Uitspraak
200909010/1/R2.
Datum uitspraak: 23 februari 2011
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
het college van burgemeester en wethouders van Ameland,
appellant,
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, thans: de staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 19 maart 2009, kenmerk DRZ/09/1120/BvdB/HG, heeft de minister ingevolge artikel 20 van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) de beperking in toegankelijkheid van enkele gebiedsdelen gelegen binnen de Natura 2000-gebieden "Waddenzee", "Noordzeekustzone" en "Duinen Ameland" gewijzigd en/of uitgebreid.
Bij besluit van 8 oktober 2009, kenmerk DRR&R/2009/7663, heeft de minister het door het college hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft het college bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 19 november 2009, beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief van 24 december 2009.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 februari 2011, waar het college, vertegenwoordigd door R. Korvemaker, werkzaam bij de gemeente, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. ing. H.D. Strookman, werkzaam voor het Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. In het toegangsbeperkingsbesluit (hierna: het TBB) van 19 maart 2009 heeft de minister, voor zover hier van belang, opnieuw de toegang tot een tweetal gebiedsdelen op Ameland beperkt. Het betreft de gebiedsdelen 'Groene strand' en 'Vogelpolle', die onderscheidenlijk aan de noordzijde en de zuidzijde van het westelijke deel van Ameland zijn gelegen. In het TBB is ten aanzien van het 'Groene strand' vermeld dat de coördinaten van dit gebied zijn gewijzigd ten opzichte van het eerdere TBB van 7 maart 2008, omdat die onjuist bleken en nu weer aansluiten bij de werkelijke situatie. Daarbij is in het TBB vermeld dat de begrenzing van het afgesloten gebied hierdoor ongeveer 140 meter noordwaarts is opgeschoven, maar dat de omvang van het afgesloten gebied niet is gewijzigd. Voorts zijn in het TBB ten aanzien van de 'Vogelpolle' geen wijzigingen vermeld.
Procedurele aspecten
2.2. Het college betoogt dat de wijzigingen in de begrenzingen van de gebiedsdelen bekend zijn gemaakt door middel van hydrografische zeekaarten met de nummers 1811 en 1812 en dat deze kaarten ten onrechte niet bij het TBB zijn gevoegd, maar slechts tegen betaling verkrijgbaar zijn. Hierdoor stelt het college zich op het standpunt dat deze wijzigingen onvoldoende kenbaar waren. Tevens wordt aangevoerd dat het college ten onrechte niet bij de voorbereiding van het TBB betrokken is geweest. Daarbij stelt de minister volgens het college ten onrechte dat het gemeentebestuur van Ameland deelneemt aan het 'Toeristisch Overleg Waddenzee' (hierna: TOW) en de 'Beheersoverleggroep Ameland' (hierna: BOGA) waaraan het ontwerp-besluit is voorgelegd. Het college stelt zich dan ook op het standpunt dat het TBB onzorgvuldig is voorbereid.
2.2.1. Blijkens de publicatie in de Staatscourant van het TBB hebben in overeenstemming met het bepaalde in artikel 13, vierde lid, van het TBB de hydrografische zeekaarten van de Waddenzee - editie 2009 - met daarop aangegeven de gebieden waarop de toegangsbeperkingen van toepassing zijn, ter inzage gelegen tijdens de bezwaartermijn. Daarbij is tevens vermeld dat kopieën van deze zeekaarten ook telefonisch kunnen worden opgevraagd. Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat het college en andere belanghebbenden in voldoende mate in de gelegenheid zijn gesteld om kennis te kunnen nemen van de hydrografische zeekaarten waarnaar wordt verwezen en zich zodoende hebben kunnen vergewissen van wijzigingen in de begrenzing van de afgesloten gebiedsdelen.
Daargelaten de vraag of het college wel of niet is vertegenwoordigd in de overlegorganen TOW en BOGA, maakt het bieden van inspraak geen onderdeel uit van de in de artikel 20 van de Nbw 1998 geregelde procedure met betrekking tot het beperken van de toegankelijkheid tot gebiedsdelen van Natura 2000-gebieden. In hetgeen het college heeft aangevoerd ziet de Afdeling ook geen aanleiding voor het oordeel dat de minister desondanks ingevolge artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht zou zijn gehouden om in overleg te treden met het college voorafgaand aan het nemen van het onderhavige TBB.
Wettelijk kader
2.3. Ingevolge artikel 20, tweede lid, gelezen in samenhang met het eerste lid, van de Nbw 1998 kan de minister de toegang tot een Natura 2000-gebied of delen daarvan beperken voor zover dit noodzakelijk is voor de bescherming van natuurwaarden.
