ECLI:NL:RVS:2010:BO7359

Uitspraak

201002811/1/H2.

Datum uitspraak: 15 december 2010

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

[appellant], wonend te [woonplaats],

tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage (hierna: de rechtbank) van 10 februari 2010 in zaak nr. 09/4344 in het geding tussen:

[appellant]

de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (hierna: de minister).

1. Procesverloop

Bij besluit van 21 december 2005 heeft de minister een aanvraag van [appellant] om een verklaring dat tegen zijn inschrijving in het register van beroepsbeoefenaren volksgezondheid (hierna: het BIG-register) geen bedenkingen bestaan afgewezen.

Bij besluit van 13 mei 2009 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 10 februari 2010, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, doch bepaald dat de rechtsgevolgen ervan in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 22 maart 2010, hoger beroep ingesteld.

De minister heeft een verweerschrift ingediend.

[appellant] heeft een nader stuk ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 oktober 2010, waar [appellant], bijgestaan door mr. A. van Woudenberg, en de minister, vertegenwoordigd door mr. H.J. Stoop en mr. C.M. Molema, beiden werkzaam in dienst van het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, zijn verschenen.

2. Overwegingen

2.1. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wet op de beroepen in de individuele gezondheidszorg (hierna: de Wet BIG), voor zover thans van belang, worden registers ingesteld waarin degenen die aan de daarvoor bij en krachtens deze wet gestelde vereisten voldoen op hun aanvraag worden ingeschreven als tandarts.

Ingevolge artikel 6, aanhef en onder a, wordt de inschrijving geweigerd, indien de aanvrager niet aan de in hoofdstuk III bedoelde opleidingseisen voldoet.

Ingevolge artikel 20 wordt, om in het desbetreffende register als tandarts te kunnen worden ingeschreven, een getuigschrift vereist waaruit blijkt dat de betrokkene aan de daartoe bij algemene maatregel van bestuur gestelde opleidingseisen voldoet.

Ingevolge artikel 41, eerste lid, onder b, wordt in afwijking van het in artikel 6, onder a, bepaalde aan een persoon die niet aan de ter zake van de genoten opleiding bij of krachtens hoofdstuk III voor inschrijving in een register gestelde eisen voldoet, inschrijving in het register deswege niet geweigerd, indien de minister, gelet op een door de betrokkene in het buitenland verkregen getuigschrift en op de daarnaast opgedane beroepservaring en gevolgde opleiding, op aanvraag een verklaring heeft afgegeven dat tegen zijn inschrijving in het register wat zijn vakbekwaamheid betreft geen bedenkingen bestaan.

Ingevolge het vijfde lid, voor zover thans van belang, stelt de minister voor elk daarvoor in aanmerking komend beroep een commissie van deskundigen in, die tot taak heeft hem op zijn verzoek of uit eigen beweging van advies te dienen inzake de toepassing van dit artikel. Bij algemene maatregel van bestuur worden de samenstelling, taak en werkwijze van de commissie geregeld. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld met betrekking tot het afleggen van een kennis- en vaardighedentoets.

In de circulaire "Verklaring vakbekwaamheid buitenslands gediplomeerden volksgezondheid" van 21 april 2006 (hierna: de circulaire) heeft de minister het met betrekking tot de behandeling van aanvragen om een vakbekwaamheidsverklaring te voeren beleid gepubliceerd. Volgens de circulaire onderzoekt de minister of de vakbekwaamheid van de buitenslands gediplomeerde die een verklaring omtrent vakbekwaamheid heeft aangevraagd gelijkwaardig is aan de vakbekwaamheid van een volgens de wettelijke, Nederlandse opleidingseisen opgeleide beroepsbeoefenaar. Relevante en recente beroepservaring kan onder omstandigheden tot gehele of gedeeltelijke compensatie van de eventueel geconstateerde tekorten in de opleiding leiden. De minister kan zich ten aanzien van het al dan niet afgeven van de verklaring laten adviseren door de Commissie buitenslands gediplomeerden volksgezondheid (hierna: de CBGV). Ten behoeve van deze advisering kan de minister of de CBGV een waardering van het onderwijskundig niveau van het buitenlands getuigschrift vragen. Een instelling die een dergelijke diplomawaardering uitvoert is de Nederlandse organisatie voor internationale samenwerking in het Hoger Onderwijs (hierna: de Nuffic). De CBGV kan referenties over de buitenslands gediplomeerde inwinnen, deze uitnodigen voor een gesprek en voor het afleggen van de kennis- en vaardighedentoets, indien de bij de aanvraag overgelegde bescheiden voor de beoordeling inzake niet gelijkwaardigheid, dan wel nagenoeg gelijkwaardigheid, onvoldoende aanknopingspunten bieden.

