Uitspraak
201003020/1/M1
Datum uitspraak: 18 mei 2011
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid ENCI B.V., gevestigd te Maastricht,
appellante,
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 10 februari 2010 heeft het college met toepassing van artikel 8.23 van de Wet milieubeheer, de voorschriften, verbonden aan de bij besluit van 19 december 1995 op grond van de Wet milieubeheer aan ENCI verleende vergunning voor een cementproductiefabriek op het adres Humberweg 9 te Botlek-Rotterdam, ingetrokken en gewijzigd.
Tegen dit besluit heeft ENCI bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 30 maart 2010, beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief van 27 april 2010.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.
ENCI heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 februari 2011, waar ENCI, vertegenwoordigd door mr. J.L. Stoop, advocaat te Roermond, P.H.H. Mergelsberg en M.J.M.J. Ariaans, en het college, vertegenwoordigd door drs. E.A.M. Schouw en ir. F.R. de Jong , werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Op 1 oktober 2010 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in werking getreden. Bij de invoering van deze wet is een aantal andere wetten gewijzigd. Uit het overgangsrecht, zoals dat is opgenomen in art. 1.2, tweede lid van de Invoeringswet Wabo, volgt dat de wetswijzigingen niet van toepassing zijn op dit geding, omdat het ontwerp van het besluit voor de inwerkingtreding van de Wabo ter inzage is gelegd. In deze uitspraak worden dan ook de wetten aangehaald, zoals zij luidden voordat zij bij invoering van de Wabo werden gewijzigd.
2.2. Ingevolge artikel 8.23, eerste lid, van de Wet milieubeheer kan het bevoegd gezag beperkingen waaronder een vergunning is verleend en voorschriften die daaraan zijn verbonden, wijzigen, aanvullen of intrekken, dan wel alsnog beperkingen aanbrengen of voorschriften aan een vergunning verbinden in het belang van de bescherming van het milieu.
Ingevolge het derde lid in samenhang met artikel 8.11, derde lid, worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden, die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
2.3. Voorschrift 4.1 bepaalt, voor zover hier van belang, dat op de emissiepunten uit onderstaande tabel moet worden voldaan aan de in de tabel weergegeven emissiegrenswaarden, behoudens hetgeen in voorschrift 4.3 is bepaald. In de desbetreffende tabel wordt voor de emissiepunten 1 tot en met 44 een grenswaarde van 5 mg/m0³ voor de emissie van stof gesteld.
Voorschrift 4.3 bepaalt dat voor de in voorschrift 4.1 genoemde bronnen 1 tot en met 44 een emissiegrenswaarde van 10 mg/m0³ voor stof geldt, indien vergunninghouder aantoont dat een emissiegrenswaarde van 5 mg/m0³ niet gerealiseerd kan worden met kosteneffectieve maatregelen. Vergunninghouder toont dit aan door toetsing van de totale kosteneffectiviteit en de marginale kosteneffectiviteit aan de indicatieve referentiewaarde voor stof, conform de methodiek kosteneffectiviteit, zoals beschreven in hoofdstuk 2.11 en 4.13 van de Nederlandse emissierichtlijn Lucht. Voor elke bron, waarvoor volgens vergunninghouder een emissiegrenswaarde van 5 mg/m0³ niet met kosteneffectieve maatregelen gerealiseerd kan worden, kan vergunninghouder een verzoek indienen tot verhoging van de emissiegrenswaarde naar 10 mg/m0³. Na goedkeuring door het bevoegd gezag geldt de emissiegrenswaarde van 10 mg/m0³.
2.4. ENCI betoogt dat het college ten onrechte een emissiegrenswaarde van 5 mg/m0³ voor stof in voorschrift 4.1 heeft gesteld. Volgens ENCI had het college de emissiegrenswaarde van 10 mg/m0³ uit de Reference Document on Best Available Techniques in the Cement and Lime and Magnesium Oxide Manufacturing Industries (hierna: BREF Cement en kalk) dienen op te leggen in plaats van de emissiegrenswaarde van 5 mg/m0³ uit de Nederlandse emissierichtlijn lucht (hierna: NeR). Hiertoe voert ENCI aan dat de algemene emissienormen van de NeR alleen van toepassing zijn als de emissieniveaus voor de betreffende stof niet in het BREF Cement en kalk zijn vermeld. In het onderhavige geval legt het BREF Cement en kalk een verbijzonderde emissienorm van 10 mg/m0³ op en zijn de algemene emissienormen van de NeR niet van toepassing, aldus ENCI. Tevens voert ENCI aan dat de in de NeR neergelegde emissienorm van 5 mg/m0³ niet de stand der techniek is. Voorts voert ENCI aan dat de NeR in strijd is met het vrij verkeer van goederen, omdat ENCI door de strengere emissienormen een nadelige concurrentiepositie heeft ten opzichte van cementproducenten uit andere lidstaten.
