Uitspraak
201003354/1/R1.
Datum uitspraak: 16 maart 2011
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Breevast monumenten B.V. en anderen, gevestigd onderscheidenlijk wonend te Amsterdam,
appellanten,
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 1 februari 2010, kenmerk 2009-74453, heeft het college besloten over de goedkeuring van het door het dagelijks bestuur van het stadsdeel Oud-Zuid, thans stadsdeel Zuid, bij besluit van 17 november 2009 vastgestelde wijzigingsplan "3e wijziging van het bestemmingsplan "Noorder Amstelkanaal" (vergroting Hilton hotel)".
Tegen dit besluit hebben Breevast en anderen bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 7 april 2010, beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het dagelijks bestuur en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Amsterdam-Hilton Hotel B.V. hebben, daartoe in de gelegenheid gesteld, een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 januari 2011, waar Breevast en anderen, vertegenwoordigd door mr. E. de Meijer, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. L.E.A.M. Grapperhaus, werkzaam bij de provincie, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting het dagelijks bestuur, vertegenwoordigd door mr. G.A. Janssen en S. Davids, beiden werkzaam bij het stadsdeel Zuid, en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Amsterdam-Hilton Hotel B.V. en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Hilton International Nederland B.V. (hierna beide: het Hilton hotel), vertegenwoordigd door mr. J.R. van Angeren, advocaat te Amsterdam, als partij gehoord.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) kan bij een bestemmingsplan worden bepaald dat het plan kan worden gewijzigd binnen bij het plan te bepalen grenzen. Bij het besluit omtrent goedkeuring van het wijzigingsplan dient het college te toetsen of aan de bij het bestemmingsplan gegeven wijzigingsvoorwaarden is voldaan. Ingevolge artikel 11, vierde lid, van de WRO gelezen in samenhang met artikel 10:27 van Pro de Algemene wet bestuursrecht rust daarnaast op het college de taak te onderzoeken of het wijzigingsplan binnen de bij het bestemmingsplan bepaalde grenzen niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Tevens heeft het college erop toe te zien dat het wijzigingsplan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
2.2. Het wijzigingsplan voorziet in het vergroten van de toegestane bouwhoogte van de hoofdmassa van het Hilton hotel met 7 m. In de huidige situatie heeft het Hilton hotel, gelegen aan de Apollolaan 138, 271 kamers in negen bouwlagen boven een hoge plint. Het Hilton hotel heeft de wens zijn accommodatie te vergroten met ongeveer 60 kamers. Het wijzigingsplan is gebaseerd op artikel 7, achtste lid, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Noorder Amstelkanaal".
2.3. Uit de kaart van het bestemmingsplan "Noorder Amstelkanaal" volgt dat het Hilton hotel de bestemming "Hotels (H)" heeft. Voorts volgt uit de kaart dat de gronden van het Hilton hotel in bouwblok KG 04 liggen en zijn aangeduid met "a", hetgeen volgens de legenda inhoudt dat bij de aanduiding "a" hoogbouw van 38,5 m is toegestaan.
Ingevolge artikel 7, eerste lid, aanhef en onder c, van de voorschriften mogen de gronden worden bebouwd als vermeld in het eerste lid van de artikelen 3 tot en met 6, met inachtneming van de volgende bepalingen en het bepaalde in artikel 8:
(…)
c. met betrekking tot de bouwhoogte van de hoofdbebouwing gelden de op de kaart vermelde maxima per bouwblok, respectievelijk per bouwbloksdeel.
Ingevolge artikel 7, achtste lid, is het dagelijks bestuur bevoegd overeenkomstig artikel 11 van Pro de WRO, met inachtneming van de procedure in artikel 24, het plan te wijzigen in die zin dat de in het eerste lid onder c bedoelde maximumbouwhoogte van bouwblok KG 04 voor zover op de kaart met "a" aangeduid, mag worden vergroot met 7 m.
