Uitspraak
201007168/1/H3.
Datum uitspraak: 16 maart 2011
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid P1 Holding B.V., gevestigd te Den Haag (hierna: P1 Holding),
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Maastricht (hierna: de rechtbank) van 11 juni 2010 in zaak nr. 09/619 in het geding tussen:
P1 Holding
en
het college van burgemeester en wethouders van Maastricht (hierna: het college).
1. Procesverloop
Bij besluit van 9 oktober 2008 heeft het college, voor zover thans van belang, een verzoek van P1 Holding om openbaarmaking van de tussen Q-Park Exploitatie B.V. en de gemeente Maastricht op 8 juli 2003 gesloten samenwerkings- en erfpachtovereenkomsten afgewezen.
Bij besluit van 12 maart 2009 heeft het het door P1 Holding daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 11 juni 2010, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door P1 Holding daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, het besluit van 9 oktober 2008 herroepen en bepaald dat haar uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit en het college de beide overeenkomsten openbaar maakt met uitzondering van een aantal in de uitspaak vermelde onderdelen daarvan. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft P1 Holding bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 23 juli 2010, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 5 augustus 2010.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Q-Park is in de gelegenheid gesteld als partij aan het geding deel te nemen en heeft bij brief van 14 september 2010 een reactie ingediend.
P1 Holding en Q-Park hebben toestemming, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), verleend.
Bij brief van 7 januari 2011 heeft P1 Holding nog een schriftuur ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 januari 2011, waar P1 Holding, vertegenwoordigd door mr. S. Verschuur, advocaat te Amsterdam, en mr. T.D. Rijs, advocaat te Enschede, het college, vertegenwoordigd door mr. R.A.H. Vlecken en mr. H.C. Lejeune, beiden advocaat te Maastricht, en ing. E.J.F. Westbroek, werkzaam in dienst van de gemeente, en Q-Park, vertegenwoordigd door mr. C.E. Houtkooper, advocaat te Amsterdam, en haar [bestuurder], zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) kan een ieder een verzoek om informatie, neergelegd in documenten, over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
Ingevolge het vijfde lid wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
Ingevolge artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege, voor zover dit bedrijfs- en fabricagegegevens betreft, die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder g, blijft het eveneens achterwege, voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen, dan wel van derden.
2.2. P1 Holding en Q-Park exploiteren elk parkeergarages in Nederland. In Maastricht exploiteert Q-Park er negen. In verband hiermee hebben zij en de gemeente op 8 juli 2003 een samenwerkings- en een erfpachtovereenkomst gesloten. P1 Holding heeft de gemeente in rechte aangesproken en onder meer gevorderd dat haar gelast wordt de samenwerkingsovereenkomst te beëindigen.
2.3. Het college heeft aan het besluit van 12 maart 2009 ten grondslag gelegd dat het samenstel van de verschillende onderdelen die in de overeenkomsten aan de orde zijn het business-model vormen, waarmee Q-Park zich van haar concurrenten kan onderscheiden. Uit de gemaakte afspraken kunnen volgens hem bedrijfs- en fabricagegegevens worden afgeleid. Het heeft de weigering gebaseerd op artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c van de Wob. Daarnaast heeft het het tweede lid, aanhef en onder g, daaraan ten grondslag gelegd.
2.4. Volgens de rechtbank heeft het college zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat de samenwerkings- en de erfpachtovereenkomst geheel uit vertrouwelijk aan hem meegedeelde bedrijfs- en fabricagegegevens bestaan. Slechts de artikelen 4, sub c, tweede alinea, 4, sub d, derde alinea, 4, sub e, eerste alinea, 7, sub f, tweede alinea, 8.1, laatste zes regels en 8.6 van de samenwerkingsovereenkomst en de artikelen 15.5, ii, 15.6, ii, 16.5, tweede alinea en 23.2. van de erfpachtovereenkomst bevatten volgens haar zulke gegevens. Ten aanzien van die passages heeft het college zich mogen beroepen op de weigeringsgrond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob. Voorts heeft het de openbaarmaking van de samenwerkings- en de erfpachtovereenkomst evenmin op de voet van het tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob mogen weigeren, aldus de rechtbank.
2.5. P1 Holding betoogt dat de rechtbank, door niet te bepalen dat de gehele samenwerkings- en de gehele erfpachtovereenkomst openbaar gemaakt worden, heeft miskend dat de niet openbaar gemaakte passages geen bedrijfs- en fabricagegegevens, als bedoeld in artikel 10, eerste lid, onder c, van de Wob, bevatten. De beide overeenkomsten bevatten geen vertrouwelijk aan de overheid verstrekte informatie. Voorts gaat het niet om bedrijfs- en fabricagegegevens. Deze termen dienen restrictief te worden uitgelegd. Uit de desbetreffende passages kunnen geen wetenswaardigheden worden afgeleid over de bedrijfsvoering van Q-Park. Evenmin kunnen daaruit wetenswaardigheden worden afgeleid, waarmee concurrenten van Q-Park in toekomstige aanbestedingen hun voordeel zouden kunnen doen, aldus P1 Holding.