De CBGV heeft op 14 juli 1998 de "Richtlijn Compensatie Buitenslands Gediplomeerde Tandartsen" gepubliceerd. Daarin is uiteengezet dat een tekort in de opleiding slechts kan worden gecompenseerd door opgedane beroepservaring of een vervolgopleiding, indien het niveau van de gevolgde opleiding volgens de Nuffic vergelijkbaar is met ten minste vier jaar wetenschappelijk onderwijs tandheelkunde in Nederland en de CBGV met die waardering instemt.

2.2. Eerder heeft de minister bij besluit van 18 augustus 2006 het door [appellant] tegen de afwijzing gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 19 september 2007 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 23 juli 2008 in zaak nr.
200707454/1heeft de Afdeling het door [appellant] daartegen ingestelde hoger beroep gegrond verklaard, die uitspraak vernietigd, het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 18 augustus 2006 vernietigd.

2.3. Bij het besluit van 13 mei 2009 heeft de minister zich gebaseerd op een diplomawaardering van de Nuffic van 16 oktober 2008 en een advies van de CBGV van 28 april 2009. De Nuffic heeft uiteengezet dat tot de door [appellant] in Servië aan de Universiteit van Belgrado gevolgde opleiding tot arts-stomatoloog (hierna: de opleiding) studenten worden toegelaten met een diploma van het 'gymnazium', dat vergelijkbaar is met vijf jaar VWO en dat de opleiding, die nominaal zes jaar duurt, vergeleken op basis van overwegend niet-inhoudelijke criteria, overeenkomt met het algemene prestatieniveau van ongeveer vijf jaar universitaire studie in Nederland, verdeeld over algemene geneeskunde en tandheelkunde. De CBGV heeft op vakinhoudelijke gronden geoordeeld dat - voor zover thans van belang - de opleiding overeenkomt met iets meer dan drie jaar wetenschappelijk onderwijs tandheelkunde in Nederland en derhalve niet kan gelden als gelijkwaardig of nagenoeg gelijkwaardig hieraan en dat de door [appellant] na de opleiding gevolgde stage geen deel uitmaakt van de opleiding, omdat die stage niet tot verhoging van het algemene basisniveau leidt.

2.4. Aan de uitspraak van 10 februari 2010 heeft de rechtbank ten grondslag gelegd dat de minister met het overnemen van de adviezen van de Nuffic en de CBGV in het licht van de uitspraak van de Afdeling van 23 juli 2008 onvoldoende heeft gemotiveerd, op grond van welke rechtens relevante verschillen de stage bij de beoordeling van de nominale studieduur buiten beschouwing wordt gelaten, terwijl de stage in de situatie, bedoeld in de uitspraak van de Afdeling van 23 juli 2008, waarin de CBGV op 26 april 2004 advies heeft uitgebracht, wel bij de berekening van de nominale studieduur is meegenomen.

Aan de beslissing om de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten, heeft zij ten grondslag gelegd dat de opleiding, uitgaande van de conclusie van de CBGV dat deze overeenkomt met iets meer dan drie jaar wetenschappelijk onderwijs tandheelkunde in Nederland, ook als de stage mee in aanmerking wordt genomen - alleen al gelet op de duur ervan en afgezien van de vraag of de aard van de tijdens de stage opgedane beroepservaring zodanig is dat deze als compensatie kan dienen voor de opleiding - niet met ten minste vier jaar wetenschappelijk onderwijs tandheelkunde in Nederland kan worden gelijkgesteld. Voorts heeft zij de adviezen van de Nuffic en de CBGV voor het overige inzichtelijk en voldoende gemotiveerd geacht.

