Uitspraak
201005480/1/H3.
Datum uitspraak: 15 december 2010
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Leeuwarden van 26 april 2010 in zaken nrs. 10/566 en 10/567 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Leeuwarden.
1. Procesverloop
Bij besluit van 5 september 2008 heeft het college de aanvraag van [appellant] om ontheffing van het kampeerverbod afgewezen.
Bij besluit van 23 februari 2010 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar wederom ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 26 april 2010, verzonden op dezelfde dag, heeft de voorzieningenrechter het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 31 mei 2010, hoger beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief van 18 juni 2010.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 december 2010 waar uitsluitend het college, vertegenwoordigd door J.K. Mulder, werkzaam bij de gemeente, is verschenen.
2. Overwegingen
2.1.1. Ingevolge artikel 8, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM), heeft een ieder recht op respect voor zijn privé leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.
Ingevolge het tweede lid is geen inmenging van enig openbaar gezag toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
Ingevolge artikel 6, eerste lid, van de Grondwet heeft ieder het recht zijn godsdienst of levensovertuiging, individueel of in gemeenschap met anderen, vrij te belijden, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet.
Ingevolge het tweede lid kan de wet ter zake van de uitoefening van dit recht buiten gebouwen en besloten plaatsen regels stellen ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden.
Ingevolge artikel 2:47a van de Algemene Plaatselijke Verordening van de gemeente Leeuwarden (hierna: de APV), eerste lid, is het verboden een openbare plaats als slaapplaats te gebruiken en verder op een openbare plaats een voertuig, woonwagen, tent of een soortgelijk of ander onderkomen als slaapplaats te gebruiken of daarin te overnachten dan wel gelegenheid daartoe te bieden.
Ingevolge het tweede lid kan het college van het in het eerste lid gestelde verbod ontheffing verlenen en daaraan in het belang van de openbare orde, veiligheid, zedelijkheid en gezondheid voorschriften verbinden, onder andere ter voorkoming en beperking van hinder, overlast en ontsiering van het stadsbeeld.
Ingevolge artikel 1:8 kan de vergunning of ontheffing door het daartoe bevoegde gezag worden geweigerd in het belang van:
a. de openbare orde;
b. de openbare veiligheid;
c. de volksgezondheid;
d. de bescherming van het milieu.
2.2. Eerder heeft het college het door [appellant] tegen het besluit van 5 september 2008 gemaakte bezwaar bij besluit van 9 maart 2009 ongegrond verklaard. De rechtbank heeft het hiertegen door [appellant] ingestelde beroep bij uitspraak van 3 december 2009 gegrond verklaard, het besluit van 9 maart 2009 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van hetgeen in haar uitspraak is overwogen. Tegen deze uitspraak is geen hoger beroep ingesteld.
2.3. Aan het besluit van 23 februari 2010 heeft het college ten grondslag gelegd dat zijn beleid is om alleen tijdelijk ontheffing te verlenen van het verbod van artikel 2:47a, eerste lid, van de APV, in geval van kortdurende evenementen. In andere situaties wordt geen ontheffing verleend op grond van het belang van de openbare orde, de openbare veiligheid, de volksgezondheid en de bescherming van het milieu. Volgens het college zijn deze belangen vaak aan de orde bij het slapen op een plaats waarop dat artikel betrekking heeft. Hierdoor kan de verkeersveiligheid in het gedrang komen, nemen de onveiligheidsgevoelens van andere burgers toe, loopt degene die op of aan de weg slaapt risico op een ongeluk of onderkoeling en kan door onder andere afval en het doen van de natuurlijke behoefte het milieu vervuild raken.
