Uitspraak
200906644/1/R1.
Datum uitspraak: 15 december 2010
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellant sub 1], wonend te [woonplaats],
2. de stichting Stichting Behoud Polders Graafstroom, gevestigd te Wijngaarden, gemeente Graafstroom, en [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
en
de raad van de gemeente Graafstroom,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 25 mei 2009 heeft de raad het bestemmingsplan "Compressorstation Wijngaarden" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 1 september 2009, en de Stichting en [appellant sub 2] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 2 september 2009, beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 augustus 2010, waar de raad, vertegenwoordigd door mr. P.M.D. Weijers, advocaat te Alblasserdam, en M. Kraaijvanger, werkzaam bij de gemeente, is verschenen. Voorts is ter zitting de naamloze vennootschap N.V. Nederlandse Gasunie, vertegenwoordigd door mr. N.H. van den Biggelaar, advocaat te Amsterdam, mr. G.H. Hamelink-Bouwman, advocaat te Groningen, M.A.J. Kramp, J.D. Sanderse en A.S. Yska, als partij gehoord.
2. Overwegingen
2.1. Met het plan wordt onder meer beoogd om de bouw van een gascompressorstation met bijbehorende voorzieningen mogelijk te maken. De bouw van het gascompressorstation maakt, tezamen met de aanleg van een hoofdaardgastransportleiding, onderdeel uit van de Noord-Zuid route van het aardgastransportnet, die loopt van Rysum (Duitsland) naar Zelzate (België). Met de aanleg van deze leiding wordt beoogd aan de toenemende vraag naar gas in Nederland en de omringende landen nu en in de toekomst te voldoen. Het uitgangspunt is dat de leiding, waar mogelijk, wordt gebundeld met bestaande leidingen.
Het plangebied ligt ten zuiden van de provinciale weg N214 en op het knooppunt van aardgastransportleidingen te Wijngaarden. Het plangebied ligt in het Groene Hart en is thans in gebruik als weiland. In de plantoelichting staat voorts vermeld dat in verband met de realisatie van het plan mitigerende en compenserende maatregelen zullen worden getroffen. Zo zullen maatregelen worden getroffen ten behoeve van de landschappelijke inpassing van het compressorstation, ten behoeve van een zuinig ruimtegebruik en ten behoeve van mitigatie van bepaalde ruimtelijke gevolgen.
2.2. De beroepen van [appellant sub 1] en van de Stichting en [appellant sub 2] richten zich tegen het plan in zijn geheel.
Ontvankelijkheid
2.3. De raad heeft de belanghebbendheid als bedoeld in artikel 1:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) van [appellant sub 1], van de Stichting en van [appellant sub 2] betwist en betoogd dat zij daarom niet in hun beroep kunnen worden ontvangen.
2.3.1. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
Ingevolge artikel 1:2, derde lid, van de Awb worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
2.3.2. Met betrekking tot de ontvankelijkheid van het beroep van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] overweegt de Afdeling als volgt.
[appellant sub 1], woonachtig aan [locatie 1], woont op een afstand van ongeveer 480 meter van de gronden met de bestemming "Groen", welke is beoogd ter afscherming van het gascompressorstation. [appellant sub 2], woonachtig aan [locatie 2], woont op een afstand van ongeveer 400 meter van de gronden met de bestemming "Groen". Vanuit hun woningen hebben zij zicht op deze gronden. Mede gelet op de aard en omvang van de ruimtelijke ontwikkelingen die in het plangebied mogelijk worden gemaakt zijn deze afstanden naar het oordeel van de Afdeling niet zo groot dat in dit geval niet een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken belang kan worden aangenomen.
De conclusie is dat [appellant sub 1] en [appellant sub 2] kunnen worden aangemerkt als belanghebbende bij het bestreden besluit als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb en dat zij daartegen ingevolge artikel 8.2, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening beroep kunnen instellen.
2.3.3. Met betrekking tot de ontvankelijkheid van het beroep van de Stichting overweegt de Afdeling als volgt.
De Stichting heeft blijkens artikel 2, eerste lid, van haar statuten onder meer tot doel:
a. het bevorderen van het behoud, bescherming en verbetering van de kwaliteit van het Groene Hart in de Alblasserwaard in het algemeen en in de gemeente Graafstroom in het bijzonder, alsmede bescherming en verbetering van het milieu, het bevorderen van de bescherming van de gezondheid van de mens, het behoedzaam en rationeel gebruik van natuurlijke hulpbronnen, het nemen van maatregelen om het hoofd te bieden aan lokale, regionale en mondiale milieuproblemen en verstoringen van het Groene Hart;
b. het bevorderen van het leefmilieu in Graafstroom, […];
c. het voorkomen van de vestiging van een gascompressiestation in het Groene Hart van Wijngaarden.
In tegenstelling tot hetgeen de raad op dit punt naar voren heeft gebracht, is de Afdeling van oordeel dat de statutaire doelstellingen in dit geval voldoende specifiek en niet te algemeen zijn geformuleerd. Omdat de doelstelling genoemd onder artikel 2, eerste lid, aanhef en onder c., van de statuten mede geografisch en functioneel is beperkt tot de vestiging van een gascompressiestation in het Groene Hart van Wijngaarden, is het statutaire belang van de Stichting rechtstreeks betrokken bij het besluit. Voorts is gebleken dat de Stichting feitelijke werkzaamheden in de zin van artikel 1:2, derde lid, van de Awb verricht, waaronder het voeren van correspondentie met gemeenten, provincie en de landelijke overheid, het voeren van publieke acties, en het uitvoeren van onderzoek naar alternatieve locaties. Deze werkzaamheden passen naar het oordeel van de Afdeling binnen de statutaire doelstelling van de Stichting.