2.4.1. Het college betoogt dat de inrichting geen gpbv-installatie omvat zodat het Bref Cement en kalk voor de inrichting geen aangewezen document is. De NeR is daarentegen wel een document waarmee in het geval van de inrichting in elk geval rekening moet worden gehouden, aldus het college. Voorts stelt het college dat het niettemin ook het BREF Cement en kalk in aanmerking heeft genomen omdat dit BREF processen beschrijft die ook in de inrichting plaatsvinden. Volgens het BREF Cement en kalk kan een emissiegrenswaarde van 5 mg/m0³ worden gehaald met het gebruik van doekenfilters, zo stelt het college. Omdat het BREF Cement en kalk evenals de NeR de mogelijkheid geeft om uit te gaan van een hogere norm in geval daar uit een oogpunt van kosteneffectiviteit aanleiding voor bestaat, is die mogelijkheid in voorschrift 4.3 opgenomen, aldus het college.
2.4.2. Ingevolge artikel 1, tweede lid, in samenhang met punt 3.1 van tabel 1 van de Regeling aanwijzing BBT-documenten, voor zover hier van belang, wordt met het BREF Cement en kalk in ieder geval rekening gehouden voor zover het een gpbv-installatie betreft voor de productie van cementklinkers in draaiovens met een productie van meer dan 500 ton per dag.
Ingevolge artikel 1, derde lid, in samenhang met tabel 2 van de Regeling aanwijzing BBT-documenten wordt met de NeR rekening gehouden voor zover dit document betrekking heeft op onderdelen of activiteiten binnen de inrichting.
2.4.3. In het deskundigenbericht is vermeld dat in de inrichting geen klinkers in draaiovens worden geproduceerd maar de grondstof voor klinkers wordt geproduceerd, hetgeen niet is weersproken. Nu er geen installatie als bedoeld onder punt 3.1 van tabel 1 van de Regeling aanwijzing BBT-documenten aanwezig is in de inrichting, is het BREF Cement en kalk geen document waarmee het college rekening had moeten houden.
In het deskundigenbericht is voorts vermeld dat de NeR betrekking heeft op de activiteiten en processen binnen de inrichting. De Afdeling ziet geen aanleiding voor een ander standpunt. Gelet hierop heeft het college van de NeR kunnen uitgaan bij de beoordeling van de best beschikbare technieken voor de inrichting. De emissiegrenswaarde van 5 mg/m0³ voor totaal stof in voorschrift 4.1 is ontleend aan paragraaf 3.2.2 van de NeR. In hetgeen ENCI aanvoert, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het college er ten onrechte van is uitgegaan dat de in de NeR neergelegde norm van 5 mg/m0³ voor stof is gebaseerd op de stand der techniek.
2.4.4. Ingevolge artikel 35 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, zijn kwantitatieve uitvoerbeperkingen en alle maatregelen van gelijke werking tussen de lidstaten verboden.
Uit vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: het Hof) volgt dat nationale maatregelen die een specifieke beperking van het uitgaande goederenverkeer tot doel of tot gevolg hebben en aldus tot een ongelijke behandeling van de binnenlandse handel en de uitvoerhandel van een lidstaat leiden, waardoor aan de nationale productie of de binnenlandse markt ten koste van de productie of handel van de andere lidstaten een bijzonder voordeel wordt verzekerd, worden gekwalificeerd als maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve uitvoerbeperkingen (arrest van 8 november 1979, 15/79, Groenveld, punt 7; www.eur-lex.europa.eu en arrest van 16 december 2008, C-205/07, Gysbrechts, punt 40; www.eur-lex.europa.eu).
