Uitspraak
201004223/1/H3.
Datum uitspraak: 9 februari 2011
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zutphen van 24 maart 2010 in zaak nr. 09/934 in het geding tussen:
[wederpartij]
en
de minister.
1. Procesverloop
Bij besluit van 6 februari 2009 heeft de minister aan [wederpartij], voor zover thans van belang, een boete opgelegd van € 6.750,00 wegens overtreding van artikel 16, tiende lid, van de Arbeidsomstandighedenwet (hierna: de Arbowet) gelezen in verbinding met artikel 3.2, eerste lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit (hierna: het Arbobesluit).
Bij besluit van 26 mei 2009 heeft de minister het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 24 maart 2010, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 26 mei 2009 in zoverre vernietigd. Voorts heeft de rechtbank het besluit van 6 februari 2009 herroepen in zoverre daarbij een boete van € 6.750,00 is opgelegd, die boete alsnog op nihil gesteld en bepaald dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit van 26 mei 2009. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de minister bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 28 april 2010, hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 november 2010, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. F.D.R. van Motman en mr. S.I.A. Hensen, beiden werkzaam bij het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, en [wederpartij], vertegenwoordigd door mr. E.P. Ceulen, advocaat te Arnhem, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Arbowet zorgt de werkgever voor de veiligheid en de gezondheid van de werknemers inzake alle met de arbeid verbonden aspecten en voert hij daartoe een beleid dat is gericht op zo goed mogelijke arbeidsomstandigheden, waarbij hij, gelet op de stand van de wetenschap en professionele dienstverlening, het volgende in acht neemt: […];
b. tenzij dit redelijkerwijs niet kan worden gevergd worden de gevaren en risico's voor de veiligheid of de gezondheid van de werknemer zoveel mogelijk in eerste aanleg bij de bron daarvan voorkomen of beperkt; naar de mate waarin dergelijke gevaren en risico's niet bij de bron kunnen worden voorkomen of beperkt, worden daartoe andere doeltreffende maatregelen getroffen waarbij maatregelen gericht op collectieve bescherming voorrang hebben boven maatregelen gericht op individuele bescherming; slechts indien redelijkerwijs niet kan worden gevergd dat maatregelen worden getroffen die zijn gericht op individuele bescherming, worden doeltreffende en passende persoonlijke beschermingsmiddelen aan de werknemer ter beschikking gesteld;
[…].
Ingevolge artikel 16, tiende lid, zoals deze bepaling luidde ten tijde hier van belang en voor zover hier van belang, zijn de werkgever en de werknemers verplicht tot naleving van de voorschriften en verboden vastgesteld bij of krachtens de op grond van dit artikel vastgestelde algemene maatregel van bestuur voor zover en op de wijze als bij of krachtens deze maatregel is bepaald.
Ingevolge artikel 33, tweede lid, zoals deze bepaling luidde ten tijde hier van belang, wordt als beboetbaar feit aangemerkt de handeling of het nalaten in strijd met artikel 16, tiende lid, voor zover het niet naleven van de in dat artikellid bedoelde voorschriften en verboden bij algemene maatregel van bestuur is aangemerkt als beboetbaar feit. Ter zake van de feiten, bedoeld in de vorige volzin, wordt bij of krachtens algemene maatregel van bestuur bepaald of een boete kan worden opgelegd van de eerste of tweede categorie.
Ingevolge artikel 3.2, eerste lid, van het Arbobesluit zijn arbeidsplaatsen veilig toegankelijk en kunnen ze veilig worden verlaten. Ze worden zodanig ontworpen, gebouwd, uitgerust, in bedrijf gesteld, gebruikt en onderhouden, dat gevaar voor de veiligheid en de gezondheid van de werknemers zoveel mogelijk is voorkomen. Voorts worden zij zindelijk, zoveel mogelijk vrij van stof en voor zover de veiligheid van de arbeidsplaats dat vereist, ordelijk gehouden.
Ingevolge artikel 9.9b, eerste lid, aanhef en onder c, zoals die bepaling luidde ten tijde hier van belang, wordt de handeling of het nalaten in strijd met de voorschriften welke zijn opgenomen in artikel 3.2 als beboetbaar feit aangemerkt, ter zake waarvan een boete kan worden opgelegd van de eerste categorie.
