Uitspraak
201003071/1/H2.
Datum uitspraak: 22 december 2010
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Leeuwarden van 16 februari 2010 in zaak nr. 09/1206 in het geding tussen:
het college van burgemeester en wethouders van Wûnseradiel (lees: de gemeente Wûnseradiel)
en
de minister.
1. Procesverloop
Bij besluit van 18 december 2008 heeft de minister de gemeente voor het project "Van Panhuyskanaal Makkum" een bijdrage toegekend van € 129.819,65 in de kosten van opsporing en ruiming van explosieven afkomstig uit de Tweede Wereldoorlog.
Bij besluit van 21 april 2009 heeft de minister het door de gemeente daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en de gemeente een aanvullende bijdrage toegekend van € 5.970,47.
Bij uitspraak van 16 februari 2010, verzonden op dezelfde datum, heeft de rechtbank het door de gemeente daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 21 april 2009 vernietigd voor zover het betreft de weigering een bijdrage te verstrekken voor een aantal kosten, het door de gemeente gemaakte bezwaar in zoverre alsnog gegrond verklaard, het besluit van 18 december 2008 herroepen en bepaald dat de gemeente in aanmerking wordt gebracht voor een aanvullende bijdrage van € 16.509,44. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de minister bij brief, bij de Raad van State per fax ingekomen op 30 maart 2010, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 23 april 2010.
De gemeente heeft een verweerschrift ingediend.
De minister heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 oktober 2010, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. M. Wellenberg, en de gemeente, vertegenwoordigd door H.J. Jansen, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van het Bijdragebesluit kosten opsporing en ruiming conventionele explosieven Tweede Wereldoorlog 2006 (hierna: het Bijdragebesluit 2006) zijn de kosten van werkzaamheden die verband houden met de opsporing en ruiming van conventionele explosieven voor rekening van de gemeente, met dien verstande dat voor de in paragraaf 5 bedoelde kostensoorten van rijkswege een bijdrage kan worden verstrekt.
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder f, wordt onder opsporing verstaan: het detecteren, lokaliseren, laagsgewijs ontgraven, identificeren, tijdig veiligstellen van de situatie en overdragen, bedoeld in artikel 4.8b, eerste lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit.
Ingevolge artikel 12, eerste lid, wordt een bijdrage alleen verstrekt indien de opsporingswerkzaamheden vóór de daadwerkelijke aanvang van de werkzaamheden bij de minister zijn aangemeld.
Ingevolge het tweede lid wordt in de aanmelding opgenomen:
a. een kopie van het procescertificaat, bedoeld in artikel 3, derde lid;
b. de reden van de opsporing;
c. de uitkomsten van het vooronderzoek;
d. het op basis van de uitkomsten van het vooronderzoek uitgebrachte advies aan het college;
e. een projectplan als bedoeld in de beoordelingsrichtlijn voor het procescertificaat «opsporen conventionele explosieven», bedoeld in artikel 4.17e van de Arbeidsomstandighedenregeling;
f. de vermoedelijke aard van het conventionele explosief of de conventionele explosieven;
g. de vermoedelijke straal van de schervengevarenzone;
h. een situatietekening en een plattegrond van de gemeente;
i. het gebied waarbinnen bepaalde (grond)werkzaamheden tot detonatie kunnen leiden;
j. de vermoedelijke ligging van het conventionele explosief of de conventionele explosieven ten opzichte van een woonkern of een kwetsbare infrastructuur;
k. de voorziene risico’s voor de bevolking;
l. de mogelijkheden om al dan niet beschermende maatregelen te treffen;
m. een gespecificeerde kostenraming; en
n. het tijdstip waarop de werkzaamheden een aanvang zullen nemen en naar verwachting zullen worden beëindigd.
Ingevolge het derde lid is het eerste lid niet van toepassing, indien naar aanleiding van een vondst van een conventioneel explosief wegens acuut levensbedreigend gevaar voor de bevolking direct met opsporingswerkzaamheden wordt begonnen, dan wel indien na een ruiming nadere opsporingswerkzaamheden met spoed noodzakelijk zijn. De aanmelding geschiedt dan zo spoedig mogelijk.
