Uitspraak
201007113/1/M2.
Datum uitspraak: 2 maart 2011
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellant sub 1] en anderen, allen wonend te Hengelo, gemeente Bronckhorst,
2. [appellanten sub 2] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 2]), wonend te Hengelo, gemeente Bronckhorst,
appellanten,
en
het college van burgemeester en wethouders van Bronckhorst (hierna: het college),
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 6 juli 2010 heeft het college aan [vergunninghouder] een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor dierenpension Het Hoge Broek gelegen aan de [locatie A] te Hengelo. Dit besluit is op 14 juli 2010 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en anderen bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 22 juli 2010, en [appellant sub 2] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 24 augustus 2010, beroep ingesteld. [appellant sub 2] heeft zijn beroep aangevuld bij brief van 23 september 2010.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 januari 2011, waar [appellant sub 1] in persoon, en [appellant sub 2] in persoon, bijgestaan door ing. M.H. Middelkamp, en het college, vertegenwoordigd door A.J. IJsseldijk en ing. R.W.A. te Plate, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [vergunninghouder] verschenen.
2. Overwegingen
Overgangsrecht Wabo
2.1. Op 1 oktober 2010 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) in werking getreden. Bij de invoering van deze wet is een aantal andere wetten gewijzigd. Uit het overgangsrecht, zoals dat is opgenomen in artikel 1.2, tweede lid, van de Invoeringswet Wabo, volgt dat de wetswijzigingen niet van toepassing zijn op dit geding. In deze uitspraak worden dan ook de wetten aangehaald, zoals zij luidden voordat zij bij invoering van de Wabo werden gewijzigd.
Ontvankelijkheid
2.2. Het college stelt dat de beroepsgrond van [appellant sub 2] dat het geluidrapport geen deel uitmaakt van de vergunning, op grond van artikel 6:13 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) niet-ontvankelijk moet worden verklaard omdat op dit punt geen zienswijzen naar voren zijn gebracht.
2.2.1. Uit artikel 6:13 van Pro de Awb vloeit voort dat in beroep slechts categorieën milieugevolgen als besluitonderdelen aan de orde kunnen worden gesteld waarover een zienswijze naar voren is gebracht, tenzij het niet naar voren brengen van een zienswijze appellant redelijkerwijs niet kan worden verweten.
2.2.2. [appellant sub 2] heeft zienswijzen naar voren gebracht over geluidhinder. De beroepsgrond over het geluidrapport heeft eveneens betrekking op geluidhinder. Er bestaat daarom geen grond om het beroep op dit punt niet-ontvankelijk te verklaren.
Algemeen toetsingskader
2.3. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het college een zekere beoordelingsvrijheid toe.
Toereikendheid van de geluidgrenswaarden
2.4. [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] voeren aan dat de aan de vergunning verbonden geluidvoorschriften ontoereikend zijn om geluidhinder te voorkomen dan wel voldoende te beperken. Zij betogen dat lagere geluidgrenswaarden hadden moeten worden gesteld, onder meer omdat de inrichting in een zeer rustige, landelijke omgeving ligt. Het college had volgens hen in het kader van zijn geluidbeoordeling aanleiding moeten zien om het referentieniveau van het omgevingsgeluid vast te stellen. Verder heeft het college volgens hen onvoldoende onderzocht of verdere geluidreducerende maatregelen kunnen worden getroffen, zoals beperking van de perioden dat de honden op het uitlaatterrein mogen zijn, het niet toestaan van dagopvang, het limiteren van haal- en brengtijden en het plaatsen van een geluidscherm. Volgens [appellant sub 1] en anderen wordt de geluidoverlast voor omwonenden, ondanks volgens hen daartoe strekkende toezeggingen, niet tot een minimum beperkt. [appellant sub 2] stelt dat de richtwaarden voor het maximale geluidniveau in de dag-, avond-, en nachtperiode worden overschreden. [appellant sub 1] en anderen voeren nog aan dat het college ten onrechte het pand aan de [locatie B] niet heeft aangemerkt als een object dat beschermd dient te worden tegen geluidhinder. Ten slotte voert [appellant sub 2] aan dat niet de in aanmerking komende best beschikbare technieken wat betreft geluid worden toegepast.