De Afdeling is gezien de hiervoor weergegeven doelstellingen en de genoemde feitelijke werkzaamheden van oordeel dat de Stichting door het bestreden besluit rechtstreeks wordt getroffen in een belang dat zij in het bijzonder behartigt. Gelet hierop moet de Stichting als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste en derde lid, van de Awb worden aangemerkt en kan zij in haar beroep worden ontvangen.
Nut en noodzaak
2.4. De Stichting en [appellant sub 2] (hierna in enkelvoud: de Stichting) betogen dat nut en noodzaak van het plan onvoldoende zijn onderbouwd. De wens van de Gasunie om Nederland de "gasrotonde" van Europa te laten worden is niet reëel, omdat de voornaamste hoofdstromen afkomstig zijn uit Oost-Europa, zo stelt de Stichting.
2.4.1. De raad acht het noodzakelijk dat de Gasunie, als beheerder van het Nederlandse gastransportsysteem, de gasvoorziening in Nederland in de toekomst kan veiligstellen. Het landelijk gastransportnet dient daarvoor te worden uitgebreid zodat de transportcapaciteit voor aardgas wordt vergroot. Onderdeel van die uitbreiding vormt onder meer de zogenoemde Noord-Zuid route tussen Wijngaarden en Ossendrecht. Voor dit deel van de Noord-Zuid route wordt een nieuwe aardgastransportleiding aangelegd en dient een compressorstation te Wijngaarden te worden gerealiseerd. Het in het voorliggende plan voorziene compressorstation is nodig om het aardgas in de leidingen op voldoende druk te brengen. Daarnaast heeft het compressorstation in dit geval een verdeelfunctie, aangezien het station op een kruispunt van gasleidingen ligt.
2.4.2. In de plantoelichting staat dat enerzijds de vraag naar aardgas in Nederland groeit, terwijl anderzijds het huidige binnenlandse gasaanbod vanuit kleine gasvelden afneemt. Om te voorkomen dat Nederland op termijn geheel afhankelijk wordt van buitenlandse gasleveranciers is besloten om de Nederlandse voorraad aardgas te sparen. De minister van Economische Zaken heeft, aldus de plantoelichting, daartoe onder meer een productieplafond ingesteld ten aanzien van het grote Groningengasveld. De Nederlandse regering heeft voorts besloten om de import van aardgas te stimuleren, zodat de afname van het binnenlandse gasaanbod wordt gecompenseerd.
De Gasunie wil het gastransportnet aanzienlijk uitbreiden zodat Nederland de "gasrotonde" van Europa kan worden. Als aardgas naar en via Nederland wordt getransporteerd, wordt de Nederlandse gasvoorziening volgens de plantoelichting voldoende gewaarborgd. Het belangrijkste punt van binnenkomst is gelokaliseerd in het noordoosten van Nederland. Het belangrijkste nieuwe punt voor doorvoer naar België en Engeland is gelokaliseerd in het zuidwesten van Nederland. Hierdoor moet het gehele transportsysteem van noordoost naar zuidwest Nederland verzwaard worden. De zuidwesttak van de Noord-Zuid route, tussen Wijngaarden en Ossendrecht en inclusief het compressorstation, vormt een onderdeel van die uitbreiding van het gastransportnet. Gelet hierop heeft de raad zich op het standpunt kunnen stellen dat aan nut en noodzaak van het voorziene gascompressorstation niet behoefde te worden getwijfeld.
Het betoog dat nut en noodzaak zouden ontbreken omdat de voornaamste gasstromen uit Oost-Europa zouden komen - wat daar verder van zij - belet naar het oordeel van de Afdeling niet dat dat gas via Nederland getransporteerd zou kunnen worden.
Nota Ruimte
2.5. De Stichting betoogt dat het plan in strijd is met de Nota Ruimte, omdat in het Groene Hart niet mag worden gebouwd. Van de Nota Ruimte kon in dit geval niet worden afgeweken, omdat de aanleg van het gascompressorstation geen groot openbaar belang dient.
De zogenoemde "verklaring van nationaal belang" van de Directeur energiemarkt van het Ministerie van Economische Zaken van 7 september 2007 acht de Stichting niet voldoende om een groot openbaar belang aan te nemen. Volgens de Stichting is voorts geen sprake van een openbaar belang omdat de Gasunie slechts commerciële belangen nastreeft.
2.5.1. De raad stelt zich op het standpunt dat het plan in overeenstemming is met de Nota Ruimte. De Nota Ruimte staat bouwen in het Groene Hart in gevallen zoals de onderhavige toe.
