Uitspraak
201004910/1/R2.
Datum uitspraak: 2 maart 2011
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellanten], beiden wonend te Gaanderen, gemeente Doetinchem,
en
het college van gedeputeerde staten van Gelderland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 12 maart 2010 heeft het college van gedeputeerde staten besloten over de goedkeuring van het door het college van burgemeester en wethouders van Doetinchem bij besluit van 20 oktober 2009 vastgestelde wijzigingsplan "bestemmingsplan Gaanderen 1e wijziging Bethlehemstraat".
Tegen dit besluit hebben [appellanten] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 4 mei 2010, beroep ingesteld.
Het college van burgemeester en wethouders heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellanten] hebben nadere stukken ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 januari 2011, waar [appellanten], bijgestaan door ing. I.J. van der Hoogte, het college van burgemeester en wethouders, vertegenwoordigd door E.H.J. Ketels, werkzaam bij de gemeente, en het college van gedeputeerde staten, vertegenwoordigd door P.G.A.L. Evers, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) kan bij een bestemmingsplan worden bepaald dat het plan kan worden gewijzigd binnen bij het plan te bepalen grenzen. Bij het besluit omtrent goedkeuring van het wijzigingsplan dient het college van gedeputeerde staten te toetsen of aan de bij het bestemmingsplan gegeven wijzigingsvoorwaarden is voldaan. Ingevolge artikel 11, vierde lid, van de WRO gelezen in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht rust daarnaast op het college van gedeputeerde staten de taak te onderzoeken of het plan binnen de bij het bestemmingsplan bepaalde grenzen niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Tevens heeft het college van gedeputeerde staten erop toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
2.2. Het wijzigingsplan is gebaseerd op artikel 24, vierde lid, van de planvoorschriften van het bestemmingsplan "Gaanderen" en voorziet in de wijziging van de bestemming "Maatschappelijk -M-" in "Wonen -W(a)-". Met het wijzigingsplan wordt beoogd de bouw van zes woningen, verdeeld over twee gebouwen, aan de Bethlehemstraat mogelijk te maken.
2.3. [appellanten] betogen dat het college van gedeputeerde staten ten onrechte goedkeuring aan het plan heeft verleend. De besluitvormingsprocedure is onzorgvuldig verlopen. Verzoeken van [appellanten] om overleg en informatie over het wijzigingsplan zijn afgewezen en zij zijn niet persoonlijk op de hoogte gesteld van de terinzagelegging van het wijzigingsplan. Tevens is de verslaglegging van de hoorzitting onjuist en zijn de zienswijzen verkeerd en te beknopt in de nota van zienswijzen samengevat. Het college van gedeputeerde staten had niet mogen volstaan met het instemmen met de beoordeling door het college van burgemeester en wethouders van de ingediende zienswijzen.
Voorts voeren [appellanten] aan dat niet aan de wettelijke termijnen is voldaan. Bovendien is in het bestreden besluit een verkeerde datum vermeld.
2.3.1. In hetgeen [appellanten] hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de procedure onzorgvuldig is verlopen. Op grond van de WRO noch anderszins bestaat een verplichting om in overleg te treden met belanghebbenden. Het ontbreken van dergelijk overleg heeft daarom geen gevolgen voor de rechtmatigheid van het besluit waarbij het wijzigingsplan is vastgesteld. Evenmin valt een bepaling aan te wijzen op grond waarvan het college van burgemeester en wethouders in een geval als hier aan de orde verplicht is belanghebbenden persoonlijk in kennis te stellen van de terinzagelegging.
Voorts verzet artikel 3:46 van de Awb zich er niet tegen dat de zienswijze samengevat wordt weergegeven. Dat niet op ieder argument ter ondersteuning van een zienswijze afzonderlijk is ingegaan, geeft op zichzelf geen aanleiding voor het oordeel dat het besluit niet voldoende is gemotiveerd. Niet is gebleken dat bepaalde bezwaren of argumenten niet in de overwegingen van het college van gedeputeerde staten zijn betrokken.
