Uitspraak
201008837/1/M1.
Datum uitspraak: 16 februari 2011
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Vabix Holding B.V., gevestigd te Rotterdam,
appellante,
en
het dagelijks bestuur van de deelgemeente Charlois,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 6 juli 2010 heeft het dagelijks bestuur aan Vabix een revisievergunning onder voorschriften als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor het in werking hebben van een transport- en expeditiebedrijf met loodsen voor op- en overslag van koopmansgoederen en gevaarlijke stoffen en bestrijdingsmiddelen op het perceel Driemanssteeweg 560 te Rotterdam. Dit besluit is op 5 augustus 2010 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit heeft Vabix bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 8 september 2010, beroep ingesteld.
Het dagelijks bestuur heeft nadere stukken ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 januari 2011, waar Vabix, vertegenwoordigd door ing. P.J.M. Kortooms, en het dagelijks bestuur, vertegenwoordigd door drs. E.A.M. Schouw en A. Jonkers, beiden werkzaam bij DCMR Milieudienst Rijnmond (hierna: DCMR), zijn verschenen.
Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend.
Er is nog een gezamenlijke brief ontvangen van Vabix en het dagelijks bestuur van 27 januari 2011. Met toestemming van partijen is afgezien van een verdere behandeling van de zaak ter zitting.
2. Overwegingen
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
2.1. Op 1 oktober 2010 is de Wabo in werking getreden. Bij de invoering van deze wet is een aantal andere wetten gewijzigd. Uit het overgangsrecht, zoals dat is opgenomen in artikel 1.2, tweede lid, van de Invoeringswet Wabo, volgt dat de wetswijzigingen niet van toepassing zijn op dit geding, omdat de aanvraag om vergunning voor de inwerkingtreding van de Wabo is ingediend. In deze uitspraak worden dan ook de wetten aangehaald, zoals zij luidden voordat zij bij invoering van de Wabo werden gewijzigd.
Bevoegdheid tot het nemen van het bestreden besluit
2.2. Vabix voert aan dat het bestreden besluit door de directeur van DCMR onbevoegd is genomen.
2.2.1. Ingevolge artikel 8.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer, in onderlinge samenhang bezien met artikel 87, derde lid, van de Gemeentewet en artikel 45 en Bijlage 1 bij de deelgemeenteverordening 2010 (Gemeenteblad 2010-320), is het dagelijks bestuur van de deelgemeente waarin de inrichting is gelegen, bevoegd te beslissen op de aanvraag om een vergunning.
Ingevolge artikel 10:1 van de Algemene wet bestuursrecht wordt onder mandaat verstaan: de bevoegdheid om in naam van een bestuursorgaan besluiten te nemen.
Ingevolge artikel 10:3 kan een bestuursorgaan mandaat verlenen, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald of de aard van de bevoegdheid zich tegen de mandaatverlening verzet.
2.2.2. Niet in geschil is dat de directeur van DCMR het bestreden besluit heeft genomen.
Het dagelijks bestuur heeft de directeur van DCMR - zo volgt uit het mandateringsbesluit Wet milieubeheer van 19 februari 2004 (hierna: het mandateringsbesluit) - mandaat verleend om namens hem besluiten te nemen omtrent vergunningverlening op grond van de Wet milieubeheer. Daarbij geldt ingevolge artikel II, aanhef en onder a, van het mandateringsbesluit het mandaat niet voor het (gedeeltelijk) weigeren van een vergunning op basis van artikel 8.10 van de Wet milieubeheer.
2.2.3. In de vergunningaanvraag is verzocht om in de inrichting gevaarlijke stoffen klasse 5.2 op te mogen slaan. Uit het bestreden besluit en het aan de vergunning verbonden voorschrift 9.1.1 blijkt dat de opslag van deze stoffen niet is vergund.
Omdat hiermee sprake is van het gedeeltelijk weigeren van een vergunning op grond van artikel 8.10 van de Wet milieubeheer, biedt het mandateringsbesluit derhalve geen grondslag voor het nemen van het bestreden besluit door de directeur van DCMR. Het bestreden besluit geldt daarom niet als een besluit van het dagelijks bestuur en is genomen in strijd met artikel 8.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer in samenhang met artikel 87, derde lid, van de Gemeentewet en artikel 45 en Bijlage 1 bij de deelgemeenteverordening 2010.
2.2.4. Gelet hierop is het beroep gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd. Nu uit de stukken is gebleken dat het dagelijks bestuur bij besluit van 23 december 2010 het bestreden besluit heeft bekrachtigd, zal de Afdeling de overige beroepsgronden beoordelen en onderzoeken of de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand kunnen blijven.