2.5.1.1. In de Nota Ruimte is het Groene Hart aangewezen als zogenoemd "nationaal landschap". Volgens de Nota Ruimte moeten landschappelijke, cultuurhistorische en natuurlijke kwaliteiten van nationale landschappen behouden blijven. In algemene zin geldt dat binnen nationale landschappen ruimtelijke ontwikkelingen mogelijk zijn, mits de kernkwaliteiten van het landschap worden behouden of worden versterkt ("ja, mits"-regime). Grootschalige verstedelijkingslocaties en bedrijventerreinen, nieuwe grootschalige glastuinbouwlocaties en nieuwe grootschalige infrastructurele projecten zijn hier niet toegestaan, tenzij deze ingrepen, redelijkerwijs en vanwege een groot openbaar belang, onvermijdelijk zijn. Van de Nota Ruimte kan om deze reden worden afgeweken, mits mitigerende en compenserende maatregelen worden getroffen.
De minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en de minister van Economische Zaken hebben in hun antwoord op Kamervragen (Aanhangsel Handelingen II 2006/07, nr. 1485) geschreven dat de aanleg van een nieuwe aardgastransportleiding van nationaal belang is in het kader van de leverings- en voorzieningszekerheid van aardgas. Bij brief van 7 september 2007 heeft de Directeur energiemarkt van het Ministerie van Economische Zaken aan de Gasunie nogmaals bevestigd dat bij de Noord-Zuid route sprake is van een nationaal, algemeen en groot openbaar belang. Naar het oordeel van de Afdeling mocht de raad zich bij zijn besluitvorming baseren op deze uitgangspunten en kon hij zich op het standpunt stellen dat met het voorliggende plan een groot openbaar belang gemoeid is, nu dit onderdeel uitmaakt van de Noord-Zuid route die bedoeld is om de toelevering van aardgas in Nederland voor de toekomst zeker te stellen.
Het betoog dat de Gasunie slechts commerciële belangen nastreeft, heeft de Stichting niet aannemelijk gemaakt. Bovendien bestaat geen grond voor het oordeel dat een bedrijf met commerciële belangen geen openbare belangen kan dienen.
Gelet op het vorenstaande en nu - zoals uit 2.1 kan worden afgeleid - mitigerende en compenserende maatregelen worden getroffen, heeft de raad zich terecht op het standpunt gesteld dat het plan niet in strijd is met de Nota Ruimte. De Afdeling ziet gelet hierop geen grond voor het oordeel dat de raad het in de Nota Ruimte opgenomen beleid onvoldoende in de belangenafweging heeft betrokken.
Streekplan
2.6. [appellant sub 1] en de Stichting betogen voorts dat het plan in strijd is met een zogenoemd essentieel onderdeel uit het streekplan "Zuid-Holland Oost". Het streekplan staat bouwen in het Groene Hart niet toe, aldus [appellant sub 1] en de Stichting. Ten onrechte is er nu geen concrete beleidsbeslissing genomen door het provinciebestuur. Nu dit niet is gebeurd, zijn belanghebbenden beperkt in hun rechtsbeschermingsmogelijkheden en is het technisch fundament aan het plan ontvallen.
Van een uitzondering op het verbod om in het Groene Hart te bouwen is volgens de Stichting geen sprake, omdat allereerst geen sprake is van een voorziening van algemeen nut. Voorts is de Stichting van mening dat er wel degelijk alternatieve locaties buiten het Groene Hart beschikbaar zijn. In dit licht stelt de Stichting dat inmiddels is gebleken dat niet 9 ha maar 8 ha aaneengesloten gronden nodig zijn om het compressorstation op te realiseren. Volgens de Stichting zijn voorts bij het onderzoek naar de achttien alternatieven ten onrechte financiële aspecten meegewogen. Een ander en beter alternatief is om het compressorstation nabij de bestaande buisleidingenstraat tussen Rotterdam en het Hollands Diep te situeren. Een locatie aan de buisleidingenstraat zou ook gunstig zijn vanwege een in de toekomst geplande leiding tussen de Maasvlakte en Wijngaarden.
2.6.1. De raad acht het plan in overeenstemming met het streekplan, omdat de noodzaak voor het plan is gebleken en het gaat om een voorziening van algemeen nut. De raad stelt dat verschillende alternatieven in het locatieonderzoek uitgebreid zijn onderzocht en dat uit dat onderzoek vier potentiële locaties zijn beoordeeld in het milieueffectrapport "Noord-Zuid Project, milieueffectrapport leiding Wijngaarden-Ossendrecht" (hierna: MER).
2.6.1.1. Ingevolge structurerend element 1 in het streekplan wordt in het streekplangebied Zuid-Holland Oost een terughoudend beleid gevoerd met betrekking tot het lokaliseren van nieuwe stedelijke functies. Dit betekent dat rond de kernen bebouwingscontouren zijn getrokken. Structurerend element 1 brengt met zich dat nieuwe ontwikkelingen in het groenblauwe raamwerk die geen verband houden met een van de hoofdfuncties (de agrarische functie, de natuur- en landschapsfunctie en op sommige plaatsen de recreatieve functie) niet toelaatbaar zijn.
Vast staat dat het plangebied op de kaart van het streekplan is aangeduid als "Agrarisch gebied plus (A+)". Tevens staat vast dat het compressorstation buiten de bebouwingscontouren is voorzien.
Ingevolge structurerend element 10 is het accommoderen van nieuwe stedelijke functies buiten de bebouwingscontouren niet toegestaan, behalve wanneer sprake is van de in paragraaf 3.4 beschreven uitzonderingen. In paragraaf 3.4 wordt een viertal uitzonderingen genoemd, waaronder: bij gebleken noodzaak (geen goed alternatief beschikbaar) en bij uitzondering (specifieke locatievereisten) voorzieningen van algemeen nut.