2.4.1. Het college heeft voor de beoordeling van de van de inrichting te duchten geluidhinder hoofdstuk 4 en hoofdstuk 3, paragraaf 3.2, van de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening (hierna: de Handreiking) als uitgangspunt gehanteerd.
In de Handreiking is bepaald dat zolang er nog geen gemeentelijke nota industrielawaai is vastgesteld - zoals het geval is in de gemeente Bronckhorst- bij het opstellen van de geluidvoorschriften gebruik moet worden gemaakt van de systematiek van richt- en grenswaarden zoals die in hoofdstuk 4 van de Handreiking zijn opgenomen.
In de Handreiking staan richtwaarden vermeld die zijn gerelateerd aan de aard van de woonomgeving en die als uitgangspunt worden gehanteerd bij het stellen van geluidgrenswaarden. Voor een landelijke omgeving, zoals in het onderhavige geval aan de orde is, gelden als richtwaarden 40, 35 en 30 dB(A) voor respectievelijk de dag-, avond- en nachtperiode. Voor bestaande inrichtingen beveelt de Handreiking aan om bij herziening van vergunningen de richtwaarden voor woonomgevingen opnieuw te toetsen. Overschrijding van de richtwaarden is mogelijk tot het referentieniveau van het omgevingsgeluid. Overschrijding van het referentieniveau van het omgevingsgeluid tot een maximum etmaalwaarde van 55 dB(A) kan volgens de Handreiking in sommige gevallen toelaatbaar worden geacht op grond van een bestuurlijk afwegingsproces, waarbij geluidbestrijdingskosten een belangrijke rol dienen te spelen.
Voor het maximale geluidniveau geldt op grond van de Handreiking een voorkeursgrenswaarde van het equivalente geluidniveau vermeerderd met 10 dB(A) en zijn waarden van 70, 65 en 60 dB(A) in de dag-, avond- en nachtperiode ten hoogste aanvaardbaar.
2.4.2. Voor zover [appellant sub 1] en anderen zich beroepen op toezeggingen overweegt de Afdeling dat de aanvraag dient te worden beoordeeld aan de hand van de artikelen 8.10 en 8.11 van de Wet milieubeheer. Het honoreren van de gestelde toezeggingen, daargelaten wat er van die toezeggingen zij, gaat het in deze artikelen neergelegde beoordelingskader te buiten. Daarom komt aan deze toezeggingen in deze procedure geen gewicht toe.
2.4.3. Ten aanzien van het door [appellant sub 1] en anderen gestelde over [locatie B], stelt het college dat het hier samen met [locatie C] gaat om één pand dat bij de beoordeling van de geluidhinder is meegenomen. De Afdeling ziet geen aanleiding om aan de juistheid van deze stelling te twijfelen.
2.4.4. Het college heeft ten aanzien van woningen van derden beoogd aansluiting te zoeken bij de richtwaarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau die in de Handreiking zijn genoemd voor een landelijke omgeving, te weten 40, 35 en 30 dB(A) gedurende respectievelijk de dag-, avond- en nachtperiode.
Omwille van de handhaafbaarheid heeft het college in de voorschriften 6.2.1 en 6.2.2 van de vergunning geluidgrenswaarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau en het maximale geluidniveau vastgesteld op vier referentiepunten op een afstand van circa 50 meter van de inrichting.
Woningen van derden zijn op een grotere afstand dan 50 meter van de inrichting gelegen. Uit het geluidrapport van 2 februari 2010, kenmerk WEN-DP/1001/R001 en de errata daarbij van 16 maart 2006, kenmerk WEN-DP/B002 (hierna tezamen: het geluidrapport), blijkt dat de in voorschrift 6.2.1 gestelde geluidgrenswaarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau ter plaatse van de woningen van derden de in de Handreiking genoemde richtwaarden voor een landelijke omgeving niet overschrijden. Het college heeft er in overeenstemming met de Handreiking dus van kunnen afzien om het referentieniveau van het omgevingsgeluid vast te stellen. Gezien de systematiek van de Handreiking was het evenmin noodzakelijk om te onderzoeken of verdere geluidsreducerende maatregelen kunnen worden getroffen.