Algemeen toetsingskader
2.3. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk — bij voorkeur bij de bron — te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het dagelijks bestuur een zekere beoordelingsvrijheid toe.
Voorschrift 2.2.5
2.4. Vabix stelt dat voorschrift 2.2.5, dat vereist dat afvalstoffen, zoals papierresten en huishoudelijk afval, worden opgeslagen in een gesloten (pers)container, niet eenduidig is. Zij stelt dat het in gesloten perscontainers bewaren van alle afvalstoffen - waaronder lege vaten - geen gangbare praktijk is.
2.4.1. Het dagelijks bestuur betoogt dat voorschrift 2.2.5 een doelvoorschrift is waarbij voorkoming van vervuiling van de omgeving van de inrichting voorop staat.
2.4.2. De Afdeling stelt vast dat naast voorschrift 2.2.5 ook de aan de vergunning verbonden voorschriften 1.1.3 en 2.1.3 tot strekking hebben om vervuiling van de omgeving tegen te gaan. Voorschrift 1.1.3 bepaalt dat in de inrichting geen bulkgoederen worden op- of overgeslagen. Ingevolge voorschrift 2.1.3 moeten afvalstoffen niet zijnde snoeihout, bladeren en soortgelijke afvalstoffen zo vaak als nodig uit de inrichting worden afgevoerd, moeten bedrijfsafvalstoffen ten minste eenmaal per twee maanden worden afgevoerd en moet het bewaren en afvoeren zodanig plaatsvinden dat zich geen afval in of buiten de inrichting kan verspreiden.
Nu, behoudens voor zover het papierresten en huishoudelijk afval betreft, niet duidelijk is dat voorschrift 2.2.5 toegevoegde waarde heeft ten opzichte van de voorschriften 1.1.3 en 2.1.3, moet worden geoordeeld dat het besluit in zoverre in strijd is met het algemeen rechtsbeginsel dat een besluit zorgvuldig moet worden genomen. Het dagelijks bestuur heeft de Afdeling gevraagd voorschrift 2.2.5 zelf voorziend aan te passen en heeft daartoe een tekstvoorstel gedaan. Vabix heeft ter zitting met dit voorstel ingestemd. Gelet hierop ziet de Afdeling aanleiding in zoverre op de hierna vermelde wijze zelf in de zaak te voorzien.
Deze beroepsgrond slaagt.
Voorschrift 4.1.1
2.4.3. Vabix heeft ter zitting de op voorschrift 4.1.1 betrekking hebbende beroepsgrond ingetrokken.
Voorschriften 5.2.1, 5.2.2 en 5.2.4
2.5. Bij gezamenlijke brief van 27 januari 2011 hebben Vabix en het dagelijks bestuur meegedeeld dat zij naar aanleiding van de zitting op 13 januari 2011 met betrekking tot deze voorschriften tot overeenstemming zijn gekomen. Bij die brief hebben zij de Afdeling gevraagd de voorschriften 5.2.1 en 5.2.2 overeenkomstig deze brief zelf voorziend aan te passen en de voorschriften 5.2.3 en 5.2.4 te laten vervallen. Gelet hierop is het besluit in zoverre in strijd met het algemeen rechtsbeginsel dat een besluit zorgvuldig moet worden genomen. De Afdeling ziet in hetgeen Vabix en het dagelijks bestuur hieromtrent hebben voorgesteld aanleiding in zoverre op de hierna vermelde wijze zelf in de zaak te voorzien.
Deze beroepsgrond slaagt.
Voorschrift 5.5.4
2.6. Vabix wijst erop dat volgens de considerans van het bestreden besluit voorschrift 5.5.4 ten opzichte van het ontwerpbesluit zou worden gewijzigd, terwijl dit voorschrift in het bestreden besluit ten opzichte van het ontwerpbesluit ongewijzigd is gebleven.
2.6.1. Het dagelijks bestuur erkent in de considerans dat de zienswijze gegrond is en stelt dat de eerste zin van voorschrift 5.5.4 zal worden aangepast, opdat de strekking meer overeenkomt met de tweede zin van dit voorschrift. Gelet hierop is het besluit in zoverre in strijd met het algemeen rechtsbeginsel dat een besluit zorgvuldig moet worden genomen. Vabix en het dagelijks bestuur hebben de Afdeling ter zitting gevraagd voorschrift 5.5.4 overeenkomstig de considerans zelf voorziend aan te passen. De Afdeling ziet aanleiding in zoverre op de hierna vermelde wijze zelf in de zaak te voorzien.
Deze beroepsgrond slaagt.
