Uitspraak
201003231/1/H2 en 201003236/1/H2.
Datum uitspraak: 29 december 2010
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de stichting Stichting dr. Frans Wong, gevestigd te Amsterdam,
(hierna: de SFW),
appellante,
en
het College voor zorgverzekeringen (hierna: het college),
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 9 juli 2009 heeft het college de aan de SFW voor 2007 verleende subsidie op € 736.315,00 vastgesteld en bepaald dat € 76.524,00 aan teveel betaald voorschot met de voorschotten van 2009 wordt verrekend.
Bij besluit van dezelfde dag heeft het voorts de voor 2009 verleende subsidie herzien, € 806.261,00 aan subsidie verleend en € 87.763,00 aan teveel betaald voorschot met die van 2009 verrekend.
Bij onderscheiden besluiten van 11 maart 2010 heeft het het door de SFW tegen de subsidievaststelling voor 2007 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard, het tegen de herziene subsidieverlening voor 2009 gemaakte bezwaar ten dele gegrond en voor dat jaar € 815.779,00 aan subsidie verleend.
Tegen die besluiten heeft de SFW bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 2 april 2010, beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De SFW heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaken ter zitting gevoegd behandeld op 20 oktober 2010, waar de SFW, vertegenwoordigd door mr. A.J. van Raalte, advocaat te Amsterdam, en drs. P.R. Storm, werkzaam in haar dienst, en het college, vertegenwoordigd door mr. A.M.C. van Saase en E. Koops, beiden werkzaam in zijn dienst, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 2.11.1, aanhef en onder c, van de Regeling subsidies AWBZ (hierna: de Regeling) kan aan de SFW voor de exploitatie van haar abortuskliniek instellingssubsidie worden verleend.
Ingevolge artikel 1.8.1, aanhef en onder c, wordt de subsidie op doelmatige wijze gebruikt voor de doeleinden waarvoor deze wordt verleend.
Ingevolge artikel 1.8.2 zorgt de subsidieontvanger er voorts voor dat:
a. de administratie op overzichtelijke en doelmatige wijze wordt gevoerd;
b. de administratie een juist, volledig en actueel beeld geeft van het functioneren van de instelling, en
c. van alle ontvangsten en uitgaven deugdelijke bewijsstukken aanwezig zijn waaruit de aard en omvang van de geleverde goederen of van de verrichte diensten duidelijk blijken.
Ingevolge artikel 1.8.14, eerste en tweede lid, voor zover thans van belang, verstrekt de subsidieontvanger aan de door het college aangewezen ambtenaren of andere personen op hun verzoek alle bescheiden en inlichtingen die noodzakelijk zijn voor een juiste vervulling van hun taak en wordt anderszins zoveel mogelijk medewerking verleend om hen in staat te stellen hun taak op een juiste wijze te vervullen.
Ingevolge artikel 2.11.4, aanhef en onder a, worden bij de subsidieverstrekking de personeelslasten en materiële lasten die noodzakelijk zijn voor het uitvoeren van zwangerschapsafbrekingen, overtijdsbehandelingen en nazorg in aanmerking genomen.
Ingevolge dat artikel, aanhef en onder b, aanhef en sub 4, worden bij de subsidieverstrekking tevens de kapitaalslasten in aanmerking genomen met in achtneming van de voorwaarde dat, indien de subsidieontvanger geen eigenaar is van de gebouwen, installaties of inventaris en de verhuurder een rechtspersoon is die zich ten doel stelt of mede ten doel stelt de ondersteuning van de subsidieontvanger, aan huur ten hoogste in aanmerking zullen worden genomen de eigenaarslasten, berekend volgens het eerste, tweede, en derde lid.