Ter uitvoering van de bij of krachtens de Arbowet gestelde regels heeft de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid de Beleidsregels arbeidsomstandighedenwetgeving (hierna: de Beleidsregels) vastgesteld.
Volgens beleidsregel 33, vierde lid, aanhef en onder a, zoals deze bepaling luidde ten tijde hier van belang, kunnen één of meer van de volgende factoren aan de orde zijn die achtereenvolgens leiden tot verlaging van het al dan niet op bedrijfsgrootte gecorrigeerde normbedrag (hierna: de matigingsgronden):
- Indien de werkgever aantoont dat hij de risico’s van de werkzaamheden waarbij het beboetbare feit zich heeft voorgedaan voldoende heeft geïnventariseerd en op grond daarvan de nodige maatregelen heeft getroffen en deugdelijke, voor de arbeid geschikte, arbeidsmiddelen en persoonlijke beschermingsmiddelen ter beschikking heeft gesteld, wordt de boete met een derde gematigd.
- Indien de werkgever bovendien aantoont dat hij voldoende instructies heeft gegeven, wordt de boete met nog een derde gematigd.
- Indien de werkgever bovendien aantoont dat hij adequaat toezicht heeft gehouden, wordt geen boete opgelegd.
Volgens het achtste lid, aanhef en onder a, zoals deze bepaling luidde ten tijde hier van belang, wordt, indien sprake is van een bedrijfsomvang van meer dan 500 werknemers en het beboetbare feit in de eerste boetecategorie valt, bij een arbeidsongeval dat leidt tot een ziekenhuisopname een vast boetebedrag opgelegd van € 6.750,00.
Volgens het achtste lid, aanhef en onder c, zoals deze bepaling luidde ten tijde hier van belang, kunnen bij de berekening van de op te leggen boete de drie factoren aan de orde zijn als vermeld in het vierde lid, onder a, en op overeenkomstige wijze leiden tot verlaging van het al dan niet op bedrijfsgrootte gecorrigeerde normbedrag.
2.2. Op 18 januari 2008 heeft in een vestiging van [wederpartij] aan de Industrielaan 14 te Aalten een arbeidsongeval plaatsgevonden, waarbij een werknemer in dienst van [wederpartij] letsel heeft opgelopen. De werknemer is in de keuken ten val gekomen en is als gevolg daarvan twee dagen opgenomen in een ziekenhuis.
De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat [wederpartij] artikel 16, tiende lid, van de Arbowet gelezen in verbinding met artikel 3.2, eerste lid, van het Arbobesluit heeft overtreden, omdat de arbeidsplaats niet veilig toegankelijk was en niet veilig kon worden verlaten. Hij voert aan dat de keukenvloer uit gladde tegels bestond en dat op het moment dat de werknemer de keuken betrad wat water op de tegels lag, als gevolg waarvan zij is uitgegleden.
2.3. De rechtbank heeft overwogen dat genoegzaam vaststaat dat ten tijde van het ongeval in de keuken een gladde vloer lag en dat met een dergelijke vloer het gevaar voor de veiligheid van de werknemers niet zoveel mogelijk is voorkomen, omdat met name in een keuken bij een dergelijke vloer een aanmerkelijke kans op uitglijden bestaat. Aangezien de arbeidsplaats niet voldeed aan artikel 3.2 van het Arbobesluit was de minister in beginsel bevoegd een boete ter hoogte van € 6.750,00 op te leggen, aldus de rechtbank. In dit geval had de minister volgens haar evenwel van het opleggen van een boete dienen af te zien, omdat [wederpartij] heeft voldaan aan de matigingsgronden van beleidsregel 33, vierde lid, aanhef en onder a, van de Beleidsregels. Ten aanzien van de eerste matigingsgrond heeft de rechtbank overwogen dat [wederpartij] de risico's van de keukenvloer voldoende heeft geïnventariseerd en met het verstrekken van schoenen met antislipzolen en het in de keuken neerzetten van een emmer en een dweil voldoende heeft gedaan om deze risico's te beperken. Dat daarmee het risico niet bij de bron is aangepakt, doet daar volgens de rechtbank niet aan af.