Voorschriften 8.1.1, 8.1.2 en 8.1.3
2.7. Bij de brief van 27 januari 2011 hebben Vabix en het dagelijks bestuur voorts meegedeeld dat zij met betrekking tot de voorschriften 8.1.1, 8.1.2 en 8.1.3 tot overeenstemming zijn gekomen. Bij die brief hebben zij de Afdeling gevraagd voorschrift 8.1.1 overeenkomstig deze brief zelf voorziend aan te passen en de voorschriften 8.1.2 en 8.1.3 ongewijzigd te laten.
Gelet op het voorgaande is het besluit wat voorschrift 8.1.1 betreft in strijd met het algemeen rechtsbeginsel dat een besluit zorgvuldig moet worden genomen. De Afdeling ziet in hetgeen Vabix en het dagelijks bestuur hieromtrent hebben voorgesteld aanleiding in zoverre op de hierna vermelde wijze zelf in de zaak te voorzien.
De Afdeling begrijpt verder uit de mededeling in de brief van 27 januari 2011 dat Vabix haar beroepsgrond tegen de voorschriften 8.1.2 en 8.1.3 heeft ingetrokken.
Deze beroepsgrond slaagt voor het overige.
Voorschrift 9.1.2
2.8. Vabix stelt dat voorschrift 9.1.2 niet eenduidig is, aangezien daarin wordt bepaald dat geen gevaarlijke stoffen in de inrichting mogen worden opgeslagen, terwijl de inrichting daarvoor juist bedoeld is.
2.8.1. Het dagelijks bestuur betoogt dat in het voorschrift die gevaarlijke stoffen worden uitgesloten waarvoor de brandbeveiligingsinstallatie niet geschikt is. De gevaarlijke stoffen worden volgens hem op deze manier onder de juiste conditie veilig opgeslagen.
2.8.2. Ingevolge voorschrift 9.1.2 geldt voor alle ADR-klassen dat de stoffen en preparaten genoemd in het uitgangspuntendocument en die daarin worden uitgesloten, niet in de inrichting mogen worden opgeslagen.
2.8.3. Naar het oordeel van de Afdeling is voorschrift 9.1.2 onduidelijk geformuleerd, doordat daarin zowel de term "genoemd" als de term "uitgesloten" worden vermeld. Het bestreden besluit verdraagt zich op dit punt niet met het algemeen rechtsbeginsel van de rechtszekerheid. Het dagelijks bestuur heeft de Afdeling gevraagd voorschrift 9.1.2 zelf voorziend aan te passen en heeft daartoe een tekstvoorstel gedaan. Vabix heeft ter zitting met dit voorstel ingestemd. Gelet hierop ziet de Afdeling aanleiding in zoverre op de hierna vermelde wijze zelf in de zaak te voorzien.
Deze beroepsgrond slaagt.
Voorschrift 9.1.4
2.9. Vabix wijst erop dat in voorschrift 9.1.4 ten onrechte de voorschriften 3.16.1 en 3.21.1 van de PGS 15 van toepassing worden verklaard. Volgens Vabix is dat niet toegestaan, omdat aan de PGS 15 pas rechtskracht toekomt door de richtlijn of onderdelen daarvan van toepassing te verklaren in een vergunning. Bovendien zijn ten aanzien van dit aspect reeds eisen gesteld in de Arbeidsomstandighedenwet en het Arbeidsomstandighedenbesluit.
2.9.1. Het dagelijks bestuur betoogt dat in de PGS 15 duidelijk omschreven staat wat van toepassing is ten opzichte van de arbeidsomstandighedenregeling. Het verder specificeren van dit voorschrift is dan ook niet nodig.
2.9.2. Ingevolge voorschrift 9.1.4 dienen de binnen de inrichting aanwezige verpakte gevaarlijke stoffen te worden opgeslagen overeenkomstig hoofdstukken 3.1, 3.4, 3.11, 3.13, 3.12, 3.14.3 t/m 3.15.1, 3.16, 3.17, 3.20, 3.21 en 3.23 van de PGS 15.
2.9.3. Wat betreft de in voorschrift 9.1.4 gebezigde verwijzing naar de PGS 15 overweegt de Afdeling dat deze verwijzing niet te algemeen is, nu uit dit voorschrift duidelijk blijkt welke hoofdstukken in acht moeten worden genomen. Wat betreft het betoog van Vabix dat de verwijzing naar de hoofdstukken 3.16 en 3.21 van de PGS 15 uit voorschrift 9.1.4. dient te worden verwijderd, heeft het dagelijks bestuur ter zitting erkend dat deze verwijzing gemist kan worden. Gelet hierop is het besluit in zoverre in strijd met het algemeen rechtsbeginsel dat een besluit zorgvuldig moet worden genomen. De Afdeling ziet aanleiding in zoverre op de hierna vermelde wijze zelf in de zaak te voorzien.
Deze beroepsgrond slaagt in zoverre.
