Uitspraak
201003447/1/M1
Datum uitspraak: 23 maart 2011
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellante sub 1 A]. en Eastersanding B.V., beide gevestigd te Drachten, gemeente Smallingerland,
2. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Van Oord Nederland B.V., gevestigd te Gorinchem,
en
het algemeen bestuur van het waterschap Wetterskip Fryslân,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 9 februari 2010 heeft het algemeen bestuur de Nota waterbodembeheer vastgesteld, waarbij vier zandwinplassen zijn aangewezen waarin volgens het gebiedsspecifieke beleid van Wetterskip Fryslân licht verontreinigde grond en licht verontreinigd baggerspecie kunnen worden toegepast. Dit besluit is op 9 april 2010 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben [appellante sub 1 A] en Eastersanding bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 8 april 2010, en Van Oord bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 8 april 2010, beroep ingesteld. [appellante sub 1 A] en Eastersanding hebben hun beroep aangevuld bij brief van 3 juni 2010. Van Oord heeft haar beroep aangevuld bij brief van 11 juni 2010.
Namens het algemeen bestuur een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 november 2010, waar [appellante sub 1 A] en Eastersanding, vertegenwoordigd door mr. R.C.M. Kamsma, advocaat te Leeuwarden, Van Oord, vertegenwoordigd door mr. Speelman en ing. M.T. Faber, en namens het algemeen bestuur, mr. H.J. Dijkstra en ing. I. Bosman, beiden werkzaam bij Wetterskip Fryslân, zijn verschenen.
2. Overwegingen
Toetsingskader
2.1. Ingevolge artikel 45, eerste lid, van het Besluit bodemkwaliteit (hierna: Bbk) kan de Minister van Verkeer en Waterstaat of het algemeen bestuur van het waterschap met betrekking tot rijkswateren, onderscheidenlijk regionale wateren voor het toepassen van grond of baggerspecie in een oppervlaktelichaam als bedoeld in artikel 35, onderdeel a, c tot en met e en h, voor een door hem aangewezen bodembeheergebied lokale maximale waarden vaststellen voor de bodem of oever van een oppervlaktelichaam, waarop of waarin de grond of baggerspecie wordt toegepast, alsmede een percentage bodemvreemd materiaal dat afwijkt van het percentage, bedoeld in artikel 34, tweede en derde lid, tot een maximum van 20 gewichtsprocenten.
Ingevolge het tweede lid kunnen de lokale maximale waarden voor het toepassen van baggerspecie boven de interventiewaarden en voor het toepassen van grond niet boven de maximale waarden voor de bodemfunctieklasse industrie worden vastgesteld, indien is voldaan aan de voorwaarden, bedoeld in artikel 44, tweede lid.
Algemeen
2.2. De Nota waterbodembeheer is vastgesteld met gebruik van de bevoegdheid op grond van artikel 45, eerste lid, van het Bbk, om gebiedsspecifiek beleid te voeren in het eigen bodembeheergebied.
Bij de Nota waterbodembeheer zijn vier zandwinplassen gelegen in het bodembeheergebied van Wetterskip Fryslân aangewezen, te weten de zandwinplas Wijde Ee ten westen van Burgum, de zandwinplas Eastersanding bij Drachten, de zandwinplas Easterga ten noorden van Lemmer en de zandwinplas Suwâld. Voorts zijn bij de Nota lokale maximale waarden vastgesteld voor het toepassen in de aangewezen zandwinplassen van licht verontreinigde grond en baggerspecie afkomstig uit het beheergebied .
Met de vaststelling van dit gebiedsspecifieke beleid is beoogd de waterkwaliteit in het bodembeheergebied te verbeteren, door in de aangewezen zandwinplassen een verslechtering van de waterbodemkwaliteit toe te staan. Op deze manier wordt volgens het algemeen bestuur invulling gegeven aan het standstill-principe op gebiedsniveau.
De aanwijzing van de vier betrokken zandwinplassen als locaties waar de waterbodemkwaliteit onder voorwaarden mag verslechteren, wordt door Eastersanding en Van Oord niet betwist.
Kwalificatie van het bestreden besluit
2.3. Zoals het algemeen bestuur ter zitting heeft bevestigd, houdt de Nota waterbodembeheer uitsluitend met betrekking tot de aanwijzing van de betrokken zandwinplassen en de vaststelling van de lokale maximale waarden een besluit in als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Voor het overige bevat de Nota waterbodembeheer een toelichting op het vastgestelde gebiedsspecifieke beleid.
Gelet hierop hebben [appellante sub 1 A] en Eastersanding en Van Oord hun beroepsgrond dat de Nota waterbodembeheer een verbod op het toepassen van grootschalige bodemtoepassingen in de aangewezen zandwinplassen inhoudt, ingetrokken.