2.2. Bij de besluiten van 9 juli 2009 heeft het college de door de SFW voor de jaren 2007 en 2009 opgevoerde huurbedragen niet in aanmerking genomen, omdat de Stichting voor Geneeskundige Zwangerschapsonderbreking Oosterpark Beheer (hierna: de SGZOB), eigenares van het gebouw, waarin de SFW haar activiteiten ontplooit, zich ten doel stelt of mede ten doel stelt de SFW te ondersteunen en onder die omstandigheid ingevolge artikel 2.11.4, aanhef en onder b, sub 4, van de Regeling slechts de eigenaarslasten voor dekking door subsidie in aanmerking komen.
Bij de besluiten van 11 maart 2010 heeft het dit standpunt wat betreft de subsidievaststelling voor 2007 gehandhaafd en wat betreft de herziene subsidieverlening voor 2009 gewijzigd, in die zin dat het de huurlasten van de SFW alsnog in aanmerking heeft genomen vanaf 31 juli 2009, de dag waarop de statuten van de SGZOB (thans: de Stichting Beheer Onroerend Goed Oosterpark) in dier voege zijn gewijzigd, dat zij zich niet meer mede ten doel stelt de SFW te ondersteunen.
2.2.1. De SFW betoogt dat de huurlasten ten onrechte niet volledig bij de subsidieverstrekking voor 2007 en 2009 in aanmerking zijn genomen, omdat de SGZOB zich niet mede ten doel stelt de SFW te ondersteunen. In elk geval is er ten onrechte geen bestuurlijk en beleidsgericht overleg geweest tussen beide stichtingen, aldus de SFW. Voorts houdt de wijziging van de statuten van de SGZOB op 31 juli 2009 volgens haar geen wezenlijke wijziging in van de rechtsverhouding met de SGZOB. Het college heeft de huurlasten van vóór die datum dan ook ten onrechte niet in aanmerking genomen, zulks temeer omdat de SGZOB nu jaarlijks inteert op haar vermogen, als deze niet in aanmerking worden genomen aldus de SFW.
2.2.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 21 juli 2010 in zaak nr.
201001124/1/H2), volgt uit artikel 3, eerste en derde lid, van de statuten van de SGZOB dat haar doelstelling niet de exploitatie van onroerend goed is, maar het scheppen van mogelijkheden tot verantwoorde onderbreking van zwangerschap. Voorts heeft de Afdeling overwogen dat, aangezien de SFW een abortuskliniek is, waarin zwangerschappen worden onderbroken, het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het er vanwege de ideële doelstelling van de SGZOB voor moet worden gehouden dat zij een verhuurder is die zich mede de ondersteuning van de SFW ten doel stelt. Daarbij heeft de Afdeling van belang geacht dat de beide bestuursleden van de SGZOB in de desbetreffende periode, te weten de jaren 2005 en 2006, tevens bestuurslid, onderscheidenlijk directeur, van de SFW waren.
201001124/1/H2), volgt uit artikel 3, eerste en derde lid, van de statuten van de SGZOB dat haar doelstelling niet de exploitatie van onroerend goed is, maar het scheppen van mogelijkheden tot verantwoorde onderbreking van zwangerschap. Voorts heeft de Afdeling overwogen dat, aangezien de SFW een abortuskliniek is, waarin zwangerschappen worden onderbroken, het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het er vanwege de ideële doelstelling van de SGZOB voor moet worden gehouden dat zij een verhuurder is die zich mede de ondersteuning van de SFW ten doel stelt. Daarbij heeft de Afdeling van belang geacht dat de beide bestuursleden van de SGZOB in de desbetreffende periode, te weten de jaren 2005 en 2006, tevens bestuurslid, onderscheidenlijk directeur, van de SFW waren.
Er is geen aanleiding ter zake van de statuten van de SGZOB, zoals die tot 31 juli 2009 golden, thans tot een ander oordeel te komen. Het college heeft de huurlasten tot aan die dag voor de subsidieverstrekking buiten beschouwing mogen laten, ook omdat de situatie, wat de bedoelde bestuursleden betreft, in die periode niet anders was dan die in 2005 en 2006. Vanaf 31 juli 2009 was de situatie wel anders. Uit de gewijzigde statuten volgt dat de exploitatie van de SGZOB van het onroerend goed na de wijziging niet op het scheppen van mogelijkheden tot verantwoorde onderbreking van zwangerschap is gericht.
