarheid van de herinrichtingswerkzaamheden in gevaar brengt, waardoor de maatschappelijke meerwaarde niet kan worden gerealiseerd, is de Afdeling evenwel van oordeel dat het in dit geval gaat om een bij de ontgronding betrokken belang.
De mogelijke belemmeringen voor de uitvoerbaarheid hebben geen betrekking op de ontgronding op zich, maar alleen op de herinrichtingsmaatregelen die nodig zijn voor het bereiken van de door het college gewenste maatschappelijke meerwaarde. Daarbij gaat het mede om de percelen die niet in de aanvraag zijn opgenomen. De Afdeling is van oordeel dat dit aspect onlosmakelijk is verbonden met de vraag of het college mocht verlangen dat wordt voorzien in een maatschappelijke meerwaarde voor percelen die niet in de aanvraag zijn vermeld door ook voor die percelen maatregelen voor natuurontwikkeling en recreatie te eisen en bij het ontbreken daarvan de vergunning te weigeren. Gelet op hetgeen hiervoor over de maatschappelijke meerwaarde is overwogen, kan ook deze grond voor de weigering van de vergunning niet in stand blijven.
Conclusie
2.7. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd. De overige beroepsgronden behoeven geen bespreking.
2.8. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Limburg van 15 juni 2010, kenmerk 09/2451;
III. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Limburg tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 921,45 (zegge: negenhonderdeenentwintig euro en vijfenveertig cent), waarvan € 874,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IV. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Limburg aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 298,00 (zegge: tweehonderdachtennegentig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. M.W.L. Simons-Vinckx, voorzitter, en drs. H. Borstlap en mr. W. Sorgdrager, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. Teuben, ambtenaar van staat.
w.g. Simons-Vinckx w.g. Teuben
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 8 december 2010
483.