2.4. Niet in geschil is dat aan de wijzigingsregels is voldaan. Met het bestaan van de wijzigingsbevoegdheid in het bestemmingsplan mag de aanvaardbaarheid van de nieuwe bestemming binnen het gebied waarop de wijzigingsbevoegdheid betrekking heeft in beginsel als een gegeven worden beschouwd indien is voldaan aan de bij het bestemmingsplan gestelde wijzigingsvoorwaarden. Dit neemt echter niet weg dat het bij het vaststellen van een wijzigingsplan gaat om een bevoegdheid en niet om een plicht. Het feit dat aan de in een bestemmingsplan opgenomen wijzigingsvoorwaarden is voldaan, laat de plicht van het college onverlet om in de besluitvorming omtrent de goedkeuring van een wijzigingsplan na te gaan of uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening, gelet op de betrokken belangen, wijziging van de oorspronkelijke bestemmingsregeling is gerechtvaardigd.
Dit betekent dat de planvaststeller een zekere beleidsvrijheid heeft ten aanzien van de vraag of en, zo ja, op welke wijze van deze wijzigingsbevoegdheid gebruik wordt gemaakt.
2.5. Breevast en anderen betogen dat het college geen zelfstandige beoordeling heeft gegeven inzake het wijzigingsplan en de ruimtelijke overwegingen die daaraan ten grondslag liggen, nu het college de overwegingen van het dagelijks bestuur met inbegrip van de nota van beantwoording van zienswijzen heeft overgenomen.
2.5.1. Het college stelt zich op het standpunt dat er geen aanleiding was om niet naar de nota van beantwoording van de ingediende zienswijzen te verwijzen en dat het een weloverwogen besluit heeft genomen, waarbij alle betrokken belangen zijn afgewogen.
2.5.2. Nu het college in het bestreden besluit heeft aangegeven in te stemmen met de reactie van het dagelijks bestuur op de door Breevast en anderen ingebrachte zienswijzen, dient deze reactie eveneens te worden beschouwd als het standpunt van het college met betrekking tot de door Breevast en anderen ingebrachte zienswijzen.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 19 februari 2003 in zaak nr.
200103151/1) leidt het volgen van een dergelijke handelwijze niet op voorhand tot de conclusie dat het college zich niet een eigen oordeel heeft gevormd omtrent hetgeen een belangenafweging in het kader van een goede ruimtelijke ordening vereist. Nu voorts uit de conclusie van het goedkeuringsbesluit volgt dat het plan volgens het college voldoet aan de wijzigingsregels die in het bestemmingsplan zijn gesteld en het college met betrekking tot dit plan uit planologisch en beleidsmatig oogpunt ook geen bezwaren heeft, overweegt de Afdeling dat Breevast en anderen niet aannemelijk hebben gemaakt dat het college geen zelfstandige belangenafweging heeft gemaakt.
200103151/1) leidt het volgen van een dergelijke handelwijze niet op voorhand tot de conclusie dat het college zich niet een eigen oordeel heeft gevormd omtrent hetgeen een belangenafweging in het kader van een goede ruimtelijke ordening vereist. Nu voorts uit de conclusie van het goedkeuringsbesluit volgt dat het plan volgens het college voldoet aan de wijzigingsregels die in het bestemmingsplan zijn gesteld en het college met betrekking tot dit plan uit planologisch en beleidsmatig oogpunt ook geen bezwaren heeft, overweegt de Afdeling dat Breevast en anderen niet aannemelijk hebben gemaakt dat het college geen zelfstandige belangenafweging heeft gemaakt.
2.6. Breevast en anderen betogen dat geen behoefte bestaat om de bouwhoogte te verhogen met 7 m nu de bestaande bebouwingsmogelijkheden, gelet op artikel 20, eerste lid, aanhef onder d, en artikel 7, derde lid, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Noorder Amstelkanaal", niet zijn uitgeput en er geen bouwaanvraag is ingediend.
Daarbij betogen Breevast en anderen dat door de gevolgen van de kredietcrisis geen behoefte bestaat aan de extra kamers en dat de conclusies van de gemeentelijke Nota Hotelbeleid 2007-2010 waar het dagelijks bestuur naar verwijst, achterhaald zijn. Breevast en anderen verwijzen daarbij naar het Hosta rapport 2009 van Horwath HTL van 9 september 2009.
2.6.1. Het college stelt zich op het standpunt dat de vrijstellingsbevoegdheid in artikel 20, eerste lid, aanhef onder d, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Noorder Amstelkanaal" ziet op architectonische elementen die boven het hoofdvolume van het gebouw uitsteken. De vergroting van het hoofdvolume valt hier volgens het college niet onder.
