Uitspraak
201001362/1/M1.
Datum uitspraak: 19 januari 2011
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de stichting Stichting Natuur en Milieu, gevestigd te Utrecht,
appellante,
en
de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat, thans: de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 18 december 2009 heeft de staatssecretaris aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Unimills B.V. (hierna: Unimills), voor zover hier van belang, een vergunning als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (hierna: de Wvo) verleend voor het lozen van afvalwater, afkomstig van Unimills en de op haar bedrijfsterrein gelegen bedrijven, gelegen aan de Lindtsedijk 8 te Zwijndrecht, op de Oude Maas. Dit besluit is op 4 januari 2010 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit heeft Natuur en Milieu bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 4 februari 2010, beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.
De staatssecretaris en Unimills hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 december 2010, waar Natuur en Milieu, vertegenwoordigd door drs. ing. J.G. Vollenbroek, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. F.S. de Waal, ing. K.J. Wagner en H. Henkel, allen werkzaam bij het Ministerie van Infrastructuur en Milieu, zijn verschenen. Voorts is als partij gehoord Unimills, vertegenwoordigd door mr. S.W. Boot, advocaat te Rotterdam.
2. Overwegingen
2.1. Op 22 december 2009 is de Waterwet in werking getreden. Bij de invoering van deze wet is onder meer de Wvo ingetrokken. Uit het overgangsrecht, zoals dat is opgenomen in artikel 2.29 van de Invoeringswet Waterwet, volgt dat de wetswijzigingen niet van toepassing zijn op dit geding, omdat de aanvraag is ingediend vóór 22 december 2009.
In deze uitspraak worden dan ook de wetten aangehaald, zoals zij luidden voordat zij bij invoering van de Waterwet werden gewijzigd.
2.2. Natuur en Milieu betoogt dat de staatssecretaris ten onrechte heeft beslist dat voor de aangevraagde activiteiten geen milieueffectrapport hoeft te worden gemaakt. Dit besluit van de staatssecretaris is volgens Natuur en Milieu gebaseerd op onjuiste gegevens. Volgens haar had in de aanmeldingsnotitie al een goede technische evaluatie moeten worden aangeleverd van mogelijkheden om de fosfaatlozing tot 1,5 mg/l te beperken. Voorts betoogt Natuur en Milieu dat de staatssecretaris ten onrechte heeft aangenomen dat er geen negatieve milieueffecten zullen zijn. Dit is volgens Natuur en Milieu onjuist, aangezien de lozing van fosfaat op het oppervlaktewater sterk bijdraagt aan de eutrofiëring van het oppervlaktewater.
2.2.1. Bij besluit van 4 maart 2009 hebben het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland en de staatssecretaris gezamenlijk besloten dat voor de aangevraagde activiteiten geen milieueffectrapport hoeft te worden gemaakt. De staatssecretaris acht het opstellen van een milieueffectrapport niet noodzakelijk, omdat niet is gebleken van belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu. De staatssecretaris stelt zich voorts op het standpunt dat de aanmeldingsnotitie voldoende gegevens bevatte om tot dit oordeel te kunnen komen. Een technische evaluatie van de mogelijkheden om de fosfaatlozing tot 1,5 mg/l te beperken hoefde niet in de aanmeldingsnotitie te worden opgenomen, aldus de staatssecretaris.
In het besluit van 4 maart 2009 hebben het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland en de staatssecretaris onder meer overwogen dat voor fosfaat het water in de Oude Maas, inclusief de hogere fosfaatlozing van Unimills, binnen de kwalificatie Goede Ecologische Toestand blijft en dat geen negatieve effecten op de ecologische waarden van dit water zijn te veronderstellen.
2.2.2. Ingevolge artikel 7.2, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer, zoals dit ten tijde van het nemen van het bestreden besluit luidde, worden bij algemene maatregel van bestuur de activiteiten aangewezen ten aanzien waarvan het bevoegd gezag moet beoordelen of zij vanwege de bijzondere omstandigheden waaronder zij worden ondernomen belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben.
Ingevolge het vierde lid, zoals dit ten tijde van het nemen van het bestreden besluit luidde, worden terzake van de activiteiten, bedoeld in het eerste lid, onder b, de categorieën van besluiten aangewezen in het kader waarvan het bevoegd gezag krachtens de artikelen 7.8b of 7.8d moet beoordelen of die activiteiten de in dat onderdeel bedoelde gevolgen hebben, en indien dat het geval is, bij de voorbereiding waarvan een milieueffectrapport moet worden gemaakt.