Ingevolge het derde artikellid, voor zover hier van belang, is het verboden om in strijd met de beperkingen die ingevolge het eerste en tweede lid zijn opgelegd, zich te bevinden in een Natura 2000-gebied of gedeelten daarvan.
De gebiedsdelen 'Groene strand' en 'Vogelpolle' op Ameland maken onderdeel uit van het Natura 2000-gebied "Duinen Ameland" onderscheidenlijk "Waddenzee".
Het beroep van het college voor het overige
2.4. Het college betoogt dat geen noodzaak bestaat voor het ingestelde toegangsverbod voor het gebiedsdeel 'Groene strand' - dat onderdeel is van het openbare strand van Ameland - tijdens een groot deel van het toeristenseizoen. In het bestreden besluit heeft de minister volgens het college onvoldoende rekening gehouden met de economische en recreatieve belangen van Ameland. Daarnaast voert het college aan dat de toegangsbeperking voor beide gebiedsdelen in strijd is met eerder gemaakte afspraken en gewekte verwachtingen. Verder betoogt het college dat ten aanzien van het gebiedsdeel 'Vogelpolle' de toegangsbeperking niet in overeenstemming is met een advies van de Wadloopadviescommissie en dat bij de bepaling van de oostelijke begrenzing van dit gebiedsdeel ten onrechte geen overleg is gevoerd met de ontheffinghouders. Tevens heeft het college bezwaren tegen de wijze waarop de bebording van de ingestelde toegangsbeperkingen voor de gebiedsdelen 'Groene strand' en 'Vogelpolle' heeft plaatsgevonden.
Het bestreden besluit
2.5. De minister stelt zich op het standpunt dat voor de gebiedsdelen 'Groene strand' en 'Vogelpolle' reeds toegangsbeperkingen zijn opgenomen in het TBB van 7 maart 2008 en dat daartegen destijds geen bezwaren zijn ingediend. Omdat voor beide gebiedsdelen geen sprake is van een nieuwe toegangsbeperking ingevolge artikel 20, eerste lid, van de Nbw 1998 stelt de minister zich op het standpunt dat de toegangsbeperking als zodanig niet meer inhoudelijk aan de orde kan komen. De minister stelt voorts dat voor het gebiedsdeel 'Groene strand' slechts een omissie met betrekking tot de coördinaten wordt hersteld. Verder erkent de minister dat in 2009, anders dan in 2008, het bepalen van de oostelijke begrenzing van het gebiedsdeel 'Vogelpolle' niet in overeenstemming met de voorschriften van het TBB is geschied, maar dat in het vervolg hieromtrent overleg zal plaatsvinden.
Inhoudelijke aspecten
2.6. Ten aanzien van de gestelde onnodige toegangsbeperking die geldt voor zowel 'Groene strand' als 'Vogelpolle' overweegt de Afdeling als volgt.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 24 november 2010 in zaak nr.
200909612/1/R2), strekt het bestreden besluit uitsluitend tot wijziging en/of uitbreiding van de beperking in toegankelijkheid van enkele reeds bij besluit van 20 juli 2006 ingevolge artikel 20 van de Nbw 1998 voor onbepaalde tijd aangewezen gebiedsdelen. De minister heeft daarna voor de jaren 2007 en 2008 een wijziging van het voorgaande TBB vastgesteld. Dit betekent dat thans uitsluitend de wijziging en/of uitbreiding van de beperking van de toegankelijkheid van de gebiedsdelen ten opzichte van het voorgaande besluit van 7 maart 2008 rechtens in geschil is. Het oorspronkelijke besluit van 20 juli 2006 en de daarop volgende wijzigingsbesluiten van 2007 en 2008 zijn immers rechtens onaantastbaar geworden nadat de termijn voor het indienen van rechtsmiddelen tegen de besluiten ongebruikt zijn verstreken.
200909612/1/R2), strekt het bestreden besluit uitsluitend tot wijziging en/of uitbreiding van de beperking in toegankelijkheid van enkele reeds bij besluit van 20 juli 2006 ingevolge artikel 20 van de Nbw 1998 voor onbepaalde tijd aangewezen gebiedsdelen. De minister heeft daarna voor de jaren 2007 en 2008 een wijziging van het voorgaande TBB vastgesteld. Dit betekent dat thans uitsluitend de wijziging en/of uitbreiding van de beperking van de toegankelijkheid van de gebiedsdelen ten opzichte van het voorgaande besluit van 7 maart 2008 rechtens in geschil is. Het oorspronkelijke besluit van 20 juli 2006 en de daarop volgende wijzigingsbesluiten van 2007 en 2008 zijn immers rechtens onaantastbaar geworden nadat de termijn voor het indienen van rechtsmiddelen tegen de besluiten ongebruikt zijn verstreken.