Voorts stelt het college zich op het standpunt dat de vrijstellingsbevoegdheid in artikel 7, derde lid, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Noorder Amstelkanaal" ziet op het vergroten van de maximumbouwhoogte met 2 m. Het college stelt zich in navolging van het dagelijks bestuur op het standpunt dat deze vergroting niet toereikend is om het Hilton hotel met ongeveer 60 kamers uit te breiden. Volgens het college zijn daar twee bouwlagen voor nodig.
Voorts stelt het college zich in navolging van het dagelijks bestuur op het standpunt dat uit de Nota Hotelbeleid 2007-2010 volgt dat de centrale stad er in samenwerking met de stadsdelen naar streeft om tot 2015 9.000 nieuwe hotelkamers te realiseren. De gevolgen van de huidige kredietcrisis brengen geen verandering in dit streven.
Verder stelt het college zich in navolging van het dagelijks bestuur op het standpunt dat uit het door Breevast en anderen overgelegde Hosta rapport volgt dat in de komende jaren een aantrekking van de markt wordt verwacht.
2.6.2. Ingevolge artikel 7, derde lid, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Noorder Amstelkanaal" is het dagelijks bestuur bevoegd vrijstelling te verlenen van het bepaalde in het eerste lid, onder c, voor het vergroten van de maximumbouwhoogte met 2 m.
Ingevolge artikel 20, eerste lid, aanhef en onder d, is het dagelijks bestuur bevoegd, indien niet op grond van een andere bepaling van deze voorschriften vrijstelling kan worden verleend, met inachtneming van het bepaalde in het tweede en derde lid, vrijstelling te verlenen van de desbetreffende bepalingen van het plan in die zin dat de in de voorschriften toegestane maximumbouwhoogten met ten hoogste 5 m mogen worden overschreden ten behoeve van centrale verwarmingsinstallaties, lift-, trappenhuizen en bouwkundige elementen met geringe horizontale afmetingen die stedenbouwkundig van belang zijn en met ten hoogste 8 m worden overschreden ten behoeve van schoorstenen, ventilatieinrichtingen, antennes, reclametoestellen en dergelijke, mits de oppervlakte niet meer bedraagt dan 10% van het betreffende dakvlak.
2.6.3. Uit de Nota Hotelbeleid 2007-2010 van de gemeente Amsterdam van 20 november 2007 volgt dat Amsterdam al jaren kampt met een tekort aan hotelkamers en dat het gemeentebeleid er in verband daarmee op is gericht vóór 2015 9.000 aanvullende hotelkamers te realiseren. Het stadsdeelbestuur Zuid heeft zich geconformeerd aan de afspraken zoals opgesteld in bijlage 11 van de Nota Hotelbeleid 2007-2010. Het wijzigingsplan is hiermee in overeenstemming. Nu het gaat om een planperiode van tien jaar en Breevast en anderen ter zitting te kennen hebben gegeven dat het herstel van de hotelmarkt wordt voorzien voor 2012 of 2013 en dit ook in de samenvatting van het door Breevast en anderen overgelegde Hosta rapport staat vermeld overweegt de Afdeling dat Breevast en anderen niet aannemelijk hebben gemaakt dat niet van de Nota Hotelbeleid 2007-2010 kon worden uitgegaan. Gelet op het vorenstaande hebben Breevast en anderen niet aannemelijk gemaakt dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het wijzigingsplan in een behoefte voorziet.
Het betoog van Breevast en anderen dat de huidige bebouwingsmogelijkheden uit het bestemmingsplan "Noorder Amstelkanaal" nog niet benut zijn, doet hier niet aan af. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de bebouwingsmogelijkheden ingevolge artikel 20, eerste lid, aanhef onder d, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Noorder Amstelkanaal" niet voorzien in een verhoging van het Hilton hotel ten behoeve van de uitbreiding van het aantal kamers en dat door het college aannemelijk is gemaakt dat de mogelijke verhoging met 2 m ingevolge artikel 7, derde lid, ontoereikend is voor de realisatie van ongeveer 60 hotelkamers.