Ingevolge artikel 17, aanhef en onder a en b, kunnen bij een opsporing de kosten van vooronderzoek en de kosten van opsporingswerkzaamheden voor een bijdrage in aanmerking komen.
Ingevolge artikel 21, eerste lid, kan op vertoon van bewijsstukken een voorlopige bijdrage worden verstrekt.
Ingevolge het tweede lid zijn bewijsstukken als bedoeld in het eerste lid in ieder geval kopieën van betaalde facturen en de daarbij behorende dag- of weekstaten, alsmede kopieën van betaalde facturen van doorberekende kosten van derden.
Ingevolge artikel 23, eerste lid, wordt de bijdrage niet eerder vastgesteld dan nadat de door de gemeente gemaakte kosten voldoende zijn aangetoond.
Volgens artikel 10, aanhef en onder d, van de Beleidsregels uitvoering Bijdragebesluit kosten opsporing en ruiming conventionele explosieven Tweede Wereldoorlog 2006 (Stcrt. 2006, nr. 245; hierna: de Beleidsregels 2006) behoren tot de kosten van een opsporing, bedoeld in artikel 17, aanhef en onder b, van het Bijdragebesluit 2006, die in beginsel voor een bijdrage in aanmerking komen, kosten in verband met afzettingen van het werkterrein.
Volgens artikel 13, eerste lid, aanhef en onder e, betreffen kosten die niet vallen onder de kostensoorten, genoemd in artikel 17 van Pro het Bijdragebesluit 2006, en die derhalve niet voor een bijdrage in aanmerking komen, in elk geval kosten waarvan aangenomen mag worden dat ze tot de normale taakuitoefening van de gemeente behoren te komen.
Volgens het derde lid, aanhef en onder b, worden tot de kosten die deel uitmaken van de normale taakuitoefening van de gemeente, onder andere gerekend kosten in verband met voorlichting.
Volgens artikel 15 mag Pro de gemeente in verband met haar taak als opdrachtgever en toezichthouder óf de kosten van de (ingehuurde) directievoering (maximaal 1 fte), óf de kosten van een gemeentelijk toezichthouder (maximaal 1 fte) in rekening brengen.
2.2. De minister heeft op grond van artikel 12, eerste lid, van het Bijdragebesluit 2006, een bijdrage afgewezen van in totaal € 13.413,44 in de kosten van het door het bedrijf REASeuro BV op 30 oktober 2007 en 15 november 2007 uitgevoerde waterbodemoppervlaktedetectie-onderzoek en waterbodemdieptedetectie-onderzoek omdat de aanmelding als bedoeld in artikel 12, eerste lid, van het Bijdragebesluit 2006 eerst op 29 mei 2008 compleet was en deze onderzoeken zijn uitgevoerd vóór die datum.
2.2.1. De rechtbank heeft - samengevat weergegeven - overwogen dat noch uit artikel 12 van Pro het Bijdragebesluit 2006, noch uit de daarbij behorende nota van toelichting of de Beleidsregels 2006 met zoveel woorden volgt dat de aanmelding compleet moet zijn om werkzaamheden te kunnen declareren en in aanmerking te komen voor een bijdrage. Omdat voorts niet is gebleken dat de gemeente schriftelijk is gewezen op tekortkomingen bij de eerste aanmelding van het project op 9 juli 2007 en evenmin dat de gemeente is geïnformeerd over de gevolgen van het niet tijdig aanvullen van de aanmelding, heeft de rechtbank, mede gelet op het doel van artikel 12 van Pro het Bijdragebesluit 2006, het besluit van 21 april 2009 vernietigd voor zover het de afwijzing betreft van de bijdrage van € 13.413,44 en de gemeente alsnog in aanmerking gebracht voor die bijdrage.
2.2.2. De minister betoogt terecht dat uit artikel 12, eerste lid, van het Bijdragebesluit 2006 volgt dat een bijdrage alleen wordt verstrekt als de gemeente de opsporingswerkzaamheden vóór aanvang van de werkzaamheden bij hem heeft aangemeld en dat de aanmelding pas compleet is als de in het tweede lid genoemde stukken in de aanmelding zijn opgenomen en door hem zijn ontvangen. Dit wordt bevestigd in de nota van toelichting bij het Bijdragebesluit 2006 (Stb. 2006, 711, blz. 18). In beginsel kan dan ook slechts een bijdrage worden verstrekt indien de aanmelding compleet is. Een andere uitleg zou bovendien met zich brengen dat het derde lid van dat artikel zinledig zou zijn.