2.5. [appellant] betoogt dat de rechtbank er aldus ten onrechte van uit is gegaan dat hij van 23 juli 2002 tot 1 oktober 2002 voltijds stage heeft gelopen en de stage daarna, tot 22 juli 2003, in deeltijd, te weten een dagdeel per dag, heeft afgerond. Het totaal aantal stage-uren bedroeg volgens hem 1920 en het was dus geen deeltijdstage.

Voorts is de rechtbank er aan voorbij gegaan dat de adviezen van de Nuffic en de CBGV onjuistheden bevatten. De stage daarin is ten onrechte niet tot de opleiding gerekend en de CBGV heeft ten onrechte niet aangenomen dat de opleiding zonder de stage niet compleet is en deze volgens hem vereist is om in Servië als tandarts te mogen werken. Volgens [appellant] heeft de Nuffic de stage ten onrechte als 'post graduate' opleiding aangemerkt en heeft de CBGV niet duidelijk gemaakt, waarom de stage niet bij zijn nominale studieduur is opgeteld, terwijl zij dit in de situatie, waarop haar advies van 26 april 2004 ziet, wel heeft gedaan.

2.5.1. [appellant] heeft met het door hem overgelegde 'programme of dentistry' van de 'School of Dentistry' van de Universiteit van Belgrado, die een verklaring bevat van prof. dr. Miodrag Gavric van de Universiteit van Belgrado over de door hem gevolgde stage, aannemelijk gemaakt dat de duur van de stage 1920 uur bedroeg en derhalve overeenkomt met een voltijdse stage.

2.5.2. De Nuffic heeft in het advies van 16 oktober 2008 geen inhoudelijk oordeel gegeven over de stage van [appellant], zodat dit advies op dit onderdeel niet de betekenis heeft die deze er aan gehecht wil zien.

2.5.3. De CBGV heeft in haar advies van 28 april 2009 aan haar oordeel dat de stage geen deel uitmaakt van de opleiding ten grondslag gelegd dat deze niet voor het behalen van de graad van 'doctor of stomatology' vereist is, nu die ten tijde van de stage al behaald was. Voorts is het examen dat in verband met de stage wordt afgelegd gericht op het verkrijgen van een vergunning van het Servische Ministerie van Volksgezondheid. De stage is een overheidsmaatregel om het beroep van tandarts te mogen uitoefenen. Tijdens de stage worden geen praktische vaardigheden opgedaan die gelijkwaardig kunnen worden geacht aan de praktische vaardigheden, die worden opgedaan tijdens de Nederlandse opleiding tandheelkunde en de stage leidt derhalve niet tot verhoging van het algemene basisniveau, aldus de CBGV.

In het nadere advies van de CBGV van 13 april 2010, door de minister ingewonnen naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank van 10 februari 2010, is uiteengezet dat tijdens de stage geen nieuwe stof wordt onderwezen die aan het einde ervan wordt getoetst en dat [appellant] reeds na twee maanden stage met een vervolgopleiding is begonnen. De CBGV leidt daaruit af dat de stage geen onderdeel van de opleiding vormt, omdat [appellant] anders pas na afronding van de stage met de vervolgopleiding had kunnen beginnen. Betreffende haar advies van 26 april 2004, waarnaar [appellant] heeft verwezen, heeft de CBGV uiteengezet dat zij daarin abusievelijk heeft vermeld dat de nominale duur van de opleiding zes jaar bedraagt. Dat dit onjuist is, blijkt volgens haar ook uit de conclusie van dat advies, aangezien zij de opleiding op drie jaar wetenschappelijk onderwijs heeft gewaardeerd.