Voorts blijkt uit het geluidrapport dat de in voorschrift 6.2.2 gestelde grenswaarden voor het maximale geluidniveau ter plaatse van de woningen van derden de voorkeursgrenswaarden weliswaar overschrijden, maar niet hoger zijn dan de volgens de Handreiking ten hoogste aanvaardbaar geachte waarden.
2.4.5. Gelet op het vorenstaande heeft het college zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de in de voorschriften 6.2.1 en 6.2.2 neergelegde geluidgrenswaarden toereikend zijn ter voorkoming, dan wel voldoende beperking van geluidhinder. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat de in voornoemde vergunningvoorschriften gestelde geluidgrenswaarden niet aansluiten bij de toepassing van de beste beschikbare technieken.
De beroepsgrond faalt.
Geluidrapport deel van de vergunning
2.5. [appellant sub 2] voert aan dat het geluidrapport ten onrechte geen deel uitmaakt van de vergunning. Als gevolg daarvan is de vergunning volgens hem niet handhaafbaar.
In het dictum van het bestreden besluit is expliciet vermeld dat het geluidrapport deel uitmaakt van de vergunning. Deze beroepsgrond mist feitelijke grondslag.
Naleefbaarheid van de geluidgrenswaarden
2.6. [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] stellen dat de aan de vergunning verbonden geluidgrenswaarden niet kunnen worden nageleefd. Volgens [appellant sub 2] blijkt dit uit een brief van het college van 26 januari 2010 alsmede uit een rapport van Alcedo van 28 april 2009. [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] betogen verder dat het aan het bestreden besluit ten grondslag liggende geluidrapport geen representatief beeld geeft van de geluidbelasting vanwege de inrichting. [appellant sub 2] voert aan dat de berekeningen van de geluidbelasting niet conform de Handleiding meten en rekenen industrielawaai 1999 (hierna: de Handleiding) zijn uitgevoerd. Verder voeren [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] aan dat in het geluidrapport is uitgegaan van een te laag bronniveau voor blaffende honden van 117 dB(A). Volgens hen bedraagt het bronniveau 126 dB(A). [appellant sub 1] en anderen stellen dat de metingen ter vaststelling van het bronniveau van blaffende honden te oud zijn. Voorts is volgens [appellant sub 1] en anderen de in het geluidrapport gehanteerde blaftijd te laag omdat er onvoldoende rekening mee is gehouden dat honden blaffen zodra zij auto's waarnemen. Volgens hen had moeten gerekend met een blaftijd van 5% of hoger.
2.6.1. In het geluidrapport is gekozen voor een zogenoemde worst case-benadering. Daartoe is bij de berekeningen van de geluidbelasting vanwege de inrichting uitgegaan van een bronniveau voor blaffende honden van 126 dB(A) en een blaftijd van 5%, en niet van de door [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] genoemde waarde voor het bronniveau voor blaffende honden van 117 dB(A). Deze laatste waarde staat in het geluidrapport slechts vermeld als het hoogste daadwerkelijk in de inrichting gemeten bronniveau van blaffende honden.
Blijkens het geluidrapport is wat de blaftijd betreft rekening gehouden met de omstandigheid dat honden gedurende korte tijd meer dan normaal blaffen bij een confrontatie met bijvoorbeeld bezoekers van de inrichting. [appellant sub 1] en anderen hebben niet aannemelijk gemaakt dat voor de blaftijd van een hoger percentage dan vijf moet worden uitgegaan.
In het geluidrapport is vermeld dat de berekeningen conform de Handleiding zijn uitgevoerd. [appellant sub 2] heeft - nu hij zijn stelling ter zake niet nader heeft onderbouwd - niet aannemelijk gemaakt dat dit niet het geval is.
Hetgeen [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] hebben aangevoerd, geeft geen grond voor het oordeel dat aan het geluidrapport gebreken kleven. Uit het geluidrapport volgt dat aan de gestelde geluidgrenswaarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau en het maximale geluidniveau kan worden voldaan, zodat het college terecht heeft gesteld dat de geluidvoorschriften naleefbaar zijn.