De minister betoogt voorts terecht dat de gemeente, anders dan de rechtbank heeft overwogen, zowel is gewezen op de onvolledigheid van de aanmelding als op de gevolgen indien de werkzaamheden zouden aanvangen voordat de melding compleet was. Dit blijkt duidelijk uit de stukken. Na de eerste aanmelding bij brief van 9 juli 2007 heeft de minister de gemeente bij brief van 12 juli 2007 onder verwijzing naar artikel 12 van Pro het Bijdragebesluit 2006 medegedeeld: "Een bijdrage wordt alleen toegekend als de aanmelding vóór aanvang van de opsporings- of ruimingswerkzaamheden volledig is. Tijdens het controleren van uw melding is gebleken dat deze niet volledig is. Wanneer werkzaamheden zijn aangevangen voor de datum dat de melding volledig is, dan wordt geen bijdrage voor deze werkzaamheden toegekend". In deze brief is de gemeente voorts verzocht de volgende, ingevolge het tweede lid van artikel 12 van Pro het Bijdragebesluit 2006 vereiste maar nog ontbrekende informatie op te sturen: de uitkomsten van het vooronderzoek, het advies aan het college dat op basis daarvan is uitgebracht, de vermoedelijke straal van de schervengevarenzone, een plattegrond van de gemeente, het gebied waarin bepaalde (grond)werkzaamheden tot detonatie kunnen leiden, de vermoedelijke ligging van het conventionele explosief of de conventionele explosieven ten opzichte van een woonkern of een kwetsbare infrastructuur, de voorziene risico's voor de bevolking en de mogelijkheden om al dan niet beschermende maatregelen te treffen. Tevens is de gemeente in deze brief gewezen op het ontbreken van bijlagen bij het projectplan. Naar aanleiding van deze brief heeft de gemeente de aanmelding aangevuld bij brief van 30 januari 2008. Daaruit blijkt ook dat de gemeente heeft begrepen dat de melding pas geldig is zodra ze volledig is. Begin februari 2008 en op 20 mei 2008 hebben partijen, zo blijkt uit een notitie en een e-mailbericht, telefonisch overleg gevoerd over de stukken die toen nog ontbraken en bij e-mailberichten van 21 en 27 mei 2008 is de gemeente hierop nogmaals gewezen. Bij brieven van 27 en 28 mei 2008 heeft de gemeente de aanmelding verder aangevuld. Bij brief van 30 mei 2008 heeft de minister haar vervolgens bevestigd dat de aanmelding sinds 29 mei 2008 volledig is.
2.2.3. Aangezien REASeuro de, naar de rechtbank onbestreden heeft overwogen, als opsporingswerkzaamheden aan te merken onderzoeken in oktober en november 2007 heeft uitgevoerd, vóórdat de gemeente een groot aantal ontbrekende stukken - met essentiële gegevens - had ingediend bij de minister en derhalve voordat de aanmelding compleet was, de gemeente hiervan op de hoogte was, en gesteld noch gebleken is dat zich in dit geval een spoedeisende situatie voordeed op grond waarvan geen complete aanmelding kon worden verlangd, heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat de weigering van de minister om een bijdrage van € 13.413,44 toe te kennen in de kosten van opsporingswerkzaamheden die na de eerste aanmelding, maar vóór de completering ervan zijn verricht, niet in stand kan blijven en heeft de rechtbank het besluit van 21 april 2009 in zoverre ten onrechte vernietigd.
2.3. De minister heeft voorts op grond van artikel 13, eerste lid, aanhef en onder e, en het derde lid, aanhef en onder b, van de Beleidsregels 2006, een bijdrage van in totaal € 1.800,00 aan kosten van levering en plaatsen van verkeersborden afgewezen, omdat dit volgens hem kosten van voorlichting betreft, die deel uitmaken van de normale taakuitoefening van de gemeente. Volgens de minister betreffen de kosten ook het nemen van verkeersmaatregelen, die niet behoren tot de in artikel 10 van Pro de Beleidsregels 2006 limitatief opgesomde kosten van opsporing die voor een bijdrage in aanmerking komen.