2.5.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer uitspraak van 29 april 2008 in zaak nr. 200704972/1), zijn bedrijfs- en fabricagegegevens in de zin van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob, slechts die gegevens, waaruit wetenswaardigheden kunnen worden afgelezen of afgeleid met betrekking tot de technische bedrijfsvoering of het productieproces, dan wel met betrekking tot de afzet van de producten of de kring van afnemers en leveranciers. Ook gegevens die uitsluitend de financiële bedrijfsvoering betreffen, kunnen onder omstandigheden zodanige bedrijfsgegevens zijn.
2.5.2. De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29 van Pro de Awb kennis genomen van de niet openbaar gemaakte passages uit de overeenkomsten.
Voor de toepasselijkheid van de weigeringsgrond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob is vereist dat de documenten, waarvan om openbaarmaking is verzocht, bedrijfs- en fabricagegegevens bevatten die vertrouwelijk aan het bestuursorgaan zijn meegedeeld. De niet openbaar gemaakte passages, die onderdeel zijn van de samenwerkingsovereenkomst en de erfpachtovereenkomst, bevatten de schriftelijke vastlegging van tussen de gemeente en Q-Park gemaakte afspraken. De passages bevatten echter geen gegevens, waaruit wetenswaardigheden kunnen worden afgeleid met betrekking tot de technische bedrijfsvoering of het productieproces, dan wel de afzet van de producten of de kring van afnemers en leveranciers. Evenmin bevatten zij gegevens die uitsluitend de financiële bedrijfsvoering betreffen. Het college heeft dan ook ten onrechte artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob aan de weigering om de desbetreffende passages openbaar te maken ten grondslag gelegd.
Het betoog slaagt.
2.6. Dit leidt echter op zichzelf niet tot het oordeel dat de rechtbank ten onrechte niet heeft bepaald dat de gehele samenwerkings- en de gehele erfpachtovereenkomst openbaar worden gemaakt. Naast artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob, heeft het college ook het tweede lid, aanhef en onder g, aan de weigering ten grondslag gelegd. De rechtbank heeft over de niet openbaar gemaakte passages overwogen dat het college dat terecht heeft gedaan. Dit betekent dat, anders dan P1 Holding stelt, het oordeel van de rechtbank over de door het college toegepaste weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob geen betrekking heeft op deze passages, maar kennelijk slechts ziet op de overige, in hoger beroep niet in geding zijnde, passages van de samenwerkings- en de erfpachtovereenkomst.
De Afdeling zal daarom in het licht van hetgeen in beroep daarover is aangevoerd onderzoeken of het college openbaarmaking van de niet openbaar gemaakte passages met toepassing van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob mocht weigeren.
2.7. Aan deze toepassing heeft het ten grondslag gelegd dat Q-Park en de gemeente door openbaarmaking van de gevraagde informatie onevenredig benadeeld zouden worden en P1 Holding onevenredig bevoordeeld. Het heeft daartoe gewezen op de vorderingen die P1 Holding in rechte heeft ingesteld en aangevoerd dat het niet gehouden is om de gevraagde documenten buiten de bewijsrechtelijke regels die van toepassing zijn in die procedures te verstrekken. Hierdoor zouden de procesposities van de gemeente en Q-Park onevenredig worden geschaad. Voorts zou openbaarmaking leiden tot onevenredige benadeling van Ernst&Young, die betrokken was bij de totstandkoming van de samenwerking tussen de gemeente en Q-Park en waartegen P1 Holding een tuchtrechtelijke procedure is gestart.
2.7.1. P1 Holding heeft in beroep aangevoerd dat het college de toepassing van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob aldus niet toereikend heeft gemotiveerd. Volgens haar worden de procesposities van de gemeente en Q-Park door de openbaarmaking van beide overeenkomsten niet geschaad. Evenmin leidt de openbaarmaking volgens haar tot onevenredige benadeling van Ernst&Young.
2.7.2. Het college heeft bij het besluit van 9 oktober 2008 onder meer de "Letter of intent gemeente Maastricht - Q-Park inzake samenwerkingsverband parkeren" van 27 november 2002 (hierna: de letter of intent) openbaar gemaakt. Het is in zoverre in rechte onaantastbaar. Voor zover de rechtbank het college heeft gelast de samenwerkings- en de erfpachtovereenkomst openbaar te maken, is daartegen geen hoger beroep ingesteld.
2.7.3. Artikel 4, sub d, derde alinea, artikel 4, sub e, eerste alinea, artikel 7, sub f, tweede alinea en artikel 8.1, laatste zes regels, van de samenwerkingsovereenkomst bevatten vrijwel dezelfde informatie als die is opgenomen in de letter of intent onder de nummers 14, 15, 17 en 27 van dat laatste document. Nu deze informatie derhalve openbaar is, kan openbaarmaking van deze passages niet leiden tot de gestelde onevenredige bevoordeling van P1 Holding, dan wel onevenredige benadeling van het college, Q-Park of Ernst&Young.