2.6.1.2. De Afdeling is van oordeel dat de raad zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat een gascompressorstation een voorziening van algemeen nut betreft, omdat daarmee het algemeen belang van een constante aardgastoevoer wordt gediend.
2.6.1.3. De Gasunie heeft binnen bepaalde afstanden tot het gasleidingenknooppunt Wijngaarden, onderzoek laten uitvoeren naar alle denkbare en gesuggereerde locaties voor het nieuwe compressorstation. De resultaten daarvan zijn neergelegd in het rapport "Locatiestudie compressorstation, onderdeel van de MER-studie gasleiding Wijngaarden-Ossendrecht" van 9 januari 2008 van Arcadis. In de locatiestudie zijn uiteindelijk achttien mogelijke alternatieven onderzocht. Bij een eerste schifting is gebleken dat zeven locaties niet als potentieel plangebied in aanmerking konden komen om redenen van de te korte afstand tot woonbebouwing, te weinig beschikbare ruimte en/of de ligging in een milieubeschermingsgebied of een beschermd natuurgebied. Na een tweede schifting is in het rapport geconcludeerd dat er, gelet op het geplande ruimtegebruik en uitvoeringstechnische en financiële consequenties van extra leidingaanleg, geen realistische alternatieven buiten het Groene Hart beschikbaar zijn. Voorts zijn twee locaties afgevallen omdat uitgesloten was dat deze als meest milieuvriendelijke alternatief in aanmerking zouden komen. Uiteindelijk zijn de resterende vier locaties, welke alle binnen het Groene Hart liggen, nader uitgewerkt in het MER.
2.6.1.4. Met betrekking tot het betoog van de Stichting dat in de locatiestudie ten onrechte geschikte alternatieve locaties zijn afgevallen, overweegt de Afdeling als volgt. De Gasunie heeft ervoor gekozen om alleen locaties tot 10 km ten oosten, 30 km ten westen en 3 km ten zuiden van het gasleidingenknooppunt Wijngaarden te onderzoeken. Een compressorstation op verder weg gelegen locaties zou onvoldoende druk geven op het knooppunt of zou technisch nagenoeg onmogelijk zijn vanwege een noodzakelijke dubbele waterkruising over de Merwede. Naar het oordeel van de Afdeling is deze afbakening niet onredelijk.
In de locatiestudie zijn de locaties CS6, CS11 en CS12 onderzocht, welke nabij de buisleidingenstraat zijn gelegen. Gelet op onder meer de ligging in de ecologische hoofdstructuur en in stiltegebied (locatie CS6) en vanwege het geplande ruimtegebruik en financiële consequenties van extra leidingaanleg (locaties CS11 en CS12) is de Afdeling van oordeel dat op deugdelijke gronden is besloten om deze locaties niet nader bij het MER te betrekken.
2.6.1.5. Niet in geschil is dat het compressorstation inmiddels niet langer een oppervlakte van 9 ha maar van 8 ha behoeft. Omdat de Gasunie heeft besloten ervan af te zien het gas te koelen, behoeven bepaalde gebouwen en apparatuur niet te worden gerealiseerd. Het voorziene gascompressorstation kan daarom met een kleinere oppervlakte toe. In de locatiestudie is met betrekking tot de locaties CS2, CS3a, CS3b, CS3c en CS5 ervan uitgegaan dat aldaar onvoldoende aaneengesloten ruimte beschikbaar was om een compressorstation van 9 ha te realiseren. Uit de locatiestudie blijkt evenwel dat locatie CS2 niet alleen is afgevallen vanwege de beschikbare oppervlakte, maar voorts vanwege de te korte afstand tot woonbebouwing, de aanwezige hoogspanningsleidingen en vanwege het geplande ruimtegebruik als nieuw woongebied. Voor locaties CS3a, CS3b en CS3c geldt, naast andere bezwaren, dat het fysiek onmogelijk is om de Merwede met meer dan één leiding te kruisen, terwijl dat bij die locaties wel noodzakelijk zou zijn om het gas weer terug te transporteren naar het gasleidingenknooppunt Wijngaarden. Met betrekking tot locatie CS5 nabij industriegebied Papendrecht-Alblasserdam geldt dat alle percelen op het industriegebied waren vergeven of dat zij te klein waren. De raad heeft onweersproken gesteld dat ten tijde van het feitelijke onderzoek naar de alternatieven evenmin 8 ha aan gronden op het industrieterrein beschikbaar waren. De raad heeft voorts bij zijn besluit om af te zien van locatie CS5 mogen betrekken dat voor de in het industriegebied op de desbetreffende gronden voorziene bebouwing een hoogtebeperking van 8 m bestond, terwijl voor het compressorstation een minimaal toegestane bebouwingshoogte van 10 m benodigd is.
Dat voorts een locatie niet als potentieel plangebied in aanmerking kon komen vanwege de te korte afstand (minder dan 300 m) tot woonbebouwing acht de Afdeling niet onredelijk.