Het enkele feit dat thans nog geen bouwaanvraag is ingediend, doet aan het voorgaande evenmin af. Hierbij betrekt de Afdeling dat ter zitting is gebleken dat ter voorbereiding van een bouwaanvraag vooroverleg tussen het Hilton hotel en de welstandscommissie heeft plaatsgevonden en dat het Hilton hotel een aanvraag voor een omgevingsvergunning bouwen zal indienen nadat het wijzigingsplan onherroepelijk is geworden.
2.7. Breevast en anderen betogen dat uit het in opdracht van hen opgestelde rapport van Peutz B.V. "Panden J.J. Viottastraat te Amsterdam; invloed van uitbreiding Hilton-hotel op zontoetreding", van 7 juli 2009, (hierna: het rapport van Peutz) volgt dat de gevolgen voor de bezonningsduur door de verhoging van het Hilton hotel voor de omliggende panden veel ernstiger zijn dan is gebleken uit het rapport van het bureau Van Riezen & Partners, "Schaduwstudie vergroting Hilton Amsterdam", van mei 2009, (hierna: het rapport van Van Riezen & Partners) waarop het dagelijks bestuur zich heeft gebaseerd. Volgens Breevast en anderen worden zij door de verhoging op een onaanvaardbare wijze in hun woon- en leefklimaat aangetast.
2.7.1. Het college stelt zich op het standpunt dat uit het in opdracht van het dagelijks bestuur opgestelde rapport van Van Riezen & Partners volgt dat de verhoging een zeer geringe invloed heeft op de bezonningssituatie van de omliggende percelen. Voorts stelt het college zich op het standpunt dat het rapport van Peutz zich richt op een aantal specifieke panden.
Het dagelijks bestuur stelt zich op het standpunt dat de uitkomsten van het rapport van Peutz overeenkomen met het rapport van het dagelijks bestuur. Volgens het dagelijks bestuur volgt uit beide rapporten dat de invloed van de beoogde verhoging op de bezonningssituatie van de omliggende percelen gering zal zijn. Daarbij stelt het dagelijks bestuur zich op het standpunt dat gelet op het rapport van Peutz, de panden aan de J.J. Viottastraat 33-35, waar de afname van de bezonningsduur in verhouding het grootst zal zijn, kantoorpanden betreffen.
2.7.2. De bezonningsstudie van Van Riezen & Partners is uitgevoerd aan de hand van een 3-D computerprogramma en de topografische ondergrond. Daarbij is onderzoek gedaan naar de schaduwwerking gedurende het jaar op verschillende tijdstippen op de dagen 21 maart, 21 juni, 21 september en 21 december. Uit het rapport van Van Riezen & Partners volgt dat enkel op 21 september sprake is van zeer geringe extra schaduwwerking op de omgeving.
2.7.3. In het rapport van Peutz is de schaduwwerking van specifieke panden, gelegen aan de J.J. Viottastraat 33 t/m 43, weergegeven. Daarbij is onder meer gekeken naar de 21e dag in de maanden november/januari en oktober/februari. Uit de onderzoeksresultaten volgt dat de geplande uitbreiding van het Hilton hotel in de maanden oktober t/m februari tot een afname van de mogelijke bezonningsduur op de achtergevels van een of meer van de beschouwde panden aan de J.J. Viottastraat zal leiden. Afhankelijk van de beschouwde maand en het betreffende pand varieert de afname van ongeveer ¼ tot 1¾ uur/dag. Van een mogelijk afname van 1¾uur/dag is enkel sprake bij de panden aan de J.J. Viottastraat 33-35. Voor de overige maanden is er geen schaduwwerking ten gevolge van het Hilton hotel op de achtergevels van de beschouwde panden.
2.7.4. Voor zover Breevast en anderen betogen dat de schaduwwerking ernstiger is dan is voorgesteld door het dagelijks bestuur overweegt de Afdeling dat, gelet op de uitkomsten van de bezonningsstudies, de verhoging van het Hilton hotel slechts in de herfst-/winterperiode tot enige afname van de bezonningsduur op de achtergevels van de panden van Breevast en anderen zal leiden en dat de afname van de bezonningsduur in verhouding het grootst zal zijn voor de panden aan de J.J. Viottastraat 33-35. Door het college en het dagelijks bestuur is onweersproken gesteld dat dit kantoorpanden zijn. Gelet op het voorgaande heeft het college in redelijkheid het standpunt kunnen innemen dat de schaduwwerking door de voorziene verhoging van het Hilton hotel niet dusdanig ernstig is dat een aanvaardbaar woon- en leefklimaat ter plaatse niet meer zal zijn gewaarborgd. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat sprake is van een stedelijke omgeving.