2.4. De minister betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de door [wederpartij] getroffen maatregelen niet in overeenstemming zijn met de arbeidshygiënische strategie zoals neergelegd in artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b, van de Arbowet. Volgens de minister volgt uit die strategie een hiërarchie van maatregelen om gevaren voor veiligheid en gezondheid weg te nemen: bovenaan staat bestrijding aan de bron, daarna collectieve maatregelen, vervolgens individuele maatregelen en pas in laatste instantie persoonlijke beschermingsmiddelen. De minister stelt zich op het standpunt dat [wederpartij] door het niet treffen van een maatregel aan de bron, terwijl dit mogelijk was in de vorm van het plaatsen van een vloer met een antisliplaag, niet heeft voldaan aan de eerste matigingsgrond. Nu [wederpartij] niet aan de eerste matigingsgrond heeft voldaan, komen de overige matigingsgronden niet aan de orde en bestaat geen aanleiding om de boete te matigen, aldus de minister.
2.4.1. Het staat vast dat [wederpartij] de arbeidshygiënische strategie bedoeld in artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b, van de Arbowet niet in acht heeft genomen. Daardoor heeft [wederpartij] meer specifiek artikel 16, tiende lid, van de Arbowet gelezen in verbinding met artikel 3.2, eerste lid, van het Arbobesluit overtreden, hetgeen een beboetbaar feit oplevert. Naar aanleiding van een wijziging van de Arbowet waarbij de boetemaxima zijn verdubbeld, zijn de drie matigingsgronden per 1 januari 2007 opgenomen in beleidsregel 33, vierde lid, aanhef en onder a, van de Beleidsregels. Volgens de toelichting bij deze wijziging (Stcrt. 2006, 252) is bij de formulering van de matigingsgronden aangesloten bij de criteria die in de praktijk werden gehanteerd om te toetsen in hoeverre een beboetbaar feit aan de werkgever is te verwijten. In de redactie van de eerste matigingsgrond noch in de toelichting wordt een verband gelegd met de arbeidshygiënische strategie bedoeld in artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b, van de Arbowet. Dit is ook verklaarbaar, omdat het niet in acht nemen van deze arbeidshygiënische strategie deel uitmaakt van de overtreding als zodanig, zoals hiervoor is overwogen. Daarom kan het niet in acht nemen daarvan niet wederom worden tegengeworpen bij het antwoord op de vraag of is voldaan aan de eerste matigingsgrond. Beoordeeld dient te worden of [wederpartij] de risico’s van de werkzaamheden waarbij het beboetbare feit zich heeft voorgedaan voldoende heeft geïnventariseerd en op grond daarvan de nodige maatregelen heeft getroffen en deugdelijke, voor de arbeid geschikte, arbeidsmiddelen en persoonlijke beschermingsmiddelen ter beschikking heeft gesteld. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat [wederpartij] de risico's van de aanwezige keukenvloer heeft onderkend en voldoende heeft geïnventariseerd. [wederpartij] heeft onder ogen gezien dat het gebruik van vloeistoffen in een keuken met een gladde vloer het risico op uitglijden met zich brengt. De vloer bevond zich in de keuken van een tijdelijke arbeidslocatie. Daarop heeft [wederpartij] een afweging gemaakt met betrekking tot de te treffen maatregelen, en als maatregelen getroffen: de aanwezigheid van een trekker met dweil in de keuken en het verstrekken van schoeisel met antislipzolen aan haar personeel. De minister heeft niet gesteld dat deze arbeidsmiddelen en persoonlijke beschermingsmiddelen ondeugdelijk waren. [wederpartij] heeft hiermee voldaan aan de voorwaarden van de eerste matigingsgrond.
De minister heeft geen gronden aangevoerd tegen het oordeel van de rechtbank dat eveneens aan de tweede en derde matigingsgrond is voldaan, zodat thans van de juistheid van dat oordeel dient te worden uitgegaan. Gelet hierop heeft de rechtbank in overeenstemming met beleidsregel 33, vierde lid, aanhef en onder a, van de Beleidsregels de boete terecht op nihil gesteld.
Het betoog faalt.
2.5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.6. De minister dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. veroordeelt de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 874,00 (zegge: achthonderdvierenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
III. bepaalt dat van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid een griffierecht van € 448,00 (zegge: vierhonderdachtenveertig euro) wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. W. Konijnenbelt en mr. A. Hammerstein, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M.E.A. Neuwahl, ambtenaar van staat.
w.g. Van Altena w.g. Neuwahl
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 9 februari 2011
280-611.