Ook het betoog dat de verslaglegging van de hoorzitting niet volledig is, treft geen doel. De mondelinge toelichting op de zienswijze van [appellant A] is aan het verslag gehecht. Nu het verslag van de hoorzitting een correct samengevatte, maar geen letterlijke weergave behoeft in te houden, faalt het betoog.
Het betoog van [appellanten] dat het college van burgemeester en wethouders te lang heeft gewacht met het vaststellen van het wijzigingsplan treft evenmin doel. Noch de WRO noch enig ander wettelijk voorschrift bevat hiervoor een fatale termijn.
Voorts is in het bestreden besluit opgenomen dat het ontwerp-wijzigingsplan met ingang van 28 oktober 2009 gedurende zes weken voor een ieder ter inzage heeft gelegen. De vermelding van voornoemde datum berust op een kennelijke verschrijving. Daarbij is in aanmerking genomen dat het wijzigingsplan bij besluit van 20 oktober 2009 is vastgesteld en het ontwerp-wijzigingsplan vóór die datum, te weten vanaf 26 maart 2009, gedurende zes weken ter inzage heeft gelegen. Nu [appellanten] door deze verschrijving niet in hun belangen zijn geschaad, faalt het betoog.
2.4. Voorts betogen [appellanten] dat artikel 24, vierde lid, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Gaanderen" onvoldoende objectief begrensd is, nu ten behoeve van het wijzigingsplan de "Stedenbouwkundige Voorwaarden Bethlehemstraat Gaanderen" (hierna: de stedenbouwkundige voorwaarden) zijn vastgesteld. Verder voeren zij aan dat het wijzigingsplan niet voldoet aan voornoemd artikel 24, vierde lid. Zo past de in het wijzigingsplan toegestane bebouwing niet binnen de hoofdopzet van de omliggende buurten. Daarnaast wordt de omliggende bestemming "Maatschappelijk -M-" belemmerd door de bij het wijzigingsplan mogelijk gemaakte bestemming "Wonen -W-". De naastgelegen school die staat op gronden met de bestemming "Maatschappelijk -M-" maakt gebruik van tijdelijke parkeerplaatsen die zijn gelegen op de gronden die bij het wijzigingsplan de bestemming "Wonen -W-" hebben gekregen. Deze tijdelijke parkeerplaatsen worden verwijderd als de woningbouw wordt gerealiseerd. Hierdoor resteert onvoldoende parkeerruimte voor de school, aldus [appellanten].
2.4.1. Het college van gedeputeerde staten stelt zich in navolging van het college van burgemeester en wethouders op het standpunt dat het wijzigingsplan voldoet aan de voorwaarden van artikel 24, vierde lid, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Gaanderen".
2.4.2. Mede gelet op de rechtszekerheid van belanghebbenden dient in een wijzigingsbepaling ingevolge artikel 11, eerste lid, van de WRO in voldoende mate te worden bepaald in welke gevallen en op welke wijze hiervan gebruik mag worden gemaakt. Een op artikel 11 van de WRO berustende wijzigingsbevoegdheid dient derhalve in deze beide opzichten door voldoende objectieve normen te worden begrensd.
De vraag of een wijzigingsbepaling door voldoende objectieve normen wordt begrensd hangt af van de omstandigheden van het geval. Hierbij kan onder meer belang worden gehecht aan de aard van de wijziging, de omvang van het gebied waarop de wijzigingsbevoegdheid ziet en de aanleiding voor het opnemen van de wijzigingsbevoegdheid. Onder omstandigheden kan voldoende zijn dat duidelijk is welke bij het plan gelegde bestemming in welke andere bestemming kan worden gewijzigd.
2.4.3. Ingevolge artikel 24, vierde lid, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Gaanderen" zijn burgemeester en wethouders, voor zover thans van belang, bevoegd overeenkomstig het bepaalde in artikel 11 van de WRO de bestemming "Maatschappelijk -M-" te wijzigen naar de bestemming "Wonen -W-", indien is komen vast te staan dat ter plaatse geen bedrijf of instelling meer wordt of zal worden uitgeoefend, onder de volgende voorwaarden:
a. de bouw- en gebruiksvoorschriften in artikel 4 (Wonen -W-) zijn van overeenkomstige toepassing;
b. elke wijziging dient in ieder geval alle woonruimten binnen de betreffende bestemming te bevatten;
c. op geen van de gevels van de nieuwe woningen mag, bij voltooiing, de geluidbelasting de voorkeursgrenswaarde krachtens de Wet geluidhinder overschrijden, dan wel de vastgestelde hogere grenswaarde;
d. vast dient te staan dat de bodemkwaliteit de realisering van het woongebied niet belemmert;
e. vast dient te staan dat de omliggende bestemmingen, niet zijnde een woonbestemming, niet door de te introduceren bestemming worden belemmerd.