2.4.5. De NeR is een richtlijn betreffende de emissies naar de lucht van vergunningplichtige inrichtingen. De NeR stelt algemene eisen aan emissieconcentraties, die gebaseerd zijn op de best beschikbare technieken. De NeR heeft tot doel het harmoniseren van milieuvergunningen in Nederland met betrekking tot emissies naar de lucht.
Gelet hierop kan de NeR niet als een kwantitatieve uitvoerbeperking worden beschouwd. Voorts is de NeR geen nationale maatregel die een specifieke beperking van het uitgaande goederenverkeer tot doel of tot gevolg heeft en aldus tot een ongelijke behandeling van de binnenlandse handel en de uitvoerhandel van een lidstaat leidt. Derhalve is de NeR evenmin aan te merken als een maatregel van gelijke werking als bedoeld in artikel 35 VWEU.
De beroepsgrond faalt.
2.4.6. Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling in zoverre geen grond voor het oordeel dat het college ten onrechte de norm van 5 mg/m0³ uit het NeR heeft opgelegd.
De beroepsgrond faalt.
2.5. ENCI betoogt dat het college niet heeft onderzocht of de emissiegrenswaarde van 5 mg/m0³ voor stof haalbaar is, terwijl een verzoek om verhoging van die norm alleen door ENCI kan worden gedaan, nadat ENCI heeft aangetoond dat een emissiegrenswaarde van 5 mg/m0³ niet gerealiseerd kan worden met kosteneffectieve maatregelen. Volgens ENCI dient het college zelf te onderzoeken of de opgelegde emissiegrenswaarde van 5 mg/m0³ kosteneffectief is.
2.5.1. Het college stelt dat ENCI aan de emissiegrenswaarde van 5 mg/m0³ voor stof kan voldoen omdat uit meetwaarden van de stofemissies bij de stofinstallaties van ENCI uit de periode 1999-2006 is gebleken dat bij vrijwel alle stofinstallaties met een doekenfilter een emissie is gemeten die kleiner is dan 5 mg/m0³. Bij drie van de vierenveertig stofinstallaties met een doekenfilter is in die periode een hogere waarde gemeten dan 5 mg/m0³. Op basis hiervan heeft het college geconcludeerd dat in uitzonderlijke gevallen de norm van 5 mg/m0³ niet gerealiseerd kan worden. Op grond daarvan is ENCI met voorschrift 4.3 de mogelijkheid geboden een verzoek om verhoging van de emissiegrenswaarde in te dienen, aldus ENCI.
2.5.2. Uit het deskundigenbericht blijkt dat ENCI door het treffen van maatregelen aan de emissiegrenswaarde van 5 mg/m0³ voor stof kan voldoen, maar dat deze maatregelen mogelijk kostenineffectief zullen zijn. Op grond van voorschrift 4.3 kan ENCI een verzoek doen aan het college om de emissiegrenswaarde te verhogen naar 10 mg/m0³, indien blijkt dat de te treffen maatregelen kostenineffectief zijn. Uit paragraaf 2.11.4 van de NeR blijkt dat de berekening van de kosteneffectiviteit door zowel de vergunningaanvrager als de vergunningverlener kan worden uitgevoerd. In hetgeen ENCI heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het berekenen van de kosteneffectiviteit voor ENCI onredelijk bezwarend is.
De beroepsgrond faalt.
2.6. ENCI betoogt dat voorschrift 4.1 in strijd met paragraaf 3.2.2 van de NeR geen onderscheid maakt voor installaties met een filterende afscheider waarvan de vracht hoger is dan 0,20 kg/uur.
2.6.1. Ingevolge paragraaf 3.2.2. van de NeR, voor zover hier van belang, geldt voor de emissie van stof in algemene zin een emissie-eis van 5 mg/m0³ voor bestaande installaties die onderdeel zijn van een inrichting met een totale emissie groter dan 0,20 kg/uur. In het onderhavige geval gaat het om bestaande installaties en is de totale emissie van de inrichting groter dan 0,20 kg/uur. Derhalve heeft het college terecht geen onderscheid gemaakt voor installaties met een filterende afscheider waarvan de vracht hoger is dan 0,20 kg/uur.
De beroepsgrond faalt.
2.7. Het beroep is ongegrond.
2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. C.W. Mouton, voorzitter, en drs. H. Borstlap en mr. W. Sorgdrager, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.A. Melse, ambtenaar van staat.
w.g. Mouton w.g. Melse
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 18 mei 2011
191-688.