Het betoog faalt.
2.3. Het college heeft voorts bij de besluiten van 9 juli 2009 de managementvergoeding van € 100.000,00 aan de directeur van de SFW, Dr. Wong B.V. (hierna: de vennootschap), niet voor dekking door subsidie in aanmerking genomen, omdat die vergoeding volgens hem geen noodzakelijke kosten zijn, als bedoeld in artikel 2.11.4 van de Regeling. Volgens hem voerde de directeur en enige medewerker van de vennootschap (hierna: de directeur) de dagelijkse leiding in de SFW, noch verrichte deze ten behoeve van haar werkzaamheden die het toekennen van deze vergoeding rechtvaardigden. Het heeft daaraan ten grondslag gelegd dat deze directeur in het gebouw van de SFW een tandartsenpraktijk voerde. Volgens hem is niet duidelijk gemaakt, hoe die activiteiten zich verhouden tot de taken van de directeur voor de SFW.
2.4. De SFW betoogt dat het college aldus miskent dat de door de directeur te verrichten taken met de vennootschap zijn overeengekomen en de directeur deze uitvoert. Zij voert in dat verband voorts aan dat het college onbehoorlijk handelt door de subsidieverstrekking abrupt te beëindigen en aanzienlijke voorschotten terug te vorderen, zonder zorgvuldig onderzoek naar de feiten. Het college heeft volgens haar het oud-bestuur van de SFW, de directeur, de adjunct-directeur en de accountant niet gehoord, hoewel het bij brief van 11 november 2009 had aangekondigd dat te zullen doen. Dat het college onzorgvuldig handelt, geldt volgens de SFW temeer, omdat het de managementvergoeding gedurende enige jaren wel in aanmerking heeft genomen en toen geen gebruik heeft gemaakt van de in artikel 1.8.14 van de Regeling geregelde bevoegdheid om hierover nadere inlichtingen bij haar in te winnen. Verder heeft het college volgens haar ten onrechte geen acht geslagen op de schriftelijke informatie die hem bij brief van 18 december 2009 is verstrekt door twee oud-bestuursleden, de accountant en de directeur zelf, waaruit volgens haar blijkt dat de directeur overeenkomstig haar taakomschrijving heeft gefunctioneerd.
2.4.1. Op 22 december 2003 heeft de SFW met de vennootschap een overeenkomst gesloten. Die strekt ertoe dat de vennootschap met ingang van 1 januari 2004 de algemene leiding van de SFW op zich neemt, dan wel zij al die werkzaamheden uitvoert, dan wel laat uitvoeren, die uit de directie van de SFW voortvloeien en dat de overeenkomst, behoudens de daarin gegeven mogelijkheden tot opzegging, wordt aangegaan vanaf 1 januari 2004, totdat de SFW op adequate wijze in de leiding van haar kliniek heeft voorzien. De taak van de vennootschap omvat volgens de overeenkomst de vertegenwoordiging van de SFW, het aangaan, wijzigen en verbreken van contracten voor en namens de SFW, het opzetten, inrichten en operationeel houden van de werkomgeving en structuur van de SFW, het leiding geven aan en de coördinatie van alle werkzaamheden, alsmede het bewaken van de kwaliteit van de behandelingen, waar het medische zaken betreft in samenwerking met de medisch coördinator. Voorts omvat de taak het voeren van een personeelsadministratie, het zorgdragen voor een goed administratief beheer, het controleren en afhandelen van de financiële stukken, het ter boeking en betaling verzenden van deze stukken aan het administratiekantoor van de SFW en al datgene wat nodig is voor het goed vervullen van de taakopdracht. Verder is overeengekomen dat deze werkzaamheden slechts kunnen worden uitgevoerd door de directeur, tenzij hiervan in gezamenlijk overleg tussen partijen wordt afgeweken en dat de vennootschap van haar activiteiten aan het bestuur van de SFW regelmatig verslag uitbrengt. De vergoeding voor deze werkzaamheden bedraagt maximaal € 100.000,00 per jaar.