Bij de tweede schifting zijn de resterende alternatieven op tien onderscheidende criteria beoordeeld. De Afdeling acht het niet onredelijk dat de Gasunie naast milieucriteria daarbij ook technische en financiële criteria heeft meegewogen. Bij de locaties CS6, CS7, CS9, CS10 en CS12 zou het leidingentracé omgelegd dienen te worden, hetgeen dusdanige extra investeringen van de Gasunie vergt, dat deze locaties niet meer als realistische alternatieven kunnen worden beschouwd. De Gasunie heeft aldus in verband met de uitvoerbaarheid van het plan belang toegekend aan technische en financiële aspecten. Naar het oordeel van de Afdeling kon de raad in dit geval in redelijkheid instemmen met het feit dat de Gasunie deze aspecten in het onderzoek naar alternatieve locaties heeft meegewogen.
Van de resterende zes locaties zijn voorts twee locaties afgevallen omdat, vanwege onder meer technische nadelen en de ligging nabij een woonwijk en een nabijgelegen hoogspanningsleiding, uitgesloten was dat deze twee locaties het meest milieuvriendelijke alternatief konden worden. De overgebleven vier locaties zijn in het MER beoordeeld. Uit het MER volgt dat locatie CS1 de meest milieuvriendelijke locatie is. Op basis van de locatiestudie en hetgeen uit het MER is gebleken, kon de raad het standpunt innemen dat er geen betere alternatieven beschikbaar zijn.
Gelet hierop heeft de raad zich terecht op het standpunt gesteld dat het plan niet in strijd is met provinciaal beleid, omdat het plan past binnen de uitzonderingsmogelijkheden van het streekplan. De Afdeling ziet dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de raad het in het streekplan opgenomen beleid onvoldoende in zijn belangenafweging heeft betrokken.
Of een beslissing als concrete beleidsbeslissing in het streekplan had moeten worden opgenomen, kan in deze bestemmingsplanprocedure niet getoetst worden. Het desbetreffende bezwaar kan daarom niet aan de orde komen.
Structuurschema Buisleidingen
2.7. De Stichting betoogt voorts dat het plan in strijd is met het Structuurschema Buisleidingen uit 1985. Hiertoe voert de Stichting aan dat de buisleidingen en bijbehorende infrastructuur niet doelmatig worden gebruikt. In plaats van bundeling met bestaande leidingen wordt er een nieuwe buisleiding aangelegd tussen Wijngaarden en Roosendaal, terwijl er tussen Rotterdam en Antwerpen reeds een buisleidingenstraat ligt.
2.7.1. De raad stelt zich in navolging van de Gasunie op het standpunt dat het plan niet in strijd is met het Structuurschema Buisleidingen. Zowel aan het bundelingsprincipe als aan de veiligheidsnormering uit het Structuurschema Buisleidingen wordt voldaan.
2.7.1.1. In de Nota Ruimte staat dat geen nieuwe tracés voor hoofdtransportleidingen zijn voorzien. In de Nota Ruimte is wel het Structuurschema Buisleidingen uit 1985 opgenomen, waarin het landelijk net van hoofdverbindingen en inmiddels gerealiseerde tracés staan vermeld. Hoewel het Structuurschema Buisleidingen van kracht was tot 30 december 2008, wordt het beleid van het Structuurschema Buisleidingen sindsdien gecontinueerd in afwachting van de (nieuwe) Structuurvisie buisleidingen.
Ingevolge richtlijn 10 uit het Structuurschema Buisleidingen worden buisleidingen zo mogelijk onderling of met andere vormen van infrastructuur gebundeld. In het MER is de keuze voor de zogenoemde middenroute onderbouwd. Gebleken is dat de transportleiding bij de middenroute voor ongeveer 70% kan worden gebundeld met bestaande tracés, in tegenstelling tot 100% bundeling bij de oostelijke route. Aan de oostelijke route kleven echter andere nadelen. Zo doorkruist de oostelijke route een relatief groot aantal natuurgebieden, moeten lange aansluitleidingen voor industriegebieden (gedeeltelijk zonder bundeling) aangelegd worden en is het aantal kilometers nieuw aan te leggen leiding relatief groot. Per saldo geniet de middenroute daarom de voorkeur. Nu voor zover mogelijk is aangesloten bij andere buisleidingentracés, volgt de Afdeling de Stichting niet in haar betoog dat de raad het beleid zoals neergelegd in het Structuurschema Buisleidingen onvoldoende in zijn belangenafweging heeft betrokken. Het standpunt van de Stichting dat het, omwille van aspecten als een rendabele exploitatie, het ruimtelijk beleid van lagere overheden, de nadelige gevolgen voor het natuurlijk milieu, de cultuurhistorisch waardevolle objecten, het landschap, de landbouw, de bosbouw, de recreatie, de volkshuisvesting, de drink- en industriewatervoorziening en de waterhuishouding, voor de hand had gelegen om aan te sluiten bij bestaande leidingen, mist gelet op het voorgaande feitelijke grondslag, nu wel degelijk grotendeels bij bestaande leidingen wordt aangesloten.
MER
2.8. De Stichting voert aan dat de Gasunie opdracht heeft gegeven voor het opstellen van het MER en de daaraan ten grondslag liggende natuuronderzoeken, waardoor ten onrechte een te grote waarde en betekenis aan deze rapportages wordt toegekend. De Stichting stelt voorts dat in de uitgevoerde natuuronderzoeken slechts de gevolgen van de ontwikkeling van de locatie Wijngaarden voor de natuurwaarden worden onderzocht, en niet de gevolgen van ontwikkeling van één van de achttien alternatieven. Het MER is ten onrechte toegeschreven op de locatie Wijngaarden, aldus de Stichting.
