Uitspraak
201005320/1/H3.
Datum uitspraak: 15 december 2010
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de vereniging Verenigde Sign Bedrijven Nederland (hierna: VSBN), gevestigd te Nieuw-Vennep, gemeente Haarlemmermeer,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Haarlem van 13 april 2010 in zaak nr. 09/3941 in het geding tussen:
VSBN
en
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
1. Procesverloop
Bij besluit van 12 december 2008 heeft de minister geweigerd VSBN dispensatie te verlenen van de algemeen verbindend verklaarde collectieve arbeidsovereenkomst voor het Technisch Installatiebedrijf 2008-2009.
Bij besluit van 6 augustus 2009 heeft de minister het door VSBN daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 13 april 2010, verzonden op 16 april 2010, heeft de rechtbank het door VSBN daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft VSBN bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 27 mei 2010, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 19 juli 2010.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 10 augustus 2010 heeft de stichting Stichting Vakraad Metaal & Techniek (hierna: de Vakraad), die door de Afdeling in de gelegenheid is gesteld om op de voet van artikel 8:26 van de Algemene wet bestuursrecht als partij aan het geding deel te nemen, een reactie ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 november 2010, waar VSBN, vertegenwoordigd door mr. M.A. Overman, advocaat te Rotterdam, vergezeld door L. van der Eijk, en de minister, vertegenwoordigd door mr. G.E. Sneller-Jonkers, mr. L.L.E. Verplak en mr. E. van Ree, allen werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen.
Voorts is ter zitting de Vakraad, vertegenwoordigd door [directeur], verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wet op het algemeen verbindend en het onverbindend verklaren van bepalingen van collectieve arbeidsovereenkomsten (hierna: de Wet AVV) kan de minister bepalingen van een collectieve arbeidsovereenkomst die in het gehele land of in een gedeelte van het land voor een naar zijn oordeel belangrijke meerderheid van de in een bedrijf werkzame personen gelden, in het gehele land of in dat gedeelte van het land algemeen verbindend verklaren. Deze bepalingen zijn dan, behalve in de gevallen die de minister heeft uitgezonderd, binnen dat gebied verbindend voor alle werkgevers en werknemers ten aanzien van arbeidsovereenkomsten die naar de aard van de arbeid, waarop zij betrekking hebben, onder de collectieve arbeidsovereenkomst vallen of zouden vallen, hetzij deze arbeidsovereenkomsten op het tijdstip waarop de werking van de verbindendverklaring aanvangt, reeds gesloten zijn, hetzij zij daarna gesloten worden.
Ingevolge artikel 2:7, eerste lid, van het Besluit aanmelding van collectieve arbeidsovereenkomsten en het verzoeken om algemeenverbindendverklaring wordt een verzoek om dispensatie van algemeen verbindend te verklaren bepalingen van collectieve arbeidsovereenkomsten ingediend gedurende de periode dat tevens de toepasselijke werkingssfeerbepalingen ter visie liggen.
Bij de beoordeling van verzoeken om dispensatie van algemeen verbindend te verklaren cao-bepalingen hanteert de minister het "Toetsingskader Algemeen Verbindend Verklaring CAO-bepalingen (AVV)" (hierna: het Toetsingskader; de ten tijde van belang geldende versie is gepubliceerd in Stcrt. 2006, 232). In paragraaf 6 "Avv-beleid", staat in onderdeel 6.2, "Te grote benadeling van de rechtmatige belangen", onder meer:
"De belangenafweging betreft hier zowel derde werkgevers en werknemers binnen de werkingssfeer van de cao als ‘externe’ derden, van wie de belangen als gevolg van avv in het geding zijn. Partijen dienen met die belangen rekening te houden wil hun verzoek tot avv kunnen worden gehonoreerd. In beginsel worden de volgende bepalingen niet algemeen verbindend verklaard:
1. Ten aanzien van de werkingssfeer
Bepalingen inzake de werkingssfeer die geen duidelijke afbakening van de rechtsgebieden bevatten of die overlapping met een of meer andere cao’s teweeg brengen worden niet algemeen verbindend verklaard. (…). Aan de tweede voorwaarde is niet voldaan indien partijen geen overeenstemming over de wederzijdse werkingssfeerbepalingen bereiken. Het verzoek tot avv van een cao die overlapping teweeg brengt zal niet worden gehonoreerd. Bij het verstrijken van de werkingsduur van het avv- besluit betreffende de cao waarmee overlap is ontstaan zal ook deze niet meer voor avv in aanmerking komen tot het afbakeningsprobleem is opgelost. Avv van bepalingen die de werkingssfeer van een andere reeds algemeen verbindend verklaarde cao overlappen, is niet mogelijk omdat op een arbeidsverhouding niet gelijktijdig twee avv-besluiten van dezelfde aard van toepassing kunnen zijn. Dit niet alleen omdat bepalingen kunnen conflicteren, doch eveneens omdat daaruit dubbele verplichtingen kunnen voortvloeien."