2.4.4. Het betoog dat deze wijzigingsbevoegdheid onvoldoende objectief begrensd is, slaagt niet. In de wijzigingsbevoegdheid zijn onder meer de bouw- en gebruiksvoorschriften van artikel 4 van de voorschriften van het bestemmingsplan "Gaanderen" van overeenkomstige toepassing verklaard en is aangegeven dat de wijzigingsbevoegdheid kan worden aangewend indien vaststaat dat ter plaatse geen bedrijf of instelling meer zal worden uitgeoefend. Dat ten behoeve van het wijzigingsplan stedenbouwkundige voorwaarden zijn opgesteld, geeft geen aanleiding voor het oordeel dat in de wijzigingsbepaling onvoldoende bepaald is in welke gevallen en op welke wijze van de wijzigingsbevoegdheid gebruik kan worden gemaakt. Het college van gedeputeerde staten heeft zich derhalve terecht op het standpunt gesteld dat het plan op dit punt niet in strijd is met artikel 11 van de WRO.
Ten aanzien van het betoog dat het wijzigingsplan niet voldoet aan de voorwaarden van artikel 24, vierde lid, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Gaanderen", overweegt de Afdeling dat de door [appellanten] gestelde eis dat het wijzigingsplan binnen de hoofdopzet van de omliggende buurten moet vallen, geen voorwaarde is die is genoemd in artikel 24, vierde lid, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Gaanderen". Voorts wordt het gebruik overeenkomstig de aangrenzende bestemming "Maatschappelijk -M-" niet belemmerd doordat enkele parkeerplaatsen worden verwijderd als de woningen worden gerealiseerd. Gelet op het voorgaande heeft het college van gedeputeerde staten zich in navolging van het college van burgemeester en wethouders terecht op het standpunt gesteld dat het wijzigingsplan voldoet aan de voorwaarden van artikel 24, vierde lid, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Gaanderen". Derhalve bestaat geen grond voor het oordeel dat de in het wijzigingsplan voorziene bebouwing uitsluitend na een herziening van dit bestemmingsplan tot stand kan worden gebracht. Voor zover [appellanten] hun beroep richten tegen het bestemmingsplan "Parapluherziening Planologisch beleid 2009", wijst de Afdeling erop dat dit bestemmingsplan onherroepelijk is geworden en in de onderhavige procedure niet ter beoordeling staat.
2.5. Verder betogen [appellanten] dat het college van gedeputeerde staten ten onrechte goedkeuring aan het wijzigingsplan heeft verleend, omdat het wijzigingsplan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Het college van gedeputeerde staten heeft onvoldoende onderkend dat het wijzigingsplan afwijkt van de stedenbouwkundige voorwaarden die ten behoeve van dat plan zijn opgesteld. Zo wordt niet voldaan aan de voorwaarde dat de nieuwbouw moet aansluiten bij de kenmerken van de omliggende woonbebouwing. Gezien de omgeving passen op deze locatie (half)vrijstaande woningen beter in het straatbeeld dan aaneengesloten woningen. Ook is niet voldaan aan de voorwaarde dat de woningen een duidelijke oriëntatie op de openbare weg dienen te hebben. Verder blijkt uit de stedenbouwkundige voorwaarden dat moet worden voorzien in parkeerruimte, dat de tuinen minimaal vijf meter diep moeten zijn, dat naast de parkstrook een strook van vijf meter grond openbaar terrein moet blijven waarbinnen geen ruimtelijke ingrepen plaatsvinden en dat de erfafscheiding groen moet zijn. Deze voorwaarden zijn niet juridisch afdwingbaar, omdat het wijzigingsplan naar zijn aard geen specifieke aanduidingen of regels mag bevatten. Bovendien is het wijzigingsplan niet afgestemd op de eigendomssituatie. Voorts zijn de opgenomen bouwvlakken veel groter dan noodzakelijk voor elk hoofdgebouw, aldus [appellanten].
