Uitspraak
201010651/1/V3.
Datum uitspraak: 19 april 2011
RAAD VAN STATE
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[de vreemdeling],
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank 's Gravenhage, nevenzittingsplaats Zutphen, van 3 november 2010 in zaak nr. 10/36190 in het geding tussen:
de vreemdeling
en
de minister voor Immigratie en Asiel.
1. Procesverloop
Bij besluit van 14 oktober 2010 is de vreemdeling in vreemdelingenbewaring gesteld. Dit besluit is aangehecht.
Bij uitspraak van 3 november 2010, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep ongegrond verklaard en het verzoek om schadevergoeding afgewezen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de vreemdeling bij brief, bij de Raad van State binnengekomen op 8 november 2010, hoger beroep ingesteld. Tevens heeft hij daarbij de Afdeling verzocht hem schadevergoeding toe te kennen. Deze brief is aangehecht.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 februari 2011, waar de vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. Y.S. Yap, advocaat te Bergen op Zoom, en de minister, vertegenwoordigd door mr. A.H. Straatman, werkzaam bij het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, alsmede mr. D. Kuiper, eveneens werkzaam bij het Ministerie, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Hetgeen als grief 1 is aangevoerd en aan artikel 85, eerste en tweede lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000) voldoet, kan niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak leiden. Omdat het aldus aangevoerde geen vragen opwerpt die in het belang van de rechtseenheid, de rechtsontwikkeling of de rechtsbescherming in algemene zin beantwoording behoeven, wordt, gelet op artikel 91, tweede lid, van deze wet, met dat oordeel volstaan.
2.2. In grief 2 klaagt de vreemdeling dat de rechtbank heeft miskend dat, gelet op zijn leeftijd, de tenuitvoerlegging van de maatregel van bewaring in Aanmeldcentrum Schiphol (hierna: AC Schiphol) vanwege het ontbreken van faciliteiten en activiteiten voor minderjarigen willekeurig is in de zin van de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: het EHRM) inzake artikel 5, eerste lid, aanhef en onder f, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM). In grief 3 klaagt de vreemdeling dat de rechtbank heeft miskend dat de maatregel evenmin gerechtvaardigd is te achten onder artikel 5, eerste lid, aanhef en onder f, van het EVRM, nu de tenuitvoerlegging daarvan in AC Schiphol louter dient ter voorkoming van aanzuigende werking van minderjarige vreemdelingen en geen alternatieve vormen van opvang zijn bezien. De vreemdeling wijst in de toelichting op deze grieven mede op de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage, nevenzittingsplaats Amsterdam, van 13 oktober 2010 in zaak nr. 10/29208 (LJN: BO1314).
2.3. Ingevolge artikel 5, eerste lid, aanhef en onder f, van het EVRM heeft een ieder recht op vrijheid en veiligheid van zijn persoon en mag niemand zijn vrijheid worden ontnomen, behalve in het geval van rechtmatige arrestatie of detentie van een persoon teneinde hem te beletten op onrechtmatige wijze het land binnen te komen, of van een persoon waartegen een uitwijzings- of uitleveringsprocedure hangende is.
Ingevolge het vijfde lid heeft een ieder die slachtoffer is geweest van een arrestatie of een detentie in strijd met de bepalingen van dit artikel, recht op schadeloosstelling.
Ingevolge artikel 3.42, tweede lid, Voorschrift Vreemdelingen 2000 wordt de eerste aanvraag van een verblijfsvergunning als bedoeld in artikel 28 van Pro de Vw 2000 ingediend in het Aanmeldcentrum Den Bosch, indien de vreemdeling stelt minderjarig te zijn en niet begeleid wordt door een ouder of een wettelijk vertegenwoordiger.
Ingevolge artikel 3:42a, geeft de vreemdeling die niet de toegang is geweigerd en stelt minderjarig te zijn en niet begeleid wordt door een ouder of wettelijk vertegenwoordiger in persoon in het Aanmeldcentrum op de Luchthaven Schiphol te kennen de aanvraag te willen indienen.
In paragraaf C11/2.1 van de Vreemdelingencirculaire 2000 (hierna: de Vc 2000) is vermeld dat, indien een vreemdeling van wie op grond van de Vw 2000 de vrijheid is ontnomen te kennen geeft een asielaanvraag te willen indienen, door de IND kan worden besloten de vreemdeling voor de indiening van de aanvraag over te plaatsen naar AC Schiphol. Op het AC zal de vrijheidsontneming worden voortgezet en zal de vreemdeling in de gelegenheid worden gesteld een asielaanvraag in te dienen.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Beginselenwet justitiële jeugdinrichtingen (hierna: Bjj), voor zover thans van belang, vindt de tenuitvoerlegging van een vrijheidsbenemende maatregel, voor zover niet bij of krachtens de wet anders is bepaald, plaats door onderbrengen van de persoon, aan wie deze is opgelegd, in een inrichting.
Ingevolge artikel 9, eerste lid, van die wet zijn inrichtingen te onderscheiden in opvanginrichtingen en behandelinrichtingen.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder c, kunnen personen in vreemdelingenbewaring, voor zover zij de leeftijd van achttien jaren nog niet hebben bereikt, in opvanginrichtingen worden ondergebracht.