2.5.4. De minister heeft de CBGV aangewezen om te adviseren over het al dan niet afgeven van een verklaring van vakbekwaamheid aan een buitenlands gediplomeerde. De CBGV is een onafhankelijke deskundige op dit gebied en de minister en de rechtbank mochten in beginsel dan ook op haar advies afgaan. De rechtbank heeft in het in beroep aangevoerde terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de adviezen van 28 april 2009 en 13 april 2010 op onjuiste wijze tot stand zijn gekomen. De CBGV heeft daarin voorts inzichtelijk gemaakt, hoe zij tot het oordeel dat de stage niet tot de opleiding behoort is gekomen. [appellant] heeft het oordeel van de CBGV niet met een eigen deskundigenbericht bestreden. Het betoog dat de stukken van de Universiteit van Belgrado als zodanig moeten worden aangemerkt, kan niet worden gevolgd. Voor zover [appellant] hiermee doelt op de verklaring van prof. dr. Miodrag Gavrich betreffende het 'programme of dentistry' en de overgelegde brief van 29 mei 2009 van prof. dr. Miodrag Gavrich, is daaruit niet af te leiden dat de stage tot verhoging van het algemene basisniveau heeft geleid. Voorts is geen vergelijking gemaakt tussen de vaardigheden, die worden opgedaan tijdens de stage en die, welke worden opgedaan in de Nederlandse opleiding tandheelkunde. Ook de overige door [appellant] overgelegde stukken bevatten slechts algemene informatie en zijn niet op diens persoonlijke situatie toegesneden. Verder heeft de CBGV telkens gemotiveerd op de door [appellant] ingebrachte stukken gereageerd. De CBGV heeft met haar nadere advies van 13 april 2010 voorts uiteengezet, dat en waarom haar conclusie in het advies van 26 april 2004, waarop [appellant] heeft gewezen, niet wezenlijk van haar conclusie in deze zaak verschilt.

Het betoog faalt.

2.6. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank er ten onrechte aan voorbij is gegaan dat de inhoudelijke verschillen tussen beide opleidingen kleiner zijn dan de Nuffic en de CBGV hebben aangenomen. Hij voert daartoe aan dat het merendeel van de door de CBGV vermelde vakken van de opleiding ook in het Nederlandse onderwijsprogramma voor komt en dat preventieve en curatieve tandheelkunde, anders dan in de advisering is gesteld, ook bij de opleiding aan de orde zijn gekomen, waartoe hij verwijst naar de studiegids van het Academisch Centrum Tandheelkunde Amsterdam (hierna: de ACTA) van 1995/1996, het eerste jaar van zijn opleiding en een verklaring van prof. dr. Saša Čakić van de Universiteit van Belgrado van 22 januari 2005 over 'prevention in the undergraduate periodontology course'. Verder voert hij aan dat de door de CBGV gemaakte vergelijking van het aantal studieweken per jaar onjuist is, nu zij, naast een aantal practicum-uren, daarbij ten onrechte zes á zeven examenweken van de opleiding buiten beschouwing heeft gelaten, terwijl deze weken wel zijn meegeteld voor het totaal aantal studieweken van de Nederlandse opleiding tandheelkunde en de CBGV voorts niet zonder meer uit mocht gaan van een Nederlandse studieduur van vijf keer 42 weken, omdat van die opleiding ook zes maanden voor onderzoek en scriptie deel uitmaakt, waarmee het tandheelkundig niveau volgens [appellant] niet wordt verhoogd. Daarbij komt dat volgens hem het aantal uren van de studie in Europa niet langer doorslaggevend is, maar de kennis en vaardigheden die zijn opgedaan.

2.6.1. In het advies van 28 april 2009 heeft de CBGV over de verschillen tussen de opleiding in Belgrado en die in Nederland onder meer vermeld dat het aanvangsniveau van de opleiding vijf jaar VWO is, hetgeen volgens haar betekent dat een gedeelte van de studie nodig is om op het vereiste niveau van zes jaar VWO te komen. De opleiding bestaat volgens het CBGV gedeeltelijk uit algemeen vormende en natuurwetenschappelijke vakken en is een sterk medisch gerichte studie. De verhouding tussen de tandheelkundige en medische vakken van de opleiding is volgens haar onder de norm, te weten 2.205 uur tandheelkundige vakken, terwijl dit in Nederland 4.000 tot 4.500 uur betreft. Voorts ligt de nadruk bij de opleiding volgens haar op het theoretisch onderwijs met als gevolg dat het onderwijs in de tandtechnische vaardigheden wordt onderbelicht. Aan praktische uren wordt volgens de CBGV in de opleiding zeker 20 tot 30% minder onderwijs gegeven en ervaring opgedaan, dan in de Nederlandse opleiding tandheelkunde. Bovendien bestaat het Nederlandse onderwijsprogramma voor 50% uit het toepassen van hoog technologische vaardigheden bij de patiënt, waardoor de verscheidenheid van behandelingsmogelijkheden veel groter is dan in de opleiding. Tot slot ligt de nadruk in de opleiding in mindere mate op de vakken preventieve en curatieve tandheelkunde, in tegenstelling tot de Nederlandse opleiding tandheelkunde, aldus de CBGV.