2.4. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is deze door het college gehanteerde gedragslijn niet onredelijk, gelet op de in artikel 1:8 van de APV genoemde weigeringsgronden. Niet is gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college in afwijking van deze vaste gedragslijn tot verlening van de ontheffing had moeten overgaan, aldus de voorzieningenrechter. Voorts komt de weigering ontheffing te verlenen naar zijn oordeel niet in strijd met artikel 6, eerste lid, van de Grondwet, nu niet is gebleken dat de uitoefening van dat grondrecht door [appellant] daardoor geheel of nagenoeg geheel onmogelijk wordt gemaakt. Evenmin leidt de weigering tot een onaanvaardbare inbreuk op het door artikel 8 van het EVRM beschermde recht op respect voor het familie- en gezinsleven. Volgens de voorzieningenrechter wordt door de weigering het gezinsleven van [appellant] niet onmogelijk gemaakt en vloeit uit deze bepaling geen positieve verplichting voor de overheid voort om [appellant] en zijn dochter in staat te stellen hun recht op gezinsleven op de door hen gewenste wijze uit te oefenen.
2.5. [appellant] betoogt dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat het college het besluit van 23 februari 2010 niet heeft genomen met inachtneming van de eerdere uitspraak van de rechtbank van 3 december 2009. Zo heeft het college nog steeds niet gemotiveerd waarom de door [appellant] gevraagde ontheffing niet wenselijk is in het belang van de openbare orde en de openbare veiligheid. De door het college aangevoerde argumenten zijn in het algemeen van toepassing maar gelden niet specifiek voor [appellant]. In haar uitspraak van 3 december 2009 heeft de rechtbank vastgesteld dat niet valt in te zien dat voor [appellant] geen voorzieningen kunnen worden gerealiseerd en dat hij ter zitting heeft verklaard dat hij is bereid is medewerking te verlenen aan de aanleg van een toiletvoorziening. De voorzieningenrechter heeft dit miskend door het standpunt van het college dat met de verlening van de ontheffing de volksgezondheid en het milieu in het gedrang komen vanwege afval en de afwezigheid van sanitaire voorzieningen, niet onredelijk te achten, aldus [appellant]. Voorts heeft de voorzieningenrechter volgens hem ten onrechte overwogen dat het college in aanmerking heeft mogen nemen dat elders in Nederland voor [appellant] mogelijkheden zijn om gedurende het gehele jaar op campings te verblijven en hij met openbaar vervoer of een eigen vervoermiddel naar Leeuwarden kan reizen om daar zijn dochter te bezoeken. [appellant] acht dit in strijd met de vaststelling van de rechtbank in haar uitspraak van 3 december 2009 dat [appellant] ter zitting onweersproken heeft verklaard dat hij gebonden is aan Leeuwarden als woonplaats en dat verblijf op een camping elders in Nederland derhalve geen adequate oplossing voor hem is.
2.5.1. In haar uitspraak van 3 december 2009 heeft de rechtbank vastgesteld dat het college geen beleid heeft voor het wonen op straat. Deze vaststelling behelst, gelet op de motivering van het besluit op bezwaar van 9 maart 2009, niet meer dan de vaststelling dat het college geen beleidsregels heeft opgesteld als bedoeld in artikel 1:3, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Het is niet in strijd met enige rechtsregel dat het college zich bij het nieuw genomen besluit op bezwaar van 23 februari 2010 heeft beroepen op een door hem gehanteerde vaste gedragslijn.
[appellant] heeft het bestaan van deze vaste gedragslijn niet betwist. De Afdeling is met de voorzieningenrechter van oordeel dat deze vaste gedragslijn, die inhoudt dat slechts tijdelijk ontheffing wordt verleend in geval van evenementen, niet onredelijk is, gelet op de belangen die door het kampeerverbod van artikel 2:47a van de APV worden beschermd. Voorts heeft het college afdoende gemotiveerd waarom het de vaste gedragslijn op [appellant] heeft toegepast. Strijd met artikel 4:82 van de Awb is derhalve niet aan de orde.