2.8.1. De raad stelt dat de keuze om de locatie Wijngaarden aan te wijzen als meest milieuvriendelijke alternatief en als voorkeursalternatief is onderbouwd in het MER. De Commissie voor de milieueffectrapportage heeft over het MER een positief advies afgegeven. De raad heeft vervolgens ingestemd met de locatie.
2.8.1.1. In de plantoelichting staat dat in overeenstemming met onderdeel C van de bijlage van het Besluit milieu-effectrapportage 1994 de aanleg van een buisleiding - met een diameter van meer dan 80 cm en een lengte van meer dan 40 km - voor het transport van gas, olie of chemicaliën m.e.r.-plichtig is. Vanwege de aanleg van de gasleiding Wijngaarden-Ossendrecht is daarom het MER opgesteld. Daarin zijn ook de milieueffecten van het gascompressorstation op deze locatie en een aantal daarvoor aangedragen alternatieven beschreven.
De Afdeling overweegt dat niet is gebleken dat aan het MER zodanige gebreken kleven dat de raad dit niet aan het vaststellingsbesluit ten grondslag heeft mogen leggen. Het feit dat in het MER niet alle achttien locaties uit de locatiestudie op milieueffecten zijn beoordeeld acht de Afdeling niet onredelijk, omdat voor slechts vier locaties een reële mogelijkheid bestond dat deze het meest milieuvriendelijke alternatief konden worden. Voorts is de omstandigheid dat het MER is opgesteld in opdracht van de Gasunie niet voldoende voor de conclusie dat het MER om die reden niet objectief zou zijn. Gelet hierop en gelet op de omstandigheid dat de Commissie voor de milieueffectrapportage in het toetsingsadvies over het MER - zowel wat betreft het locatiekeuzeonderzoek, als de keuze voor deze locatie - heeft geoordeeld dat de essentiële informatie voor besluitvorming in het MER aanwezig is, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet van het MER heeft mogen uitgaan.
Financiële uitvoerbaarheid
2.9. [appellant sub 1] en de Stichting betogen dat de financiële uitvoerbaarheid van het plan niet voldoende is gewaarborgd. [appellant sub 1] en de Stichting stellen dat de Gasunie van agrariërs gronden heeft verworven tegen niet marktconforme tarieven (met 0-tarief overdrachtsbelasting), hetgeen in strijd is met het EG-Verdragsrechtelijke verbod op staatssteun. De Stichting voert daarnaast aan dat gemeente- en provinciebestuur welwillend hebben meegewerkt aan een planwijziging, waardoor de Gasunie een voordeel heeft verkregen ten opzichte van andere bedrijven. Ook heeft de gemeente haar instrumenten voor het uitoefenen van grondpolitiek niet gebruikt. Hierover heeft de Stichting een klacht ingediend bij de Europese Commissie.
2.9.1. De raad stelt dat aan de uitvoering van het plan geen kosten voor de gemeente zijn verbonden. De Gasunie heeft de gronden in het plangebied verworven van de particuliere grondeigenaren ter plaatse. De rechtbank Dordrecht heeft voorts in een civiel kort geding reeds geoordeeld dat van staatssteun in dit geval geen sprake is, omdat geen sprake is van een met staatsmiddelen bekostigde maatregel.
2.9.1.1. Ten tijde van het nemen van het bestreden besluit was het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschappen (hierna: EG-Verdrag) van toepassing. Ingevolge artikel 87, eerste lid, van het EG-Verdrag, thans artikel 107, eerste lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde procedures of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, behoudens de afwijkingen waarin dit verdrag voorziet, onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.
2.9.1.2. In hoofdstuk 7 van de toelichting op het plan staat dat de Gasunie de verantwoordelijkheid draagt voor de kosten die de uitvoering van het plan met zich brengt.
De voorzieningenrechter van de rechtbank Dordrecht heeft bij vonnis van 12 mei 2009 (aangehecht) geoordeeld dat ter zake van de aankoop van gronden door de Gasunie geen sprake is van een maatregel die is toegekend door de staat of met staatsmiddelen bekostigd zou zijn. Gelet op bijlage 4 bij het verweerschrift constateert de Afdeling voorts dat de Europese Commissie naar aanleiding van de in dezen ingediende klacht over staatssteun bij brief van 9 juni 2009 heeft aangegeven dat er onvoldoende aanleiding is om het onderzoek naar een eventuele inbreuk op de staatssteunregels voort te zetten. Gelet hierop bestaat geen grond voor het oordeel dat de raad ervan uit had moeten gaan dat de financiële uitvoerbaarheid van het plan onvoldoende zou zijn gewaarborgd in verband met mogelijke aspecten van staatssteun. Ook in het overige door [appellant sub 1] en de Stichting aangevoerde ziet de Afdeling daartoe geen aanleiding. Gelet op het voorgaande heeft de raad zich op het standpunt kunnen stellen dat aan de financiële uitvoerbaarheid van het plan niet behoeft te worden getwijfeld.