In paragraaf 7, "Dispensatie", staat onder meer:
"Avv heeft tot doel de totstandkoming en de inhoud van collectieve afspraken over arbeidsvoorwaarden te ondersteunen, met als beoogd effect te voorkomen dat niet gebonden werkgevers en werknemers door onderbieding concurreren op arbeidsvoorwaarden. De Minister heeft de bevoegdheid om uitzonderingen te maken op de algemeenverbindendverklaring (artikel 2, eerste lid, Wet AVV). Nadere regels over deze bevoegdheid zijn neergelegd in het Besluit aanmelding van collectieve arbeidsovereenkomsten en het verzoeken om algemeen verbindend verklaring. Deze bevoegdheid is, blijkens de memorie van toelichting (Bijlage Handelingen II 1936/37, 274 nr. 3), behalve ter voorkoming van samenloop van collectieve regelingen met name gegeven om rekening te houden met de situatie dat de verbindendverklaring in het algemeen wel gemotiveerd is, doch voor bepaalde ondernemingen op gegronde bezwaren zou stuiten omdat de situatie van de onderneming(en) verschilt van de ondernemingen die onder de algemeen verbindend verklaarde cao vallen. Uitzondering van avv maakt in die gevallen maatwerk in de collectieve arbeidsvoorwaardenvorming in een afzonderlijke onderneming of subsector mogelijk. Cao-partijen regelen uitzondering van bedrijven of subsectoren zoveel mogelijk zelf, via de daarvoor beschikbare mogelijkheden (…). Het verlenen van dispensatie geschiedt in lijn met de doelstelling van de Wet AVV. Een verzoek om dispensatie wordt alleen in behandeling genomen wanneer deze is voorzien van een motivering waaruit blijkt dat de beoogde dispensatie aansluit bij de doelstelling van de Wet AVV. In de motivering komen in ieder geval de volgende elementen aan bod:
- Dispensatie van avv wordt alleen verleend indien vanwege zwaarwegende argumenten toepassing van de bedrijfstak-cao door middel van avv redelijkerwijze niet kan worden gevergd. Van zwaarwegende argumenten is met name sprake als de specifieke bedrijfskenmerken op essentiële punten verschillen van de ondernemingen die tot de werkingssfeer van de algemeen verbindend verklaarde cao gerekend kunnen worden. Weging van de afzonderlijke arbeidsvoorwaardenpakketten vindt in het kader van een dispensatieverzoek niet plaats.
- Onafhankelijkheid (ten opzichte van elkaar) van de partijen die de eigen rechtsgeldige cao zijn overeengekomen en om dispensatie verzoeken. (…)."
2.2. De VSBN, een vereniging van bedrijven die zich richten op het ontwerpen, vervaardigen en aanbrengen van reclame-uitingen voor binnen- en buitentoepassing, en de werknemersvereniging Landelijke Belangen Vereniging hebben de cao voor signbedrijven 2007-2010 gesloten, die geldt voor de periode van 1 december 2007 tot en met 31 december 2010. Het verzoek tot algemeenverbindendverklaring van deze cao is afgewezen. VSBN heeft de minister op 7 juli 2008 om dispensatie verzocht van de toen voor algemeenverbindendverklaring voorgedragen cao voor het Technisch Installatiebedrijf.
De minister heeft bij het in bezwaar gehandhaafde besluit de door VSBN verzochte dispensatie geweigerd, omdat zij niet aannemelijk heeft gemaakt dat zwaarwegende argumenten bestaan op grond waarvan toepassing van de cao voor het Technisch Installatiebedrijf redelijkerwijs niet kan worden gevergd. Volgens de minister zijn de specifieke bedrijfskenmerken van de signbedrijven niet van dien aard dat deze essentieel verschillen van de bedrijfskenmerken van ondernemingen die behoren tot de werkingssfeer van de cao voor het Technisch Installatiebedrijf.