2.6.1. De Afdeling stelt vast dat voor beide gebiedsdelen in de hierboven genoemde voorgaande besluiten dezelfde toegangsbeperking en voor dezelfde periode - 15 maart tot 15 augustus - was opgenomen. Dat de coördinaten van het gebiedsdeel 'Groene strand' zijn gewijzigd heeft geen invloed op de feitelijke ligging en begrenzing van het afgesloten gebied. Nu deze onderdelen van het onderhavige TBB niet zijn gewijzigd, kan gelet op het voorgaande de toegangsbeperking tot beide gebiedsdelen en de periode waarvoor deze geldt niet aan de orde worden gesteld in deze procedure. De daarop betrekking hebbende beroepsgronden kunnen dan ook niet slagen.
2.7. Ten aanzien van het betoog van het college dat het vertrouwensbeginsel is geschonden, wordt overwogen dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat door of namens de minister verwachtingen zijn gewekt dat in het TBB niet langer een toegangsbeperking voor de gebiedsdelen 'Groene strand' en 'Vogelpolle' zou worden opgenomen. De minister heeft het besluit derhalve niet in strijd met het vertrouwensbeginsel genomen.
Voor zover het college betoogt dat met betrekking tot de wijze van bebording van de gebiedsdelen 'Groene strand' en 'Vogelpolle' toezeggingen zouden zijn gedaan, overweegt de Afdeling dat, wat hiervan ook zij, dit geen betrekking heeft op het bestreden besluit zelf maar op de uitvoering daarvan en dat uitvoeringsaspecten in deze procedure niet aan de orde kunnen komen.
2.8. De minister is niet gebonden aan een eventueel advies van de Wadloopadviescommissie. Het antwoord op de vraag of het TBB in overeenstemming is met dat advies kan dan ook in het midden worden gelaten, omdat dit niet kan leiden tot vernietiging van het bestreden besluit.
Het betoog dat ten onrechte geen overleg heeft plaatsgevonden met de ontheffinghouders over het gebiedsdeel 'Vogelpolle' kan evenmin tot vernietiging van het bestreden besluit leiden. Ingevolge artikel 8 van het TBB wordt de oostelijke begrenzing van de ingestelde toegangsbeperking voor het gebiedsdeel 'Vogelpolle' vastgesteld op basis van de Wadloopverordening na afstemming met de ontheffinghouders, waarbij de begrenzing zoals aangeduid op de hydrografische zeekaarten in acht dient te worden genomen. Weliswaar is niet in geschil dat dit overleg in 2009 niet heeft plaatsgevonden, maar de naleving van de voorschriften van het TBB is een kwestie van handhaving en kan in deze procedure niet aan de orde komen.
2.9. Voor zover het beroep van het college is gericht tegen het moment en de wijze van plaatsen van de informatieborden die de toegangsbeperking van de gebiedsdelen ter plaatse aangeven, alsmede tegen de vormgeving van de informatieborden zelf, stelt de Afdeling vast dat hieromtrent geen bepalingen in het TBB zijn opgenomen. De minister stelt zich dan ook terecht op het standpunt dat dit geen betrekking heeft op het TBB zelf, maar op de uitvoering daarvan. Uitvoeringsaspecten kunnen in deze procedure verder niet aan de orde komen. Deze beroepsgrond kan dan ook buiten beschouwing blijven.
Voor zover het college door middel van de geuite bezwaren tegen de wijze van bebording de ingestelde toegangsbeperking en de begrenzing daarvan voor het 'Groene strand' en de 'Vogelpolle' opnieuw ten principale aan de orde beoogt te stellen, verwijst de Afdeling kortheidshalve naar hetgeen hiervoor onder 2.6.1 is overwogen.
Conclusie
2.10. In hetgeen het college heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de minister het bezwaar van het college ten onrechte ongegrond heeft verklaard. Het beroep is ongegrond.
Proceskosten
2.11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. Th.C. van Sloten, voorzitter, en mr. N.S.J. Koeman en mr. E. Helder, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.H. Nienhuis, ambtenaar van staat.
w.g. Van Sloten w.g. Nienhuis
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 23 februari 2011
571.