Het betoog van [appellant sub 2] dat uit de brief van het college van 26 januari 2010 en het in het kader van de handhaving van de oprichtingsvergunning uit 2004 opgestelde rapport van Alcedo van 28 april 2009 zou blijken dat de aan de vergunning verbonden geluidgrenswaarden niet kunnen worden nageleefd, doet aan deze conclusie niet af.
De beroepsgrond faalt.
Geluidhinder vanwege het verkeer van en naar de inrichting
2.7. [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] betogen dat er meer verkeersbewegingen plaatsvinden van en naar de inrichting dan is verondersteld in het geluidrapport, zodat de geluidhinder vanwege wegverkeer van en naar de inrichting hoger is dan uit het rapport volgt. Zij voeren hierbij onder meer aan dat in het geluidrapport ten onrechte slechts rekening is gehouden met de verkeersbewegingen ten aanzien van het vervoer van honden, en niet met de verkeersbewegingen ten aanzien van het vervoer van katten en paarden.
2.7.1. Het college moest beslissen op de aanvraag zoals die is ingediend. In het geluidrapport - dat deel uitmaakt van de aanvraag - is uitgegaan van 30 verkeersbewegingen van 15 personenwagens, en twee verkeersbewegingen van één bestelwagen per dag. Het college stelt zich op het standpunt dat het hier gaat om representatieve aantallen die zijn gebaseerd op praktijkgegevens van [vergunninghouder]. Ter zitting heeft [vergunninghouder] dat bevestigd. De Afdeling ziet geen reden om aan de juistheid van de in het geluidrapport gehanteerde aantallen te twijfelen.
2.7.2. Het college heeft voor de beoordeling van de geluidhinder vanwege het verkeer van en naar de inrichting de circulaire "Geluidhinder veroorzaakt door wegverkeer van en naar de inrichting" van de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer gehanteerd (hierna"de circulaire). In de circulaire is een voorkeursgrenswaarde van 50 dB(A) (etmaalwaarde) voor geluidhinder vanwege wegverkeer opgenomen. Uit het geluidrapport volgt dat de geluidbelasting vanwege wegverkeer 44 dB(A) bedraagt. [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] hebben niet aannemelijk hebben gemaakt dat het geluidrapport in zoverre onjuist is. Omdat de geluidbelasting vanwege wegverkeer lager is dan de voorkeursgrenswaarde van 50 dB(A), heeft het college terecht gesteld dat deze grenswaarde niet zal worden overschreden.
Deze beroepsgrond faalt.
2.8. De vrees van [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] dat de vergunning wat het vergunde aantal verkeersbewegingen betreft niet wordt nageleefd is een kwestie van handhaving. Deze beroepsgrond heeft geen betrekking op de rechtmatigheid van de ter beoordeling staande vergunning, zodat deze niet kan slagen.
Natuurbeschermingswet 1998
2.9. [appellant sub 1] en anderen voeren aan dat het college ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de aanwezigheid van kwetsbare gebieden in de omgeving van de inrichting, waarop de Natuurbeschermingswet 1998 van toepassing is.
2.9.1. De Afdeling overweegt dat de effecten van de inrichting op een gebied dat ingevolge de Natuurbeschermingswet 1998 wordt beschermd, aan de orde dienen te komen bij de beantwoording van de vraag of een vergunning ingevolge de Natuurbeschermingswet 1998 is vereist en zo ja, of die vergunning kan worden verleend en onder welke voorwaarden. Er bestaat geen ruimte voor beoordeling van deze bezwaren van [appellant sub 1] en anderen in het kader van het beroep tegen het thans bestreden besluit.
De beroepsgrond faalt.
Vergunningvoorschriften
2.10. [appellant sub 2] voert aan dat de vergunningvoorschriften 6.3.2 en 6.4.1 niet handhaafbaar zijn. Volgens hem ontbreken in voorschrift 6.3.2 specifieke bouwkundige en akoestische eisen, zodat niet duidelijk is wanneer aan het voorschrift wordt voldaan. Wat voorschrift 6.4.1 betreft voert hij aan dat onduidelijk is wat precies onder laden en lossen moet worden verstaan.