2.3. VSBN betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de eventuele overlapping tussen de cao voor het Technisch Installatiebedrijf en die voor signbedrijven niet leidt tot de conclusie dat de cao voor het Technisch Installatiebedrijf in strijd met de bepalingen uit het Toetsingskader betreffende overlappende cao's algemeen verbindend is verklaard. De rechtbank heeft hiermee volgens VSBN ten onrechte niet onderkend dat de werkingssfeerbepaling van de cao voor het Technisch Installatiebedrijf gelet op paragraaf 6.2, onder 1, van het Toetsingskader ten onrechte algemeen verbindend is verklaard. Uit de letterlijke tekst van paragraaf 6.2, onder 1, van het Toetsingskader volgt dat een verzoek tot algemeenverbindendverklaring niet wordt gehonoreerd indien de bepalingen inzake werkingssfeer overlapping met een of meer andere cao's teweeg brengen, ongeacht of die cao's algemeen verbindend zijn verklaard. De uitleg die de minister aan het Toetsingskader geeft, is volgens VSBN bovendien niet redelijk, omdat hiermee voorbij wordt gegaan aan de omstandigheid dat het reeds in het algemeen onwenselijk is dat er overlapping bestaat tussen werkingssferen van cao's. Nu in dit geval de werkingssfeer van de cao voor signbedrijven en de werkingssfeer van de cao voor het Technisch Installatiebedrijf elkaar overlappen, is laatstgenoemde cao ten onrechte algemeen verbindend verklaard. VSBN betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat de weigering van dispensatie niet rijmt met de doelstelling van de wijziging van het Toetsingskader. Hierbij is volgens VSBN van belang dat zij voorheen altijd werd gedispenseerd. Zij verwijst naar een brief van de minister van 9 juli 2008 aan de Tweede Kamer (Kamerstukken 29 544, nr. 173).
2.3.1. De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat ingeval de bepalingen betreffende de werkingssfeer van een voor algemeenverbindendverklaring voorgedragen cao en bepalingen betreffende de werkingssfeer van een andere, reeds algemeen verbindend verklaarde cao elkaar overlappen, de bepalingen van de voor algemeenverbindendverklaring voorgedragen cao niet voor algemeenverbindendverklaring in aanmerking komen. Dit volgt volgens de minister uit paragraaf 6.2, onder 1, van het Toetsingskader, gelezen in samenhang met paragraaf 3.1 onder het kopje "algemeen" en de paragrafen 4, 5, en 6, die zijn gewijd aan algemeenverbindendverklaring. Dit volgt volgens de minister ook uit hoofdstuk 7 van het Toetsingskader, nu in dit hoofdstuk uitdrukkelijk wordt gesteld dat verzoeken om dispensatie in verband met gebondenheid aan een eigen rechtsgeldige subsector-cao waarvan bepalingen algemeen verbindend zijn verklaard dan wel ten aanzien van welke bepalingen om algemeenverbindendverklaring wordt verzocht, worden aangehouden totdat de overlapping van de werkingssfeer tussen beide cao's is opgelost.
Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de minister geen onjuiste uitleg heeft gegeven aan het Toetsingskader.
Vaststaat dat de cao voor signbedrijven niet algemeen verbindend is verklaard noch voor algemeenverbindendverklaring voorlag. De rechtbank heeft dan ook met juistheid overwogen dat de minister zich op het standpunt mocht stellen dat eventuele overlapping tussen de werkingssfeer van de cao voor signbedrijven en de werkingssfeer van de cao voor het Technisch Installatiebedrijf, niet leidt tot de conclusie dat laatstgenoemde cao in strijd met het Toetsingskader algemeen verbindend is verklaard.
Het betoog van VSBN faalt.