2.8. Breevast en anderen betogen dat de voorziene verhoging het ontwerp van architect Maaskant aantast. De omstandigheid dat de liftschacht al twee verdiepingen hoger is gemaakt zegt niets over de geplande verhoging van het gebouw. Voorts betogen Breevast en anderen dat de voorziene verhoging afbreuk zal doen aan het monumentale gebouw.
2.8.1. Het college stelt zich op het standpunt dat de architecten van het gebouw destijds de bedoeling hebben gehad het gebouw twee verdiepingen hoger te maken. Volgens het college is daarom de liftschacht al bij de bouw twee verdiepingen hoger gemaakt.
Volgens het dagelijks bestuur is de conclusie na consultatie van het Bureau Monumenten en Archeologie en de Commissie voor Welstand en Monumenten dat er één of meer haalbare varianten denkbaar zijn voor de verhoging van het hotel. Voorts stelt het dagelijks bestuur zich op het standpunt dat verder niet duidelijk is waar sprake zou kunnen zijn van een doorkruising van de aanwijzing van het pand tot gemeentelijk monument.
2.8.2. Uit de plantoelichting volgt dat de architecten van het gebouw, te weten H.A. Maaskant, F.W. de Vlaming en H. Salm, in een toelichting op hun ontwerp van het Hilton hotel hebben aangegeven dat er rekening is gehouden met een verhoging van twee bouwlagen. Met het oog hierop is de liftschacht al bij de bouw twee verdiepingen hoger gemaakt.
2.8.3. Uit de waardestelling van het Hilton hotel van het Bureau Monumenten en Archeologie van 6 oktober 2008 volgt dat het Hilton hotel door de combinatie van zijn architectonische en stedenbouwkundige waarden in aanmerking komt voor plaatsing op de gemeentelijke monumentenlijst. Voorts volgt uit de waardestelling dat de architecten van het Hilton hotel in hun toelichting spreken van een 'toekomstige twee verdiepingen hoge dakopbouw, een rooflounge'.
2.8.4. Gelet op hetgeen in 2.8.2 en 2.8.3 is overwogen heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de verhoging van het Hilton hotel geen afbreuk behoeft te doen aan het ontwerp van Maaskant, De Vlaming en Salm.
Breevast en anderen hebben niet aannemelijk gemaakt dat er sprake is van een doorkruising van de aanwijzing van het Hilton hotel tot gemeentelijk monument. Hierbij betrekt de Afdeling dat ter zitting is gebleken dat het Hilton hotel op 19 oktober 2010 door het dagelijks bestuur als gemeentelijk monument is aangewezen en dat aannemelijk is geworden dat daarbij rekening is gehouden met de verhoging die het voorliggende plan mogelijk maakt.
2.9. Voorts betogen Breevast en anderen dat ten onrechte geen nader onderzoek gedaan is naar eventuele alternatieven. Volgens Breevast en anderen is aan de oostzijde van het hotel voldoende ruimte om een uitbreiding van de hotelcapaciteit te realiseren die een veel geringere aantasting van het woongenot van de omwonenden met zich brengt.
2.9.1. Het bestaan van alternatieven kan op zichzelf geen grond vormen voor het onthouden van goedkeuring aan het wijzigingsplan. Het karakter van de besluitvorming omtrent de goedkeuring brengt immers mee dat alternatieven daarbij in beginsel eerst aan de orde behoeven te komen indien blijkt van ernstige bezwaren tegen het voorgestane gebruik waarop het plan ziet. Het college heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat deze situatie zich in dit geval niet voordoet.
2.10. De conclusie is dat hetgeen Breevast en anderen hebben aangevoerd geen aanleiding geeft voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het wijzigingsplan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
Het beroep is ongegrond.
2.11. Voor een proceskostenvergoeding bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. Th.C. van Sloten, voorzitter, en mr. J.G.C. Wiebenga en mr. M.W.L. Simons-Vinckx, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.H. Nienhuis, ambtenaar van staat.
w.g. Van Sloten w.g. Nienhuis
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 16 maart 2011
466-675.