2.3.1. Het beroep van [appellante sub 1 A] en Eastersanding, voor zover het betrekking heeft op de vaargeul heeft betrekking op de overwegingen in de Nota waterbodembeheer. Deze overwegingen dienen ter motivering van de Nota waterbodembeheer, maar roepen op zichzelf geen rechtsgevolgen in het leven. Deze overwegingen zijn niet voor beroep vatbaar. Het beroep is in zoverre ongegrond.
Procedurele aspecten
2.4. [appellante sub 1 A] en Eastersanding betogen dat het besluitvormingsproces met betrekking tot de Nota waterbodembeheer onzorgvuldig is geweest, omdat de Nota waterbodembeheer is vastgesteld een dag nadat zij hebben kunnen reageren op de reactienota waarin de reacties op de ingediende zienswijzen zijn verwoord.
2.4.1. Ingevolge artikel 49 van Pro het Bbk wordt bij de voorbereiding van een besluit tot het vaststellen van lokale maximale waarden voor een bodembeheergebied toepassing gegeven aan afdeling 3.4 van de Awb.
2.4.2. Vaststaat dat de openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb is gevolgd. [appellante sub 1 A] en Eastersanding hebben niet aannemelijk gemaakt dat dit niet correct heeft plaatsgevonden. Het ontwerpbesluit is op de voorgeschreven wijze bekendgemaakt en het ontwerpbesluit en de daarbij behorende stukken hebben gedurende zes weken ter inzage gelegen. [appellante sub 1 A] en Eastersanding hebben naar aanleiding de mogelijkheid zienswijzen in te dienen schriftelijke zienswijzen ingediend. De omstandigheid dat de definitieve Nota waterbodembeheer is vastgesteld een dag nadat [appellante sub 1 A] en Eastersanding de gelegenheid is geboden te reageren op de reactienota, betekent niet dat geen rekening is gehouden met de bezwaren die [appellante sub 1 A] en Eastersanding tegen de Nota waterbodembeheer hebben ingebracht.
De beroepsgrond faalt.
Lokale maximale waarden
2.5. [appellante sub 1 A] en Eastersanding en Van Oord betogen dat de voor het bodembeheergebied vastgestelde lokale maximale waarden uit bijlage 5 van de Nota waterbodembeheer ruimer hadden moeten worden gesteld. Zij stellen dat zij als gevolg van deze maximale waarden aanzienlijk minder grond en baggerspecie in de aangewezen zandwinplassen kunnen brengen. Hierdoor worden, zo stellen zij, hun bedrijfsactiviteiten onevenredig beperkt. Voorts voeren zij aan dat, ondanks de getekende intentieverklaring op 11 juli 2005, Wetterskip Fryslân geen enkele aanvoer van grond en baggerspecie kan garanderen.
2.5.1. Het algemeen bestuur stelt zich op het standpunt dat de vastgestelde lokale maximale waarden voldoende ruimte bieden voor het milieuhygiënisch verantwoord toepassen van vrijwel alle uit het bodembeheergebied afkomstige grond en baggerspecie. Volgens het algemeen bestuur vormen de vastgestelde normen geen beperking voor het toepassen van grond en baggerspecie in de aangewezen zandwinplassen.
2.5.2. Het algemeen bestuur heeft zich blijkens de Nota waterbodembeheer voor het vaststellen van de lokale maximale waarden gebaseerd op de gegevens die in de periode van 1999 tot 2008 in het verkennend waterbodemonderzoek zijn verzameld. Aan de hand van deze gegevens is een bodemverwachtingenkaart opgesteld voor het hele bodembeheergebied van Wetterskip Fryslân. De vastgestelde lokale maximale waarden voor het toepassen van licht verontreinigde grond en baggerspecie in de aangewezen zandwinplassen zijn volgens het algemeen bestuur op deze gegevens gebaseerd. De Afdeling ziet geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het algemeen bestuur zich bij het vaststellen van de lokale maximale waarden niet op deze gegevens heeft kunnen baseren.
Voor zover [appellante sub 1 A] en Eastersanding en Van Oord betogen dat de lokale maximale waarden ruimer hadden moeten worden gesteld, overweegt de Afdeling dat aan het algemeen bestuur bij de uitvoering van het gebiedsspecifieke beleid beleidsvrijheid toekomt en dat het algemeen bestuur daarbij verschillende belangen tegen elkaar moet afwegen. Het algemeen bestuur heeft in aanmerking genomen dat [appellante sub 1 A] en Eastersanding en Van Oord onder de Nota waterbodembeheer de mogelijkheid hebben tot het opvullen van de gehele zandwinplassen en in de vier aangewezen zandwinplassen behalve licht verontreinigde baggerspecie ook licht verontreinigde grond mogen toepassen. In hetgeen [appellante sub 1 A] en Eastersanding en Van Oord betogen over de beperkte aanvoer van grond en baggerspecie door Wetterskip Fryslân ter uitvoering van de intentieverklaring van 11 juli 2005 betogen, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het algemeen bestuur de mogelijkheden om de zandwinplassen te vullen onvoldoende in de besluitvorming heeft betrokken.