2.10.1. Ingevolge voorschrift 6.3.2 moet het kennelgebouw conform de beschrijving in het geluidrapport van 2 februari 2010, kenmerk WEN-DP/1001/R001, worden afgetimmerd en geïsoleerd.
Ingevolge voorschrift 6.4.1 is het in de vergunning met betrekking tot het maximale geluidniveau gestelde niet van toepassing op het laden of het lossen ten behoeve van de inrichting voor zover dit plaatsvindt tussen 7:00 uur en 19:00 uur.
2.10.2. In het geluidrapport is een bouwkundige beschrijving gegeven van het desbetreffende gebouw. Gelet hierop valt niet in te zien dat voorschrift 6.3.2 niet handhaafbaar is. De Afdeling acht voorschrift 6.4.1 voldoende duidelijk gezien de aard van de inrichting en de toelichting die in het voorschriftenpakket direct na tekst van het voorschrift is opgenomen.
De beroepsgrond faalt.
2.11. [appellant sub 2] voert aan dat voorschrift 8.5.3 onduidelijk is, onder meer omdat de daarin opgenomen tijdsaanduidingen innerlijk tegenstrijdig zijn.
2.11.1. Ingevolge voorschrift 8.5.3 mag het bezoeken van de inrichting uitsluitend tussen 10:00 uur en 11:00 uur plaatsvinden. Het brengen en halen van honden mag alleen tussen 7:00 uur en 19:00 uur plaatsvinden.
2.11.2. Ter zitting heeft het college erkend dat voorschrift 8.5.3 onjuist is voor zover het de begrippen "inrichting" en "honden" betreft. Het college heeft verklaard dat daarvoor in de plaats onderscheidenlijk de begrippen "kennelgebouw" en "dieren" dienen te worden vermeld.
Het bestreden besluit is, voor zover het voorschrift 8.5.3 betreft, in strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht onzorgvuldig voorbereid.
De beroepsgrond slaagt.
Slotoverwegingen
2.12. Het beroep van [appellant sub 1] en anderen is ongegrond. Het beroep van [appellant sub 2] is gedeeltelijk gegrond. Het besluit van 6 juli 2010 dient wegens strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht te worden vernietigd, voor zover het voorschrift 8.5.3 betreft. De Afdeling zal ten aanzien van dit voorschrift op na te melden wijze in de zaak voorzien en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit, voor zover dit is vernietigd. Het beroep van [appellant sub 2] is voor het overige ongegrond.
2.13. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten van [appellant sub 2] te worden veroordeeld. Voor een proceskostenveroordeling ten gunste van [appellant sub 1] en anderen bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep van [appellant sub 1] en anderen ongegrond;
II. verklaart het beroep van [appellant sub 2] gedeeltelijk gegrond;
III. vernietigt het besluit het college van burgemeester en wethouders van Bronckhorst van 6 juli 2010, kenmerk 2010-0170-WM, voor zover het voorschrift 8.5.3 betreft;
IV. bepaalt dat voorschrift 8.5.3 als volgt komt te luiden:
"Het bezoeken van het kennelgebouw mag uitsluitend overdag, tussen 10.00 uur en 11.00 uur, plaatsvinden. Het brengen en halen van dieren mag alleen in de dagperiode (tussen 7.00 uur en 19.00 uur) plaatsvinden.";
V. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
VI. verklaart het beroep van [appellant sub 2] voor het overige ongegrond;
VII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Bronckhorst tot vergoeding van bij [appellant sub 2] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 916,71 (zegge: negenhonderdzestien euro en eenenzeventig cent), waarvan € 874,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VIII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Bronckhorst aan [appellant sub 2] het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 150,00 (zegge: honderdvijftig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en drs. H. Borstlap en mr. G.N. Roes, leden, in tegenwoordigheid van mr. W.G. Timmerman, ambtenaar van staat.
w.g. Van Diepenbeek w.g. Timmerman
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 2 maart 2011
431-685.