2.3.1. De rechtbank heeft - samengevat weergegeven - aannemelijk geacht dat de gemeente de kosten van de borden, waarop de aanduiding "stremming vaarweg" staat en die aan weerszijden van de werklocatie zijn geplaatst op een afstand van ongeveer 100 meter hiervan, heeft gemaakt in verband met afzetting van het werkterrein als bedoeld in artikel 10, onder d, van de Beleidsregels 2006, en dat het standpunt van de minister dat geen sprake is van afzetting van het werkterrein geen stand houdt. Daartoe heeft zij overwogen dat in dit geval de afzetting van het werkterrein alleen gerealiseerd kon worden door een volledige afsluiting van het kanaal voor het scheepvaartverkeer en het gelet daarop voldoende aannemelijk is dat de borden bedoeld waren als afzetting van het werkterrein, waarmee hetzelfde is bereikt als wanneer daartoe hekken of boeien waren gebruikt. Voorts acht de rechtbank het niet onaannemelijk dat juist uit oogpunt van kostenbesparing is gekozen voor deze manier om de werklocatie af te zetten.
2.3.2. De minister betoogt dat de rechtbank ten onrechte tot dit oordeel is gekomen, omdat bij het afzetten van een werkterrein dat in het water is gelegen, gebruik dient te worden gemaakt van boeien. Onbevoegden moeten niet fysiek op het werkterrein kunnen komen. Dat doel wordt volgens de minister niet bereikt met het plaatsen van enkele borden. Daarom is het kostenbesparende effect van borden niet van belang. Uit het opschrift van de borden, te weten "stremming vaarweg", volgt volgens de minister ook dat het plaatsen van de borden veeleer zag op voorlichting en niet op het afzetten van het werkterrein.
2.3.3. Dit betoog faalt. Aannemelijk is dat, zoals de gemeente ook ter zitting heeft verklaard, de borden zijn gebruikt om de werklocatie af te bakenen en het scheepvaartverkeer op afstand te houden, gegeven de omstandigheid dat de werkzaamheden in het kanaal moesten plaatsvinden, de borden op een relatief korte afstand van 100 meter tot de werklocatie zijn geplaatst en met de aanduiding "stremming vaarweg" duidelijk is aangegeven dat het scheepvaartverkeer daar niet door kon varen. Het betreft hier dan ook kosten in verband met afzettingen van het werkterrein als bedoeld in artikel 10, onder d, van de Beleidsregels 2006, zodat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat deze kosten voor een bijdrage in aanmerking komen. Of daarnaast ook nog boeien zijn gebruikt, is niet van belang, omdat dit er niet aan afdoet dat de kosten van de borden zijn gemaakt in verband met de afzetting van het werkterrein. Aannemelijk is dat ook als boeien zouden zijn gebruikt, de gemeente met het oog op de kenbaarheid ook de borden had moeten plaatsen. Mede gelet op het feit dat de gemeente onweersproken heeft gesteld dat zich geen problemen hebben voorgedaan met de aanwezigheid van onbevoegden op de werklocatie, bestaat geen aanleiding aan te nemen dat de borden niet doeltreffend zijn geweest.
2.4. De minister heeft tevens een bijdrage afgewezen van € 1.296,00, omdat de gemeente onvoldoende heeft aangetoond dat van het totaal aantal uren dat de ambtenaar Openbare Orde en Veiligheid van de gemeente heeft besteed aan het project, 16 uur betrekking heeft op toezicht en directie als bedoeld in artikel 15 van Pro de Beleidsregels 2006.
2.4.1. De rechtbank heeft hierover overwogen dat de gemeente deze kosten voldoende heeft aangetoond. De rechtbank verwijst daarbij naar de toelichting op de declaratie, waarin is aangegeven dat deze ambtenaar deels belast is geweest met de taken op het gebied van directie en toezicht en dat hij deze taken heeft kunnen combineren met de algemene toezichthoudende werkzaamheden. Het aantal gedeclareerde uren is volgens de rechtbank niet buitensporig te noemen. Verder heeft de rechtbank van belang geacht dat de bij de declaratie ontbrekende specificatie inmiddels is overgelegd.