2.4.2. Bij anonieme brief van 6 april 2009 is het college als volgt bericht: "Wordt het niet eens hoog tijd dat u een einde maakt aan de corrupte praktijken van het bestuur van deze Amsterdamse abortuskliniek?" Daarbij was een brief van 5 december 2008 van de stichting Casa Nederland aan de SFW gevoegd, waarin staat dat tegenover de betaling van € 100.000,00 aan de vennootschap geen werkzaamheden of prestaties staan en dat de vennootschap alleen in naam de directie voert, waarmee de SFW het risico loopt dat zo'n € 500.000,00 aan betaalde subsidies moeten worden terugbetaald, indien dit bekend raakt.
Het college heeft de SFW in de gelegenheid gesteld op deze brief te reageren in een eind mei 2009 met haar secretaris, tevens penningmeester, gevoerd gesprek.
Mede naar aanleiding van door het personeel van de SFW aan het college gezonden brieven van 5 en 10 september 2009 van eenzelfde strekking als die van 5 december 2008, heeft het college de SFW bij brief 11 november 2009 medegedeeld dat het in de aanvraag, het bezwaarschrift, noch tijdens de hoorzitting een toereikende onderbouwing heeft gevonden voor de post van € 100.000,00, en heeft het haar hierover vragen gesteld. Omdat de SFW hierop niet reageerde, heeft het deze vragen bij brief van 14 december 2009 herhaald.
De directeur heeft naar aanleiding van deze vragen bij brief van 29 november 2009 verwezen naar de overeenkomst en de verantwoordelijkheid die daaruit volgt en heeft enkele door haar verrichte werkzaamheden vermeld. Daarbij zijn geen toelichtende stukken overgelegd. De accountant van de SFW heeft bij brief van 1 december 2009 aan de gemachtigde van de SFW uiteengezet dat de directeur in de bestuursnotulen als aanwezige staat vermeld en deze geen aanwijzingen bevatten dat haar dienstverlening ter discussie staat. Voorts is in deze brief uiteengezet dat de controle-informatie, wat betreft de rechtmatigheid van de door de SFW verantwoorde kosten directievoering, door de directeur toereikend is, gelet op de aanwezigheid bij bestuursvergaderingen, de vaststelling van de notulen, de autorisatie van inkomende facturen door het bestuur, de betrokkenheid en verantwoordelijkheid van de directeur blijkend uit de ondertekening van de jaarrekening.
De SFW heeft voorts bij brief van 18 december 2009 aan het college medegedeeld dat haar volledige oude bestuur is afgetreden en dat het nieuwe bestuur zijn antwoorden op de vragen van het college heeft gebaseerd op informatie van de directeur, oud-bestuursleden van de SFW, haar personeel en de accountant. Volgens de SFW woonde de directeur bestuursvergaderingen bij en leverde zij volgens oud-bestuursleden bijdragen aan de voorbereiding van het bestuursbeleid. Volgens het personeel van de SFW stond de directeur op grote afstand van de dagelijkse praktijk en waren haar rol en taken niet zonder meer duidelijk, aldus die brief. Voorts heeft de SFW in de brief vermeld dat haar nieuwe bestuur de overeenkomst met de directeur per 1 januari 2010 heeft beëindigd, omdat het vertrouwen van haar medewerkers in de directeur niet groot was en haar directievoering in de overeenkomst als een tijdelijke maatregel was bestempeld.