Ingevolge artikel 7.8a, eerste lid, van de Wet milieubeheer, zoals dit ten tijde van het nemen van het bestreden besluit luidde, deelt, indien degene die een activiteit wil ondernemen, aangewezen krachtens artikel 7.2, eerste lid, onder b, voornemens is een verzoek in te dienen tot het nemen van een besluit als bedoeld in het vierde lid van dat artikel, hij dat voornemen schriftelijk mee aan het bevoegd gezag.
Ingevolge het tweede lid, zoals dit ten tijde van het nemen van het bestreden besluit luidde, wordt bij de mededeling, bedoeld in het eerste lid, in elk geval aandacht besteed aan de in artikel 7.8b, eerste lid, bedoelde bijzondere omstandigheden waaronder de activiteit wordt ondernomen.
Ingevolge artikel 7.8b, eerste lid, van de Wet milieubeheer, zoals dit ten tijde van het nemen van het bestreden besluit, voor zover hier van belang, luidde, neemt het bevoegd gezag een beslissing omtrent de vraag of bij de voorbereiding van het betrokken besluit voor de activiteit, vanwege de belangrijke nadelige gevolgen die zij voor het milieu kan hebben, een milieueffectrapport moet worden gemaakt.
Ingevolge het vierde lid, zoals dit ten tijde van het nemen van het bestreden besluit luidde, houdt het bevoegd gezag bij zijn beslissing rekening met de in bijlage III bij de EEG-richtlijn milieu-effectbeoordeling aangegeven omstandigheden.
In bijlage III, behorende bij de Richtlijn 85/337/EEG van de Raad van 27 juni 1985 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (PB 1985 L175), zoals gewijzigd bij onder meer Richtlijn 2003/35/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 mei 2003 (PB 2003 L156) en Richtlijn 2009/31/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2009 (PB 2009 L140), (hierna: de Richtlijn) zijn selectiecriteria vermeld aan de hand waarvan de lidstaten dienen te bepalen of de in bijlage II bij de Richtlijn genoemde projecten aan een beoordeling overeenkomstig de artikelen 5 tot en met 10 van de Richtlijn dienen te worden onderworpen. De selectiecriteria in bijlage III bij de Richtlijn hebben betrekking op de kenmerken van de projecten, de plaats van de projecten en de kenmerken van het potentiële effect.
2.2.3. Niet in geschil is dat het bestreden besluit, gelet op het bepaalde in de categorieën 34.5 en 35 van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage 1994 (hierna: het Besluit), een besluit is ten aanzien waarvan het bevoegd gezag moet beslissen of bij de voorbereiding daarvan een milieueffectrapport moet worden gemaakt. Ter beoordeling staat derhalve slechts of de staatssecretaris, gelet op artikel 7.8b (oud) van de Wet milieubeheer, heeft kunnen besluiten dat in dit geval geen milieueffectrapport behoeft te worden gemaakt.
2.2.4. De Afdeling ziet in hetgeen in artikel 7.8a, eerste en tweede lid, (oud) van de Wet milieubeheer is bepaald, geen aanknopingspunt voor het oordeel dat in de aanmeldingsnotitie informatie had moeten worden opgenomen over de mogelijkheden om de fosfaatlozing verder te beperken tot 1,5 mg/l. De Afdeling ziet dan ook geen grond voor het oordeel dat de aanmeldingsnotitie dit punt onvoldoende informatie bevat. Het beroep kan in zoverre niet slagen.
2.2.5. De staatssecretaris heeft zich bij het nemen van het bestreden besluit mede gebaseerd op het rapport "Emissie-immissie. Prioritering van bronnen en de immissietoets" van de Commissie Integraal Waterbeheer van juni 2000, CIW 4 2000-06 (hierna: het CIW-rapport). In dit rapport zijn onder meer de zogenoemde immissietoets en de daarbij te hanteren uitgangspunten beschreven. Voorafgaand aan het nemen van het bestreden besluit is een dergelijke immissietoets uitgevoerd. In het besluit van het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland en de staatssecretaris van 4 maart 2009 wordt naar deze immissietoets verwezen.