Volgens paragraaf A6/1.5, onder c, van de Vc 2000 kunnen alleenstaande jeugdige vreemdelingen in de leeftijd van twaalf tot zestien jaar slechts op grond van de Vw 2000 hun vrijheid worden ontnomen, indien de tenuitvoerlegging uiterlijk binnen vier dagen kan plaatsvinden in een jeugdinrichting.
2.4. De vreemdeling had ten tijde van de inbewaringstelling de leeftijd van zestien jaar bereikt. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat de vreemdeling in verband met de indiening en de behandeling van zijn asielaanvraag van 22 tot 29 oktober 2010 in AC Schiphol heeft verbleven en in verband met een nader gehoor van 7 tot 10 november 2010 wederom is overgebracht naar AC Schiphol. De bewaring is in verband met de dreigende overschrijding van de termijn van zes weken als bedoeld in artikel 59, vierde lid, van de Vw 2000, opgeheven op 6 december 2010. De vreemdeling heeft in totaal – met onderbreking – 10 dagen op AC Schiphol verbleven.
2.5. Niet in geschil is dat voor de omstandigheden waaronder de vreemdeling in AC Schiphol heeft verbleven, uitgegaan kan worden van de feiten neergelegd in rechtsoverweging 9.3 en volgende van voormelde uitspraak van de rechtbank, nevenzittingsplaats Amsterdam, van 13 oktober 2010. Hieruit blijkt – kort samengevat – dat minderjarige asielzoekers overdag samen met volwassenen in dezelfde ruimte verblijven en zij zich op geen enkele manier kunnen afzonderen. Voor minderjarigen worden geen (educatieve) activiteiten verricht en de minister heeft niet kunnen aangeven of het bewakingspersoneel een specifieke opleiding of training heeft genoten inzake het omgaan met minderjarigen. Het verblijf in AC Schiphol draagt een penitentiair karakter. Tevens kent AC Schiphol geen specifiek op minderjarigen gerichte faciliteiten.
2.6. Uit de jurisprudentie van het EHRM inzake artikel 5, eerste lid, aanhef en onder f, van het EVRM is onder meer af te leiden dat voorwaarde voor het opleggen van een vrijheidsontnemende maatregel ten aanzien van vreemdelingen is dat de detentie niet willekeurig ("arbitrary") mag zijn. In Saadi tegen het Verenigd Koninkrijk, arrest van 29 januari 2008, nr. 13229/03, RJ&D ECHR 2008, JV 2008/104, onder 73 en 74 heeft het EHRM overwogen:
73. (...) that the principle that detention should not be arbitrary must apply to detention under the first limb of Article 5 Para. 1(f) in the same manner as it applies to detention under the second limb. Since States enjoy the right to control equally an alien's entry into and residence in their country (see the cases cited in paragraph 63 above), it would be artificial to apply a different proportionality test to cases of detention at the point of entry than that which applies to deportation, extradition or expulsion of a person already in the country.
74. To avoid being branded as arbitrary, therefore, such detention must be carried out in good faith; it must be closely connected to the purpose of preventing unauthorised entry of the person to the country; the place and conditions of detention should be appropriate, bearing in mind that 'the measure is applicable not to those who have committed criminal offences but to aliens who, often fearing for their lives, have fled from their own country' (see Amuur, Para. 43); and the length of the detention should not exceed that reasonably required for the purpose pursued.
2.7. Uit dit arrest volgt dat, om in overeenstemming te zijn met artikel 5, eerste lid, aanhef en onder f, van het EVRM, de plaats en omstandigheden waaronder de maatregel wordt uitgevoerd passend moeten zijn. De rechtbank heeft overwogen dat zij er niet van overtuigd is dat het ontbreken van faciliteiten en activiteiten voor minderjarigen in het geval van de vreemdeling AC Schiphol ongeschikt maakt in de zin van de jurisprudentie van het EHRM. Daarbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat de vreemdeling ruim zestien jaar oud is en de termijn voor verblijf in AC Schiphol relatief beperkt zal zijn.
Uit de jurisprudentie van het EHRM, in het bijzonder de arresten Mayeka en Mitunga tegen België, van 12 oktober 2006, nr. 13178/03, RJ&D ECHR 2006-XI, JV 2007/29, en Muskhadzhiveya e.a. tegen België, EHRM 19 januari 2010, 41442/07, JV 2010, 119, kan niet worden afgeleid dat het detineren van minderjarige asielzoekers samen met volwassenen zonder specifiek op de leeftijd van de betrokken minderjarige gerichte faciliteiten en activiteiten op zichzelf, ongeacht diens individuele omstandigheden, reeds willekeurig is en in strijd met artikel 5 van Pro het EVRM dient te worden geacht. Hoewel een minderjarige alleenstaande asielzoeker per definitie kwetsbaar is, bestaat geen grond voor het oordeel dat de in AC Schiphol bestaande detentieomstandigheden van dien aard zijn dat deze asielzoeker ook niet gedurende enige tijd op die locatie kan worden geplaatst ter indiening en behandeling van zijn asielaanvraag. Daarbij geldt wel dat, gezien hun kwetsbare positie, het verblijf van minderjarige alleenstaande asielzoekers in een penitentiaire omgeving, niet gescheiden van volwassenen en zonder faciliteiten of activiteiten gericht op hun leeftijd, in duur beperkt dient te zijn. Uitgaande van de eisen die in artikel 2, eerste lid, en artikel 9 van Pro de Bjj zijn gesteld en het door de minister gevoerde beleid, vermeld in paragraaf A6/1.5, onder c, van de Vc 2000, kan de tenuitvoerlegging van de bewaring in een dergelijke omgeving gedurende in totaal ten hoogste vier dagen in beginsel toelaatbaar worden geacht.