2.5.1. Het college van gedeputeerde staten stelt zich in navolging van het college van burgemeester en wethouders op het standpunt dat het plan voldoet aan de stedenbouwkundige voorwaarden die zijn opgesteld met het oog op een verantwoorde invulling van de woonbestemming. Door de terreininrichting zal de oriëntatie naar de weg vorm krijgen. Het bouwvlak ligt vijf meter van de perceelsgrenzen af, waardoor een vijf meter diepe tuin aan de Bethlehemstraat kan worden aangelegd.
Voorts blijft aan de westkant van het plangebied een strook grond van vijf meter in eigendom van de gemeente.
Tevens heeft het college van burgemeester en wethouders ter zitting aangegeven dat in het plangebied twaalf parkeerplaatsen worden aangelegd op basis van de kengetallen van het Centrum voor Regelgeving en Onderzoek in de Grond-, Water- en Wegenbouw en de Verkeerstechniek (hierna: CROW-richtlijnen). Het parkeren dient op eigen terrein plaats te vinden. Op het terrein wordt aldus in voldoende mate rekening gehouden met parkeren voor bewoners en bezoekers. Voor zover parkeerproblemen zouden ontstaan bij de basisschool zullen waar nodig voorzieningen worden getroffen.
2.5.2. Ten aanzien van het betoog dat het wijzigingsplan niet is aangepast aan de eigendomssituatie overweegt de Afdeling dat eigendomsverhoudingen uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening niet van doorslaggevende betekenis zijn. Slechts indien privaatrechtelijke verhoudingen van een dusdanige aard zijn dat daarmee de realisering van het wijzigingsplan niet aannemelijk is, kan hieraan betekenis toekomen. Het college van gedeputeerde staten heeft op grond van hetgeen [appellanten] over het eigendomsrecht van het perceel naar voren hebben gebracht terecht niet aannemelijk geacht dat de realisering van de woonbestemming door de eigendomsverhoudingen niet mogelijk is.
Ten aanzien van het betoog dat de stedenbouwkundige voorwaarden onvoldoende tot uitdrukking zijn gebracht en vastgelegd in het wijzigingsplan, stelt de Afdeling voorop dat de stedenbouwkundige voorwaarden beleidsuitgangspunten zijn waarin tot uitdrukking wordt gebracht wat het college van burgemeester en wethouders voor de stedenbouwkundige inpassing van het plan van belang acht. Het college van gedeputeerde staten heeft zich in navolging van het college van burgemeester en wethouders in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het wijzigingsplan voldoende invulling geeft aan de stedenbouwkundige voorwaarden. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat het wijzigingsplan past binnen de ruimtelijk relevante kenmerken van de omliggende woningbouw. Zo is aangesloten bij de goot- en bebouwingshoogte en de afstand van het bouwvlak tot de perceelsgrens van omliggende woonbebouwing. Bovendien bevinden zich zowel ten westen als ten zuiden van het plangebied eveneens aaneengesloten woningen.
Voorts brengt het feit dat het noordelijk gelegen bouwvlak voor het grootste deel is gelegen achter het zuidelijk gelegen bouwvlak dat het dichtst is gesitueerd bij de Bethlehemstraat nog niet met zich dat het noordelijk gelegen bouwvlak geen duidelijke oriëntatie heeft op de openbare weg.
Tevens staat het wijzigingsplan aan een tuin met een diepte van vijf meter niet in de weg, nu het bouwvlak vijf meter van de perceelsgrenzen af ligt en de bestemming "Wonen -W(a)-" mede tuinen toelaat.