Flora- en fauna
2.10. [appellant sub 1] en de Stichting stellen dat de ontheffing op grond van de Flora- en faunawet (hierna: Ffw) niet mocht worden verleend. Omdat de Gasunie opdracht heeft gegeven voor de natuuronderzoeken kunnen deze niet als voldoende objectief worden aangemerkt. De natuuronderzoeken zijn daarnaast niet goed uitgevoerd, omdat de geluidsbelasting van de compressor ten onrechte op een afstand van 3,5 km is berekend. De heikikker, die zal lijden onder de hoeveelheid geluid die de compressor produceert, leeft echter in het plangebied zelf en niet op een afstand van 3,5 km, zo stelt de Stichting. De Stichting voert voorts aan dat de hoge temperatuur van de gasleidingen niet in het onderzoek is betrokken. Volgens de Stichting zal de temperatuur van de poelen en wateren in het plangebied als gevolg van de warme gasleidingen stijgen. De Stichting vreest voor botulisme en blauwalg in de poelen en wateren. Daarnaast zullen de poelen vanwege hun verhoogde temperatuur 's winters niet meer bevriezen en daardoor meer vogels aantrekken, hetgeen een negatief effect zal hebben op de heikikkerpopulatie. Een toename van het aantal vogels zal daarnaast van invloed zijn op de vleermuispopulaties. Er is voorts onvoldoende onderzoek verricht naar de gevolgen voor flora en fauna als gevolg van de warmte die afkomstig zal zijn van de ondergrondse electriciteitskabels voor de voeding van de 50 MWatt-compressoren.
De Stichting betoogt verder dat de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit ten onrechte ambtshalve ontheffing heeft verleend voor de bittervoorn en modderkruiper. Deze dieren maakten geen onderdeel uit van de ontheffingsaanvraag van de Gasunie, aldus de Stichting. Daarnaast treft de Gasunie onvoldoende compenserende maatregelen in verband met de vernietiging van het natuurlijke leefgebied van de heikikker.
2.10.1. De raad stelt dat de Ffw niet aan het plan in de weg staat. In het kader van de door de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit op 29 mei 2009 verleende ontheffing zullen mitigerende en compenserende maatregelen worden getroffen. De raad stelt zich in navolging van de Gasunie op het standpunt dat de leiding, door haar ligging op minimaal 1,25 m diepte, haar temperatuur vrij snel kan afstaan aan de bodem. Voorts ligt de leiding niet in of onder open water, zodat van botulisme en blauwalg geen sprake zal zijn.
2.10.1.1. De vragen of voor de uitvoering van een plan een vrijstelling geldt, dan wel een ontheffing op grond van de Ffw nodig is en zo ja, of deze ontheffing kan worden verleend, komen in beginsel aan de orde in een procedure op grond van de Ffw. Dat doet er niet aan af dat de raad het plan niet had kunnen vaststellen, indien en voor zover hij op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat de Ffw aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.
De Afdeling stelt vast dat de Gasunie op 19 december 2008 aan de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit om ontheffing heeft gevraagd van de Ffw in verband met het verlies van leefgebied van de heikikker, en het vernietigen van vaste rust- en verblijfplaatsen van de kleine modderkruiper en de bittervoorn. Het betoog dat van deze twee laatste soorten ambtshalve ontheffing is verleend, mist derhalve feitelijke grondslag.
De Gasunie heeft onderzoek laten verrichten naar de gevolgen van het plan voor de natuurwaarden in het plangebied. De resultaten van dit onderzoek zijn neergelegd in een drietal rapportages van Natuurbalans-Limes Divergens B.V. uit 2008. Uit deze rapportages blijkt dat de heikikker, de bittervoorn en de kleine modderkruiper in het plangebied voorkomen. Deze dieren behoren tot beschermde inheemse diersoorten als bedoeld in artikel 4, eerste lid, van de Ffw. Ingevolge de artikelen 9, 11, en 13, eerste lid, van de Ffw is het verboden om beschermde inheemse diersoorten te doden, te verwonden, te vangen, te bemachtigen of met het oog daarop op te sporen; nesten, holen of andere voortplantings- of vaste rust- of verblijfplaatsen te beschadigen, te vernielen, uit te halen, weg te nemen of te verstoren; te vervoeren en onder zich te hebben. In hetgeen de Stichting in dit verband betoogt, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het onderzoek onvolledig of anderszins ondeugdelijk is. De Afdeling acht daarbij van belang dat de Stichting haar stellingen niet met een deskundigenonderzoek heeft onderbouwd. Gelet hierop ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad ten tijde van het vaststellen van het plan in redelijkheid had moeten inzien dat de Flora- en faunawet aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.
De vragen of de ontheffing in deze vorm al dan niet terecht is verleend kunnen in deze bestemmingsplanprocedure niet aan de orde komen.
2.11. [appellant sub 1] betoogt voorts dat het plan in strijd is met Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (Pb L 206; hierna: de Habitatrichtlijn).
2.11.1.1. Omdat [appellant sub 1] zijn betoog dat het plan in strijd is met de Habitatrichtlijn niet nader heeft onderbouwd, ziet de Afdeling reeds hierom geen aanleiding voor het oordeel dat het plan daarmee in strijd is.