Nu het verblijf van de vreemdeling in AC Schiphol onder de in 2.5 vermelde omstandigheden in totaal meer dan vier dagen heeft geduurd, heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat de tenuitvoerlegging van de maatregel niet onrechtmatig was. Grief 2 slaagt derhalve.
2.8. Het doel van de oplegging van de vrijheidsontnemende maatregel, bedoeld in artikel 59 van Pro de Vw 2000 is de uitzetting van de desbetreffende vreemdeling. Bij de oplegging van de maatregel dient steeds een individuele belangenafweging plaats te vinden. Gelet op hetgeen hiervoor ten aanzien van grief 1 is overwogen, is de oplegging van de maatregel in het geval van de vreemdeling niet onrechtmatig. De minister heeft ter zitting van de Afdeling verklaard dat de tenuitvoerlegging van de bewaring in AC Schiphol geenszins te maken heeft met het voorkomen van aanzuigende werking op minderjarige asielzoekers. De tenuitvoerlegging van de bewaring op deze plaats heeft volgens de minister met name praktische redenen, nu het de voorkeur verdient om asielaanvragen van in bewaring gestelde vreemdelingen op een aanmeldcentrum te behandelen, dat daarvoor bij uitstek is ingericht, en bovendien AC Schiphol, anders dan de zogenoemde land AC's, op zodanige wijze is ingericht dat het te beveiligen is tegen ongeoorloofd vertrek. Gelet op deze uiteenzetting en in aanmerking genomen dat de tenuitvoerlegging van de bewaring in AC Schiphol slechts gedurende twee kortere, onderbroken, periodes heeft plaatsgevonden is niet onaannemelijk dat de tijdelijke overplaatsing van de vreemdeling naar AC Schiphol uitsluitend verband hield met de voorkeur van de minister asielaanvragen van een inbewaringgestelde vreemdeling op die locatie in behandeling te nemen en te behandelen. Onder die omstandigheden bestaat geen grond voor het oordeel dat de maatregel niet te goeder trouw is uitgevoerd en als gevolg van de tijdelijke overplaatsing van de vreemdeling naar AC Schiphol niet langer in nauw verband stond met het doel ervan. De maatregel kan derhalve niet om die redenen in strijd worden geacht met artikel 5, eerste lid, aanhef en onder f, van het EVRM.
Mitsdien faalt grief 3.
2.9. Grief 4 heeft geen zelfstandige betekenis.
2.10. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het inleidend beroep gegrond verklaren voor zover dit ziet op de tenuitvoerlegging van de maatregel van bewaring. Niet is gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het verblijf van de vreemdeling in AC Schiphol ook voor een duur van ten hoogste vier dagen onaanvaardbaar is te achten. Ter zake van het nadeel dat de vreemdeling heeft geleden doordat hij, onder de in 2.5 vermelde omstandigheden, meer dan vier dagen in AC Schiphol in bewaring is gehouden, heeft hij aanspraak op € 150,00 aan schadeloosstelling als bedoeld in artikel 5, vijfde lid, van het EVRM. Er is geen grond voor schadevergoeding als bedoeld in artikel 106 van Pro de Vw 2000.
2.11. De minister dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage, nevenzittingsplaats Zutphen, van 3 november 2010 in zaak nr. 10/36190;
III. verklaart het door de vreemdeling bij de rechtbank in die zaak ingestelde beroep voor zover dit ziet op de tenuitvoerlegging van de maatregel van bewaring gegrond;
IV. veroordeelt de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) om aan de vreemdeling bij wijze van schadeloosstelling € 150,00 (zegge: honderdvijftig euro) te betalen;
V. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
VI. wijst het verzoek om schadevergoeding af;
VII. veroordeelt de minister voor Immigratie en Asiel tot vergoeding van bij de vreemdeling in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.748,00 (zegge: zeventienhonderdachtenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient aan de secretaris van de Raad van State (bankrekening Raad van State 56.99.94.977) onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. R. van der Spoel en mr. M.A.A. Mondt Schouten, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y.M. van Soest Ahlers, ambtenaar van staat.
w.g. Lubberdink
voorzitter
w.g. Van Soest-Ahlers
ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 19 april 2011
343.
Verzonden: 19 april 2011
Voor eensluidend afschrift,
de secretaris van de Raad van State,
mr. H.H.C. Visser