2.4.3. Ingevolge de artikelen 1.8.2 en 1.8.14 van de Regeling, lag het op de weg van de SFW om het college een juist, volledig en actueel beeld te geven van de door de directeur in 2007 en 2009 verrichte werkzaamheden, de noodzaak van de managementvergoeding van € 100.000,00 aan te tonen, en deugdelijke bewijsstukken hiertoe in te dienen. Voormelde brieven van 18 december, 29 november en 1 december 2009 bevatten slechts algemene informatie en geven geen duidelijk en volledig beeld van de door de directeur verrichte werkzaamheden en in het geheel geen inzicht in de omvang hiervan. De SFW heeft aan het college geen gegevens overgelegd, zoals de in de overeenkomst vermelde verslagen van de vennootschap aan het bestuur van de SFW, die inzicht geven in de door de directeur ontplooide activiteiten. Voorts heeft de SFW tegenover het college niet aannemelijk gemaakt dat de directeur haar hoofdverplichting jegens de SFW, te weten het voeren van de algemene leiding over haar, is nagekomen.
Het in beroep aangevoerde geeft, mede gelet op de voormelde artikelen 1.8.2 en 1.8.14 van de Regeling, geen grond voor het oordeel dat het college onvoldoende onderzoek naar de feiten heeft gedaan voor zijn besluiten van 11 november 2009. Uit die besluiten blijkt dat het college de door de SFW verstrekte informatie, waaronder de brief van 18 december 2009, in zijn besluitvorming heeft betrokken. Voorts blijkt uit de hiervoor onder 2.4.2. vermelde feiten dat het college de SFW, ook naar aanleiding van de anonieme brief, heeft gehoord en het haar in de gelegenheid heeft gesteld om, zoals bij brieven van 11 november en 14 december 2009, haar standpunt uiteen te zetten en bewijsstukken hiervan over te leggen. Aangezien de SFW hierop ontoereikend heeft gereageerd, mocht het college afzien van het horen van de in zijn brief van 11 november 2009 genoemde betrokkenen.
Het betoog faalt.
2.5. Dat de verrekeningen van de subsidievoorschotten, als gesteld, grote financiële gevolgen voor de SFW hebben gehad, waardoor zij bij de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport € 286.579,00 moest aanvragen als noodkrediet, leidt niet tot het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat dit geen bijzondere omstandigheid is, die tot het afzien van de verrekeningen noopte. Daarbij is van belang dat het gaat om herstel van de rechtmatige situatie.
Dat de huisvestingslasten en de directiekosten, naar de SFW stelt, even hoog zullen blijven, ongeacht de omvang van de verstrekte subsidie, maakt dit niet anders. De gevolgen van de financiële keuzes die de SFW voor haar bedrijfsvoering maakte, mocht het college voor haar rekening laten.
2.6. Ook het betoog dat het college het vertrouwensbeginsel heeft geschonden faalt. Dat het college in eerdere jaren de managementvergoeding van € 100.000,00 wel bij de subsidieverstrekking in aanmerking heeft genomen, geeft geen aanleiding voor het oordeel dat het daarmee het vertrouwen heeft gewekt dat dit ook voor 2007 en 2009 zou gebeuren. Daargelaten dat ter zitting is gebleken dat het college overweegt terug te komen op de eerdere subsidieverleningen, is niet gebleken dat het college, voordat het de brief van 6 april 2009 ontving, aanwijzingen had om aan de rechtmatigheid van de managementvergoeding, in de aanvragen van de SFW aangeduid met "personeel niet in loondienst", te twijfelen.
2.7. Nu de Regeling voorts geen bepaling bevat, ingevolge de welke in geval van bijzondere hardheid ten gunste van de aanvrager van de gestelde regels kan worden afgeweken, treft het betoog dat het college ten onrechte niet heeft onderzocht of daaraan toepassing moest worden gegeven evenmin doel.
2.8. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. R.W.L. Loeb, voorzitter, en mr. H.G. Lubberdink en mr. R. van der Spoel, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M. van Meurs-Heuvel, ambtenaar van staat.
w.g. Loeb w.g. Van Meurs-Heuvel
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 29 december 2010
47-615.