Conclusie
2.10. Het beroep is gegrond. Het besluit van 6 juli 2010 dient te worden vernietigd.
De Afdeling zal evenwel bepalen dat de rechtsgevolgen ervan in stand blijven behoudens voor wat betreft de voorschriften 2.2.5, 5.2.1, 5.2.2, 5.2.3, 5.2.4, 5.5.4, 8.1.1, 9.1.2 en 9.1.4.
Ten aanzien van de voorschriften 2.2.5, 5.2.1, 5.2.2, 5.5.4, 8.1.1, 9.1.2 en 9.1.4 zal de Afdeling op na te melden wijze in de zaak voorzien en bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
2.11. Het dagelijks bestuur dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van het dagelijks bestuur van de deelgemeente Charlois van 6 juli 2010, kenmerk 414866-21045902;
III. bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven met uitzondering van de voorschriften 2.2.5, 5.2.1, 5.2.2, 5.2.3, 5.2.4, 5.5.4, 8.1.1, 9.1.2 en 9.1.4;
IV. bepaalt dat de volgende voorschriften aan de vergunning worden verbonden:
voorschrift 2.2.5
"Papierresten, huishoudelijk afval en vergelijkbare afvalstoffen moeten worden opgeslagen in een gesloten (pers)container."
voorschrift 5.2.1
"Binnen 5 maanden na het van kracht worden van deze beschikking moeten de uitgangspunten van de brandbeveiligingsinstallatie op basis van NEN-EN-ISO/EC 17020 door een voor deze verrichting door de Raad voor Accreditatie geaccrediteerde type A inspectie-instelling op actualiteit worden beoordeeld. Het uitgangspuntendocument mag niet zijn opgesteld door een hiervoor genoemde inspectie-instelling. De resultaten van deze beoordeling worden binnen 6 maanden na het van kracht worden van deze beschikking aan het bevoegd gezag overgelegd."
voorschrift 5.2.2
"Binnen 3 maanden na beoordeling van het uitgangspuntendocument door het bevoegd gezag moet een inspectie worden uitgevoerd. Vervolgens moet iedere 12 maanden of korter indien de ontwerpnorm dat voorschrijft, de brandbeveiligingsinstallatie door een inspectie-instelling als bedoeld in voorschrift 5.2.1 worden beoordeeld op goed functioneren. De inspectierapporten zijn binnen de inrichting aanwezig. Indien uit een inspectierapport blijkt dat de brandbeveiligingsinstallatie niet in orde is bevonden, moet dat zo spoedig mogelijk aan het bevoegd gezag worden gemeld. Bij deze melding moet een plan van aanpak worden toegevoegd waarin een onderbouwing van de risicoafweging en maatregelkeuze zijn afgewogen."
voorschrift 5.5.4
"De gegevens in het CRP dienen te allen tijde actueel te zijn in dier voege dat mutaties van aan- en afgevoerde partijen aan het einde, doch uiterlijk vóór 24.00 uur, van elke dag van aan- of afvoer in het CRP dienen te zijn verwerkt."
voorschrift 8.1.1
"Van elk ongewoon voorval dat zich voordoet of heeft voorgedaan binnen de inrichting en dat (mogelijk) een gevaarlijke situatie buiten de inrichting, grotere overlast buiten de inrichting of grotere milieugevolgen kan veroorzaken, moet zo spoedig mogelijk doch bij voorkeur binnen vijftien minuten telefonisch melding worden gedaan bij het Regionaal Verbindingscentrum via het Centraal Incidenten Nummer (CIN, telefoonnummer 010-4118888). Tevens moeten onmiddellijk maatregelen worden getroffen om de gevolgen van het voorval te beperken".
voorschrift 9.1.2
"Voor alle ADR-klassen geldt dat de stoffen en preparaten uitgesloten in het uitgangspuntendocument niet in de inrichting mogen worden opgeslagen."
voorschrift 9.1.4
"De binnen de inrichting aanwezige verpakte gevaarlijke stoffen dienen te worden opgeslagen overeenkomstig hoofdstukken 3.1, 3.4, 3.11, 3.13, 3.12, 3.14.3 t/m 3.15.1, 3.17, 3.20 en 3.23 van de PGS 15.";
V. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
VI. veroordeelt het dagelijks bestuur van de deelgemeente Charlois tot vergoeding van bij Vabix Holding B.V. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 874,00 (zegge: achthonderdvierenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII. gelast dat het dagelijks bestuur van de deelgemeente Charlois aan Vabix Holding B.V. het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 298,00 (zegge: tweehonderdachtennegentig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. G.N. Roes, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P. Plambeck, ambtenaar van staat.
w.g. Roes w.g. Plambeck
lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 16 februari 2011
159-209.