2.4. VSBN voert verder aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de bedrijfskenmerken van signbedrijven niet op essentiële punten verschillen van de bedrijfskenmerken van ondernemingen die wel onder de cao voor het Technisch Installatiebedrijf vallen. De opleidingsdoelen van het opleidings- en ontwikkelingsfonds voor het Technisch Installatiebedrijf (hierna: het O&O-fonds) stemmen overeen met de werkingssfeer van de cao voor het Technisch Installatiebedrijf en die werkingssfeer is vrijwel geheel aan de metaalsector gerelateerd. Het is niet aannemelijk dat bij het samenstellen van onderwijs- en ontwikkelingsprogramma's een voor signbedrijven relevant deel zal worden ingeruimd. Verder geldt volgens VSBN als zwaarwegend argument dat haar leden afdrachten en premies aan het Metaalpensioenfonds en andere fondsen moeten doen en dat zij hiermee betalen aan het afdekken van branchevreemde risico's. VSBN betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat haar leden, ingeval geen dispensatie van de cao voor het Technisch Installatiebedrijf wordt verleend, een concurrentieachterstand oplopen, omdat zij aanzienlijke bedragen moeten afdragen voor metaalgerelateerde activiteiten die voor hen niet van belang zijn. De uitleg die de minister aan het Toetsingskader geeft is zo restrictief dat het inwilligen van een dispensatieverzoek illusoir is, aldus VSBN.
2.4.1. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat de minister in redelijkheid het verzoek om dispensatie van VSBN heeft kunnen afwijzen, omdat de bedrijfskenmerken van signbedrijven niet op essentiële punten verschillen van de bedrijfskenmerken van ondernemingen die onder de algemeen verbindend verklaarde cao voor het Technisch Installatiebedrijf vallen. De rechtbank heeft verder terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het gevolg van de algemeenverbindendverklaring, namelijk dat een aantal signbedrijven een deel van de loonsom moet besteden aan opleidingsactiviteiten, dat premies en afdrachten aan fondsen moeten worden gedaan en dat de signbedrijven hierdoor een concurrentieachterstand oplopen, als zwaarwegende argumenten dienen te worden gekwalificeerd die ertoe leiden dat toepassing van de algemeen verbindend verklaarde cao voor het Technisch Installatiebedrijf redelijkerwijze niet kan worden gevergd van VSBN. De niet gemotiveerde stelling van VSBN daartoe is onvoldoende. Verder is hierbij van belang dat in artikel 83 van de cao voor het Technische Installatiebedrijf met betrekking tot het O&O-fonds uitsluitend is bepaald dat er een stichting "Stichting Opleidings- en Ontwikkelingsfonds voor het Technisch Installatiebedrijf" is. Gelet op de marginale betekenis van deze bepaling heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de minister geen aanleiding heeft hoeven zien om de omstandigheid dat een aantal signbedrijven een deel van de loonsom moet besteden aan opleidingsactiviteiten als zwaarwegend argument te kwalificeren. Verder heeft de minister het betoog van VSBN dat het inwilligen van een dispensatieverzoek, gelet op het Toetsingskader, de facto illusoir is, gemotiveerd betwist, terwijl VSBN het tegendeel niet aannemelijk heeft gemaakt.
Het betoog van VSBN faalt.
2.5. VSBN voert tot slot aan dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat zwaarwegende argumenten bestaan om dispensatie te verlenen, nu de minister toezeggingen heeft gedaan en de afwijzing van het dispensatieverzoek ongeoorloofde mededingingsbeperkende gevolgen heeft en de afwijzing in strijd is met de Mededingingswet.
2.5.1. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat uit de brief van de minister aan VSBN van 20 november 2006 niet volgt dat hij uitdrukkelijk en ongeclausuleerd toezeggingen heeft gedaan die bij VSBN de gerechtvaardigde verwachting hebben kunnen wekken dat onder het Toetsingskader zoals dit met ingang van 1 januari 2007 geldt, zonder meer dispensatie zou worden verleend.
De rechtbank heeft voorts, gelet op artikel 16, eerste lid, aanhef en onder a, van de Mededingingswet, waarin is bepaald dat het verbod van artikel 6 van die wet niet geldt voor cao's, terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de minister het verzoek om dispensatie niet heeft mogen afwijzen omdat dit in strijd zou zijn met de Mededingingswet.
Het betoog van VSBN faalt.
2.6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. W. Konijnenbelt, voorzitter, en mr. H.G. Lubberdink en mr. C.W. Mouton, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. Grimbergen, ambtenaar van staat.
w.g. Konijnenbelt w.g. Grimbergen
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 15 december 2010
581.