2.4.2. De minister betoogt dat ingevolge artikel 23 van Pro het Bijdragebesluit 2006 de bijdrage niet eerder wordt vastgesteld dan nadat de door de gemeente gemaakte kosten voldoende zijn aangetoond en dat de rechtbank heeft miskend dat de gemeente hieraan niet heeft voldaan. De toelichting van de gemeente op de declaratie geeft volgens de minister geen nadere objectief verifieerbare onderbouwing van de interne kosten. Verder voert de minister aan dat de nadere specificatie waaraan de rechtbank refereert eerst ter zitting is overgelegd, hetgeen in strijd is met de goede procesorde, temeer omdat de gemeente al meerdere malen in de gelegenheid was gesteld om de interne kosten aan te tonen. Bovendien vermeldt deze specificatie uitsluitend wanneer de ambtenaar de opsporingslocatie heeft bezocht en hoeveel uren hieraan zijn besteed, waarmee volgens de minister ook geen objectief verifieerbare onderbouwing is gegeven van de interne kosten.
2.4.3. Ook dit betoog faalt. De gemeente heeft vijf weekstaten van de ambtenaar Openbare Orde en Veiligheid overgelegd, waarin duidelijk per dag is aangegeven hoeveel uur hij aan het project heeft besteed en waaruit blijkt dat dit in totaal 43,15 uur was. Dit aantal is niet betwist. Daargelaten de ter zitting in beroep overgelegde nadere specificatie, waartegen de minister toen niet is opgekomen, heeft de minister ter zitting in hoger beroep desgevraagd bevestigd dat een tijdsbesteding van 16 uur aan toezicht en directie en de hiervoor gedeclareerde kosten van € 1.296,00 hem op zichzelf niet onredelijk voorkomen. De minister kan zich daarom niet in redelijkheid op het standpunt stellen dat de gemeente de gedeclareerde kosten met deze weekstaten en de daarop gegeven nadere toelichting onvoldoende heeft aangetoond en dat de gemeente niet heeft voldaan aan artikel 23 van Pro het Bijdragebesluit 2006. De rechtbank is terecht tot dezelfde slotsom gekomen.
2.5. Het hoger beroep is gegrond voor zover het betrekking heeft op de kosten van de door REASeuro uitgevoerde onderzoeken van € 13.413,44. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover daarbij het besluit van 21 april 2009 wat de weigering hiervoor een bijdrage te verstrekken betreft is vernietigd, het bezwaar in zoverre alsnog gegrond is verklaard, het besluit van 18 december 2008 in zoverre is herroepen en de rechtbank daarbij - zelf voorziend - heeft bepaald dat de gemeente alsnog in aanmerking komt voor een aanvullende bijdrage van in totaal € 16.509,44, waarbij zij de door REASeuro uitgevoerde onderzoeken van € 13.413,44 heeft inbegrepen. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling bepalen dat de gemeente alsnog in aanmerking komt voor een aanvullende bijdrage van € 3.096,00 in plaats van een aanvullende bijdrage van € 16.509,44. Voor het overige dient de uitspraak, voor zover aangevallen, te worden bevestigd.
2.6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Leeuwarden van 16 februari 2010 in zaak nr. 09/1206, voor zover bij de uitspraak het besluit van 21 april 2009 wat betreft de weigering een bijdrage te verstrekken van € 13.413,44 voor de kosten van de in overweging 2.2. vermelde onderzoeken is vernietigd, het bezwaar in zoverre alsnog gegrond is verklaard, het besluit van 18 december 2008 in zoverre is herroepen en de rechtbank daarbij heeft bepaald dat de gemeente alsnog in aanmerking komt voor een aanvullende bijdrage van € 16.509,44;
III. bepaalt dat de gemeente alsnog in aanmerking komt voor een aanvullende bijdrage van € 3.096,00;
IV. bevestigt de uitspraak van de rechtbank voor het overige, voor zover aangevallen.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. W. Konijnenbelt en mr. B.P. Vermeulen, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.H.L. Dallinga, ambtenaar van staat.
w.g. Slump w.g. Dallinga
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 22 december 2010
18-615.