Het CIW-rapport vermeldt als uitgangspunten voor de immissietoets onder meer dat de lozing niet significant mag bijdragen aan het overschrijden van de kwaliteitsdoelstelling voor het watersysteem waarop wordt geloosd. Als een significante bijdrage wordt beschouwd een bijdrage van 10% of meer van het maximaal toelaatbaar risico (MTR) aan de concentratie van de stof in het ontvangende watersysteem. Uit de stukken blijkt dat de aanvraag betrekking heeft op een nieuwe emissie dan wel op een uitbreiding van een bestaande emissie. Voor het beoordelen van dergelijke emissies is blijkens het CIW-rapport een aparte immissietoets opgesteld, die onder meer inhoudt dat de toelaatbaarheid van de restlozing tevens dient te worden getoetst aan het standstillbeginsel. In hoofdstuk 6 van het CIW-rapport is vermeld dat bij de beoordeling op basis van het standstillbeginsel wordt getoetst of de bijdrage aan de verslechtering van de waterkwaliteit significant is, ongeacht de vraag of de waterkwaliteitsdoelstelling wordt overschreden.
Nu de aanvraag een situatie betreft waarop volgens het CIW-rapport bij het uitvoeren van de immissietoets het standstillbeginsel moet worden toegepast, is de Afdeling van oordeel dat in dit geval in verband met de beoordeling of een milieueffectrapport moet worden gemaakt onder belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu mede moet worden begrepen: een significante verslechtering van de waterkwaliteit als bedoeld in hoofdstuk 6 van het CIW-rapport. Bij de beoordeling of een bepaalde verslechtering significant is, dient - gelet op artikel 7.8b, vierde lid, (oud) van de Wet milieubeheer - onder meer rekening te worden gehouden met de ligging van de inrichting nabij een gebied dat tot de EHS behoort.
In het besluit van 4 maart 2009 is onder meer vermeld dat de concentratie fosfaat als gevolg van de uitbreiding van de inrichting met maximaal 0,018 mg/l wordt verhoogd en dat het water van de Oude Maas daarmee voldoet aan de criteria voor een Goede Ecologische Toestand. Hieruit volgt echter niet zonder meer dat de aangevraagde lozing van fosfaat niet zal leiden tot een significante verslechtering van de kwaliteit van het oppervlaktewater van de Oude Maas en dat derhalve wordt voldaan aan het standstillbeginsel zoals dat in het CIW-rapport is verwoord. Daarbij is met name van belang dat volgens het CIW-rapport de vraag of aan het standstillbeginsel is voldaan, moet worden beantwoord los van de vraag of de bijdrage buiten de zogenoemde mengzone minder dan 10% van het MTR bedraagt. Het besluit van 4 maart 2009, noch het bestreden besluit maakt inzichtelijk of zich binnen en buiten de mengzone een significante verslechtering van de waterkwaliteit zal voordoen als gevolg van de aangevraagde lozing van fosfaat.
Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat de conclusie van de staatssecretaris dat de aangevraagde activiteiten geen belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben als bedoeld in artikel 7.8b, eerste lid, (oud) van de Wet milieubeheer en dat derhalve ter voorbereiding van het bestreden besluit geen milieueffectrapport behoefde te worden gemaakt, niet berust op een deugdelijke motivering. Het bestreden besluit is in zoverre in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht.
Nu een eventueel milieueffectrapport bepalend kan zijn voor de vraag of de vergunning al dan niet kan worden verleend en, indien deze kan worden verleend, onder welke beperkingen en voorschriften, kan het bestreden besluit tot vergunningverlening reeds hierom niet in stand blijven. Gelet hierop behoeven de overige beroepsgronden geen bespreking meer.
2.3. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
2.4. De staatssecretaris dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat, thans: de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, van 18 december 2009, kenmerk ARE/2009.8384 I;
III. veroordeelt de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu tot vergoeding van bij de Stichting Natuur en Milieu in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 874,00 (zegge: achthonderdvierenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IV. gelast dat de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu aan de Stichting Natuur en Milieu het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 298,00 (zegge: tweehonderdachtennegentig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. M.W.L. Simons-Vinckx, voorzitter, en drs. H. Borstlap en mr. Y.E.M.A. Timmerman-Buck, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. Teuben, ambtenaar van staat.
w.g. Simons-Vinckx w.g. Teuben
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 19 januari 2011
483.