Gelet op het vorenstaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het algemeen bestuur bij afweging van de betrokken belangen de lokale maximale waarden zoals neergelegd in de Nota waterbodembeheer niet in redelijkheid heeft kunnen vaststellen.
De beroepsgrond faalt.
Grond en baggerspecie van buiten het bodembeheergebied
2.6. [appellante sub 1 A] en Eastersanding en Van Oord betogen dat op grond van de Nota waterbodembeheer geen grond en baggerspecie afkomstig van buiten het bodembeheergebied in de zandwinplassen mogen worden toegepast. Volgens [appellante sub 1 A] en Eastersanding en Van Oord is dit in strijd met artikel 52 van Pro het Bbk. [appellante sub 1 A] en Eastersanding stellen in dit verband dat artikel 52, derde lid, van het Bbk een verwijzing bevat naar het tweede lid van dit artikel. Hieruit blijkt volgens [appellante sub 1 A] en Eastersanding dat wel grond en baggerspecie van buiten het bodembeheergebied mogen worden geaccepteerd.
2.6.1. Het algemeen bestuur stelt zich op het standpunt dat uit artikel 52 van Pro het Bbk volgt dat grond en baggerspecie die voldoen aan de lokale maximale waarden en die afkomstig zijn uit het bodembeheergebied uitsluitend binnen hetzelfde bodembeheergebied mogen worden toegepast. Volgens het algemeen bestuur is dit noodzakelijk teneinde uitvoering te kunnen geven aan het standstill-principe op gebiedsniveau.
2.6.2. Ingevolge artikel 52, eerste lid, van het Bbk overschrijdt de kwaliteit van de toe te passen grond of baggerspecie bij toepassing in een bodembeheergebied niet de lokale maximale waarden, bedoeld in de artikelen 44 en 45, en de maximale waarden, bedoeld in artikel 46.
Ingevolge het tweede lid kan grond of baggerspecie die voldoet aan de lokale maximale waarden, bedoeld in de artikelen 44, tweede lid, en 45, tweede lid, uitsluitend worden toegepast in het bodembeheergebied waarvan deze afkomstig is.
Ingevolge het derde lid kan de grond of baggerspecie, bedoeld in het vorige lid, indien deze grond of baggerspecie de kwaliteit van de bodem waarop of waarin de grond of baggerspecie wordt toegepast, overschrijdt, alleen worden toegepast in het bodembeheergebied waarvan deze afkomstig is.
2.6.3. De Nota waterbodembeheer bepaalt dat de lokale maximale waarden gelden voor het opvullen van de aangewezen zandwinplassen met baggerslib en grond uit het beheergebied van Wetterskip Fryslân.
Artikel 52 van Pro het Bbk strekt ertoe dat een verslechtering van de bodemkwaliteit, door toepassing van een slechtere kwaliteit op een schonere bodem, alleen mag plaatsvinden met grond en baggerspecie afkomstig uit hetzelfde bodembeheergebied. De toelichting op deze bepaling (nota van toelichting, blz. 162; Stb. 2007, 469) vermeldt dat op deze wijze invulling wordt gegeven aan het standstill-principe op gebiedsniveau, te weten dat de bodemkwaliteit plaatselijk mag verslechteren, mits dit elders in het gebied tot een kwaliteitsverbetering leidt. Het feit dat artikel 52, derde lid, van het Bbk een verwijzing bevat naar het tweede lid van dit artikel, biedt, anders dan [appellante sub 1 A] en Eastersanding beogen, geen grond voor een andere uitleg van artikel 52.
Gelet hierop heeft het college niet in strijd met artikel 52 van Pro het Bbk gehandeld door te bepalen dat de lokale maximale waarden gelden voor het opvullen van de aangewezen zandwinplassen met baggerslib en grond uit het beheergebied van Wetterskip Fryslân.
De beroepsgrond faalt.
Schade
2.7. Voor zover [appellante sub 1 A] en Eastersanding en Van Oord financieel nadeel lijden door de vaststelling van de Nota waterbodembeheer, overweegt de Afdeling dat een afzonderlijke wettelijke regeling op grond van artikel 7.14 van de Waterwet bestaat, in het kader waarvan [appellante sub 1 A] en Eastersanding en Van Oord vergoeding van schade kunnen vorderen.
Conclusie
2.8. De beroepen zijn ongegrond.
2.8.1. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en drs. W.J. Deetman en mr. Y.E.M.A. Timmerman-Buck, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.A. Melse, ambtenaar van staat.
w.g. Van Kreveld w.g. Melse
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 23 maart 2011
191-651.