In artikel 8.6 van de samenwerkingsovereenkomst is het bepaalde in de artikelen 7 - met uitzondering van de laatste zin van de eerste alinea van artikel 7f - en 8 van de samenwerkingsovereenkomst van toepassing verklaard op de garages Céramique Noord, Céramique Zuid en Markt Maas en op nieuwe toekomstige garages in Maastricht en dit artikel bevat daarnaast een kettingbeding. Nu de artikelen 7 en 8 van de samenwerkingsovereenkomst openbaar zijn, kan openbaarmaking van die passages evenmin leiden tot de gestelde onevenredige bevoordeling van P1 Holding, dan wel onevenredige benadeling van het college, Q-Park of Ernst&Young.
Artikel 15.5, ii, van de erfpachtovereenkomst bevat een regeling over de vergoeding bij tussentijdse opzegging van een of enkele rechten van erfpacht door de gemeente vanwege het algemeen belang. Artikel 15.6, ii, van de erfpachtovereenkomst bevat een vergelijkbare regeling in het geval van tussentijdse opzegging door de gemeente in overige gevallen. Nu als gevolg van de uitspraak van de rechtbank de regeling voor de berekening van de vergoeding bij opzegging van de gezamenlijke rechten van erfpacht openbaar is, kan openbaarmaking van deze passages niet leiden tot de gestelde onevenredige bevoordeling van P1 Holding, dan wel onevenredige benadeling van het college, Q-Park of Ernst&Young.
Artikel 16.5, tweede alinea, van de erfpachtovereenkomst ziet op een vergoedingsregeling bij einde van de erfpacht. Deze regeling is door openbaarmaking van artikel 16.5, eerste alinea, van de erfpachtovereenkomst grotendeels openbaar. In deze regeling is bepaald dat de gemeente binnen twee weken na 31 december 2032 aan Q-Park een vergoeding zal betalen voor de door Q-Park gedane investeringen ter grootte van € 32.000.000,- welk bedrag zal worden verhoogd met een bedrag van maximaal € 9.400.000,- aan vennootschapsbelasting. Artikel 16.5, tweede alinea, van de erfpachtovereenkomst bepaalt dat betalingen uit hoofde van artikel 15.5, ii en/of artikel 15.6, ii, van de erfpachtovereenkomst op het bedrag van € 32.000.000,- in mindering worden gebracht en ook het maximum aan door de gemeente te vergoeden vennootschapsbelasting in evenredigheid zal worden verminderd. Nu deze vergoedingsregeling grotendeels openbaar is, kan openbaarmaking van deze passage niet leiden tot de gestelde onevenredige bevoordeling van P1 Holding, dan wel onevenredige benadeling van het college, Q-Park of Ernst&Young.
In artikel 4, sub c, tweede alinea van de samenwerkingsovereenkomst zijn de vergoedingsregelingen van de artikelen 15 en 16.5 van de erfpachtovereenkomst ook van toepassing verklaard op de opzegging, dan wel het einde van de samenwerkingsovereenkomst. Het college heeft niet aannemelijk gemaakt dat openbaarmaking van deze passage zal leiden tot de gestelde onevenredige bevoordeling van P1 Holding, dan wel onevenredige benadeling van het college, Q-Park of Ernst&Young.
Artikel 23.2 van de erfpachtovereenkomst bevat een verbod van cessie. Het college heeft evenmin aannemelijk gemaakt dat openbaarmaking van dat beding tot de gestelde onevenredige bevoordeling of benadeling van de betrokken partijen zal leiden.
2.7.4. De conclusie is dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het belang van openbaarheid van de niet openbaar gemaakte passages niet tegen dat bij het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden, als bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob opweegt. Het college heeft ten onrechte geweigerd de desbetreffende passages openbaar te maken.
2.8. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de in rubriek 2 van die uitspraak vermelde artikelen en onderdelen daarvan daarbij zijn uitgezonderd van openbaarmaking, zodat het college de samenwerkings- en de erfpachtovereenkomst in hun geheel openbaar dient te maken.
2.9. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Maastricht van 11 juni 2010 in zaak nr. 09/619, voor zover de in rubriek 2 van die uitspraak vermelde artikelen en onderdelen daarvan daarbij zijn uitgezonderd van openbaarmaking;
III. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Maastricht tot vergoeding van bij de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid P1 Holding B.V. in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 874,00 (zegge: achthonderdvierenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IV. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Maastricht aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid P1 Holding B.V. het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 448,00 (zegge: vierhonderdachtenveertig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. R.W.L. Loeb, voorzitter, en mr. C.J.M. Schuyt en mr. J.C. Kranenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.J.A. Idema, ambtenaar van staat.
w.g. Loeb w.g. Idema
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 16 maart 2011
512.