Landschappelijke inpassing
2.12. De Stichting betoogt dat het plan onvoldoende voorziet in een goede landschappelijke inpassing. Ten onrechte is geen onderzoek verricht naar het verdiept aanleggen van het compressorstation. Dat energieleverancier Eneco niet wil dat het transformatorhuis ondergronds wordt gebouwd, betekent nog niet dat het compressorstation in zijn geheel niet ondergronds kan worden gebouwd. Voorts betoogt de Stichting dat een grote bomenhaag dient te worden aangelegd om ervoor te zorgen dat het compressorstation aan het zicht wordt onttrokken. Het plangebied zou daarmee tevens een geheel vormen met het Alblasserbos, aldus de Stichting.
2.12.1. De raad stelt zich op het standpunt dat de landschappelijke inpassing van het plan zo goed mogelijk is gewaarborgd. Daartoe heeft de raad mede in overleg met een landschapsarchitect een landschapsplan opgesteld. In het plan is rekening gehouden met de wensen van belanghebbenden, zoals voor wat betreft het deels onttrekken van het compressorstation aan het zicht door middel van opgaande beplanting.
2.12.1.1. In de verbeelding is aan de strook grond, die het perceel met de bestemming "Bedrijf" omringt en die een minimale breedte van ongeveer 64 m heeft, de bestemming "Groen" toegekend. Ingevolge artikel 6.1.1. van de planregels zijn de desbetreffende gronden onder meer bestemd voor de landschappelijke inpassing van het compressorstation, groenvoorzieningen, waterhuishoudkundige doeleinden, extensief recreatief medegebruik, poelen en beeldende kunstwerken.
Uit de toelichting op het plan blijkt dat voor de landschappelijke inpassing een schetsontwerp is gemaakt naar aanleiding van een aantal uitgangspunten, zoals de ligging ten opzichte van bestaande leidingen, de situering ten opzichte van de waterlopen, het compenseren van verhard oppervlak, het open karakter van de polder en het ontnemen van zicht op het compressorstation vanuit het bebouwingslint van Wijngaarden. Daarbij is uitgebreid aandacht besteed aan de vormgeving van het compressorstation zelf, alsmede aan aspecten als water- en rietpartijen, beplanting, bomenrijen, wandelpaden en kunst rondom het compressorstation.
Overeenkomstig de op 25 juni 2007 door de raad vastgestelde richtlijnen voor het MER is onderzoek verricht naar een mogelijk verdiepte aanleg van het compressorstation. Uit paragraaf 3.5.7 van het MER blijkt dat een zo groot mogelijk deel van de installaties ondergronds zal worden gerealiseerd. Het utiliteitsgebouw, de generator, de transformatorregeling, de transformator en de compressoren zullen blijkens het MER echter niet verdiept worden aangelegd. De redenen hiervoor zijn onder meer veiligheidsrisico's, betrouwbaarheid en leveringszekerheid van de gasvoorziening, het moeilijker kunnen ontruimen van het compressorstation en hogere aanleg- en onderhoudskosten. Daarnaast is de opbouw van de ondergrond volgens het MER niet geschikt voor het volledig verdiept aanleggen van het compressorstation. Gelet op het voorgaande heeft de raad door middel van onderzoek aannemelijk gemaakt dat het geheel verdiept aanleggen van het compressorstation niet tot de mogelijkheden behoort.
De Afdeling overweegt voorts dat voornoemd schetsontwerp is aangepast naar aanleiding van overleg, onder meer met belanghebbenden. Aan de zuidzijde zal nu op de achterliggende onderdelen (met uitzondering van het afblaassysteem), vanwege de kavelgrensbeplantingen in de vorm van dichte wilgbeplanting of struweel met een minimale breedte van 20 meter, in alle jaargetijden geen zicht meer bestaan. Door de bomen aan de oostzijde zal het zicht vanuit Wijngaarden op de bebouwing worden weggenomen en zal het compressorstation ook grotendeels vanaf de provinciale weg N214 niet zichtbaar zijn. Hoewel op korte afstand vanaf de provinciale weg wel zicht op het compressorstation bestaat, heeft de raad zich op het standpunt kunnen stellen dat aan de noordzijde niet in een volledig dichte afscherming behoeft te worden voorzien. De raad mocht in aanmerking nemen dat een volledig dichte afscherming aan alle zijden geen recht zou doen aan het open landschap. De Afdeling neemt daar overigens bij in aanmerking dat, naar uit de plantoelichting blijkt, een volledig dichte afscherming aan alle zijden het zicht vanuit Wijngaarden op het compressorstation niet verder zou verminderen.
Gelet op het vorenstaande heeft de raad zich op het standpunt kunnen stellen dat het plan voorziet in een voldoende landschappelijke inpassing.
Overig
2.13. De Stichting betoogt dat de raad geen beleidsvrijheid had bij het vaststellen van het plan. De raad heeft ingestemd met het plan omdat het college van gedeputeerde staten heeft aangegeven dat de besluitvorming van de raad eventueel opzij kon worden gezet door hogere overheidsorganen.
2.13.1. De Afdeling is van oordeel dat geen aanwijzing valt te vinden dat de raad onder ongeoorloofde dwang tot vaststelling van het plan heeft besloten.
Conclusie
2.14. In hetgeen [appellant sub 1] en de Stichting hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. De beroepen zijn ongegrond.
2.15. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. M.G.J. Parkins-de Vin, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. J.A. Hagen, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.P. de Rooy, ambtenaar van Staat.
w.g. Parkins-de Vin w.g. De Rooy
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 15 december 2010
59-612.