Voorts ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat in het plan onvoldoende tot uitdrukking is gebracht dat buiten de projectie van de parkstrook ten westen van het plangebied een strook van vijf meter grond openbaar terrein blijft waarbinnen geen ruimtelijke ingrepen plaatsvinden. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het plangebied niet direct grenst aan de projectie van de parkstrook. Bovendien heeft het college van burgemeester en wethouders aangegeven dat aan de westkant van het plangebied een strook grond van vijf meter in eigendom blijft van de gemeente en staat het plan er niet aan in de weg dat de strook grond openbaar terrein blijft.
Ten aanzien van het betoog van [appellanten] dat onvoldoende is voorzien in parkeerplaatsen overweegt de Afdeling dat het college van burgemeester en wethouders voor de bepaling van de parkeerbehoefte in dit geval aansluiting heeft gezocht bij de CROW-richtlijnen. Aan de hand van die richtlijnen is vastgesteld dat er voor het plangebied een parkeerbehoefte bestaat van twaalf parkeerplaatsen voor bewoners en bezoekers. Het college van burgemeester en wethouders heeft gesteld dat op eigen terrein zal worden geparkeerd. Het wijzigingsplan staat hier niet aan in de weg, nu op de gronden met de bestemming "Wonen -W(a)-" op grond van artikel 4 van de voorschriften van het bestemmingsplan "Gaanderen" ook erven zijn toegelaten. Bovendien is er volgens het college van burgemeester en wethouders naast het bouwvlak voldoende ruimte voor de aanleg van twaalf parkeerplaatsen. Daarnaast is niet gebleken dat het wijzigingsplan als gevolg heeft dat de parkeerhinder bij de school in betekenende mate toeneemt. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het college van burgemeester en wethouders ter zitting heeft aangegeven dat minstens zes openbare parkeerplaatsen worden gerealiseerd. Gelet op deze omstandigheden behoeft niet te worden gevreesd voor ernstige parkeerhinder.
Ten aanzien van de grootte van de bouwvlakken overweegt de Afdeling dat deze niet wezenlijk verschilt van de grootte van omliggende bouwvlakken. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de twee bouwvlakken, waarin het wijzigingsplan voorziet, elk bestemd zijn voor drie woningen. Het college van gedeputeerde staten heeft zich in navolging van het college van burgemeester en wethouders op het standpunt kunnen stellen dat de bouwvlakken niet onevenredig groot zijn voor de bouw van zes woningen.
2.6. Ten aanzien van het betoog van [appellanten] dat de behoefte aan woningbouw onvoldoende is aangetoond overweegt de Afdeling dat het college van gedeputeerde staten in navolging van het college van burgemeester en wethouders ter zitting aannemelijk heeft gemaakt dat de behoefte en urgentie aan starterswoningen uit het Kwalitatief Woningbouwprogramma 2005-2014 is gebleken.
2.7. [appellanten] voeren voorts aan dat de economische uitvoerbaarheid onvoldoende is gewaarborgd. De keuze voor starterswoningen leidt tot een lage grondopbrengst.
2.7.1. Door de keuze voor starterswoningen, de lange realisatietijd van het project en de kosten voor het bouw- en woonrijp maken zijn de kosten voor de zes woningen hoger dan de opbrengsten. Voor het tekort is binnen de grondexploitaties een voorziening getroffen. De gemeente heeft bovendien een ontwikkelingsovereenkomst gesloten met de ontwikkelaar die de woningen gaat bouwen. De Afdeling is daarom van oordeel dat het college van gedeputeerde staten in hetgeen [appellanten] hebben aangevoerd geen aanleiding heeft hoeven te zien te twijfelen aan de economische uitvoerbaarheid.
2.8. Voor het overige hebben [appellanten] in het beroepschrift verwezen naar de inhoud van de zienswijze. In de overwegingen van het bestreden besluit is ingegaan op deze zienswijze. [appellanten] hebben in het beroepschrift, noch ter zitting redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de desbetreffende zienswijze in het bestreden besluit onjuist zou zijn.
2.9. Hetgeen [appellanten] hebben aangevoerd geeft geen aanleiding voor het oordeel dat het college van gedeputeerde staten zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het wijzigingsplan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Het beroep is ongegrond.
2.10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.C. Kranenburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P.J.A.M. Broekman, ambtenaar van staat.
w.g. Kranenburg w.g. Broekman
lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 2 maart 2011
12-683.