De rechtbank heeft in haar uitspraak van 3 december 2009 voorts vastgesteld dat [appellant] gebonden is aan Leeuwarden als woonplaats. Dat elders in Nederland campings zijn waar [appellant] het gehele jaar kan verblijven, is daarom in dit verband geen adequate oplossing voor hem, aldus de rechtbank in die uitspraak. Deze vaststelling heeft betrekking op de feiten maar behelst geen rechtsoordeel. Het college was door deze vaststelling niet gebonden en heeft bij het nieuwe besluit op bezwaar van 23 februari 2010 mogen laten meewegen dat, gelet op de mogelijkheden van het openbaar vervoer dan wel het gebruik maken van een eigen vervoermiddel, het voor [appellant] niet noodzakelijk is in Leeuwarden te kamperen. De voorzieningenrechter is terecht tot dezelfde conclusie gekomen.
2.6. [appellant] betoogt dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft geoordeeld dat hij geen beroep kan doen op het gelijkheidsbeginsel. Hij voert aan dat voor een andere, vergelijkbare groep mensen wel een oplossing wordt gezocht in het kader van het gemeentelijke project "Onconventioneel wonen". Het college heeft volgens hem niet inzichtelijk gemaakt wat de verschillen zijn tussen hem en de doelgroep van dit project.
2.6.1. Dit betoog faalt. In geding is de weigering om ontheffing te verlenen aan [appellant] van het kampeerverbod. Zoals de voorzieningenrechter terecht heeft overwogen heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat het college in vergelijkbare gevallen wel ontheffing heeft verleend van het kampeerverbod. In het kader van het project "Onconventioneel wonen" is dat ook niet gebeurd. Bovendien behoort [appellant] niet tot de doelgroep van dit project en is het slechts tijdelijk van aard.
2.7. [appellant] richt zich voorts tegen het oordeel van de voorzieningenrechter dat de weigering van het college ontheffing te verlenen geen inbreuk maakt op zijn recht zijn godsdienst vrij te belijden, welk recht wordt beschermd door artikel 6, eerste lid, van de Grondwet. Het college heeft volgens hem niet aangetoond dat dit recht dient te worden beperkt in het belang van het verkeer of ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden.
2.7.1. Het betoog faalt. Zoals de voorzieningenrechter terecht heeft overwogen is het in artikel 2:47a van de APV neergelegde kampeerverbod op zichzelf niet in strijd met artikel 6, eerste lid, van de Grondwet. Voorts volgt uit artikel 6, tweede lid, van de Grondwet, dat ter zake van de uitoefening van het door het eerste lid beschermde recht buiten gebouwen en besloten plaatsen regels kunnen worden gesteld ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden. Artikel 2:47a van de APV kan als een zodanige regel worden aangemerkt. Niet is gebleken dat door deze verbodsbepaling de uitoefening van het grondrecht door [appellant] geheel of nagenoeg geheel onmogelijk wordt gemaakt.
2.8. [appellant] betoogt ten slotte dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat de weigering ontheffing te verlenen tot een niet aanvaardbare inbreuk leidt op zijn recht op respect voor zijn familie- en gezinsleven en zijn woning als bedoeld in artikel 8, eerste lid, van het EVRM. Tevens wordt een inbreuk gemaakt op zijn recht op huisvesting. Op het college rust volgens hem een positieve verplichting hier zorg voor te dragen.
2.8.1. Dit betoog faalt. Zoals de voorzieningenrechter terecht heeft overwogen bestaat geen grond voor het oordeel dat door de weigering van de ontheffing inbreuk wordt gemaakt op het recht van [appellant] op respect voor zijn familie- en gezinsleven en zijn woning. Anders dan [appellant] betoogt, en zoals de voorzieningenrechter terecht heeft overwogen, rust op het college niet een positieve verplichting om zorg te dragen voor huisvesting op de door [appellant] gewenste wijze.
2.9. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. C.M. Ligtelijn-van Bilderbeek, voorzitter, en mr. C.W. Mouton en mr. N.S.J. Koeman, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.J.A. Idema, ambtenaar van staat.
w.g. Ligtelijn-van Bilderbeek w.g. Idema
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 15 december 2010
512.