De CBGV heeft ook in zoverre daarmee voldoende inzichtelijk gemaakt, waarin de verschillen tussen de opleidingen volgens haar zijn gelegen. [appellant] heeft ook dit niet bestreden met een eigen deskundigenbericht en de Afdeling ziet geen aanleiding om zelf, voorbijgaand aan het deskundigenadvies van de CBGV, de uren en vakken van de opleidingen met elkaar te vergelijken. Het betoog dat de CBGV aan het aantal studie-uren ten onrechte doorslaggevende betekenis heeft toegekend, mist tenslotte feitelijke grondslag, nu de CBGV niet alleen de studie-uren maar ook de inhoudelijke verschillen tussen de opleidingen, in haar oordeel heeft betrokken.

Het betoog faalt.

2.7. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat de afwijzing onevenredige nadelige gevolgen voor hem met zich brengt. Dat de minister hem in de gelegenheid stelt de verlangde vakbekwaamheidsverklaring op zo kort mogelijke termijn en op de voor hem minst bezwarende wijze alsnog te verkrijgen, doet er niet aan af dat het onredelijk is dat hij zich, na alle overgelegde bewijzen en duidelijke oordelen van Nederlandse tandartsen, opnieuw moet bewijzen door middel van een beroepsinhoudelijke toets, aldus [appellant].

2.7.1. Ook dat betoog faalt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer uitspraak van 19 september 2007 in zaak nr.
200701040/1), volgt uit artikel 41, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet BIG dat, indien de minister van oordeel is dat de vakbekwaamheid van een aanvrager niet gelijk of nagenoeg gelijk kan worden geacht aan de vakbekwaamheid van de in Nederland gediplomeerde beoefenaar, zodat er wat betreft de vakbekwaamheid bedenkingen bestaan tegen inschrijving in het BIG-register, de belangen van de aanvrager er niet toe kunnen leiden dat de minister de verklaring niettemin moet afgeven.

2.8. Het betoog dat de procedure inmiddels zo lang duurt, dat de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM), inmiddels is overschreden, kan er evenmin toe leiden dat een verklaring van vakbekwaamheid moet worden afgegeven.

2.9. Ten aanzien van het verzoek om schadevergoeding wegens de gestelde overschrijding van de redelijke termijn, wordt als volgt overwogen.

De vraag of de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM, is overschreden, moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop deze door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van appellant gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van appellant van betekenis. Bij beoordeling van de redelijke termijn dient de duur van de procedure als geheel in aanmerking te worden genomen.

2.9.1. Zoals de Afdeling ook eerder heeft overwogen (uitspraak van 24 december 2008, nr.
200802629/1), is in zaken als deze, die uit een bezwaarschriftprocedure en twee rechterlijke instanties bestaan, in beginsel een totale lengte van de procedure van ten hoogste vijf jaar redelijk. Sedert de ontvangst door de minister van het door [appellant] tegen het besluit van 21 december 2005 op 1 februari 2006 ingediende bezwaarschrift zijn ten tijde van deze uitspraak vier jaar en ruim tien maanden verstreken. De redelijke termijn bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM is daarmee niet overschreden en het betoog faalt.

2.10. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.

2.11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

3. Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

bevestigt de aangevallen uitspraak.

Aldus vastgesteld door mr. R.W.L. Loeb, voorzitter, en mr. H.G. Lubberdink en mr. R. van der Spoel, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M. van Meurs-Heuvel, ambtenaar van staat.

w.g. Loeb w.g. Van Meurs-Heuvel

voorzitter ambtenaar van staat

Uitgesproken in het openbaar op 15 december 2010

47-615.

Afwijzing aanvraag verklaring vakbekwaamheid voor tandarts op basis van buitenlandse opleiding

Uitspraak