Uitspraak
201008900/1/H1.
Datum uitspraak: 25 mei 2011
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van burgemeester en wethouders van Appingedam,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Groningen van 26 juli 2010 in zaak nr. 09/1196 in het geding tussen:
M.D. Import Export
en
het college.
1. Procesverloop
Het college heeft het verzoek van M.D. Import Export van 19 maart 2009 om medewerking te verlenen aan huisvesting van dak- en thuislozen met (chronisch) psychiatrische problemen in de zogenoemde zusterflat op het perceel Solwerderweg 7 te Appingedam (hierna: het perceel), bij brief van 15 april 2009 afgewezen.
Bij besluit van 27 oktober 2009 heeft het college het door MD Import Export daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 26 juli 2010, verzonden op 3 augustus 2010, heeft de rechtbank het door M.D. Import Export daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 27 oktober 2009 vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 10 september 2010, hoger beroep ingesteld.
M.D. Import Export heeft een verweerschrift ingediend.
Bij besluit van 27 september 2010 heeft het college opnieuw beslist op het door M.D. Import Export gemaakte bezwaar, dat bezwaar gegrond verklaard en geweigerd vrijstelling te verlenen.
Bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 29 oktober 2010, heeft M.D. Import Export beroep ingesteld tegen het besluit van 27 september 2010.
Het college heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 maart 2011, waar het college, vertegenwoordigd door mr. W.R. van der Velde, advocaat te Groningen, en W. Havinga, werkzaam bij de gemeente, en M.D. Import Export, vertegenwoordigd door mr. I. van der Meer, advocaat te Leeuwarden, en J. Ottens, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zijn brief van 15 april 2009 op het verzoek van M.D. Import Export van 19 maart 2009 dient te worden aangemerkt als een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Het voert daartoe aan dat de rechtbank daarbij ten onrechte van belang heeft geacht dat van M.D. Import Export niet kan worden gevergd in het pand op het perceel mensen te huisvesten die zij wenst te huisvesten en dusdoende het risico te lopen dat het college bestuursrechtelijke maatregelen tegen haar neemt.
2.1.1. De brief van 19 maart 2009 van M.D. Import Export dient te worden aangemerkt als een verzoek om medewerking te verlenen aan het beoogde gebruik van de zusterflat voor huisvesting van dak- en thuislozen met (chronisch) psychiatrische problemen. Gelet op de wijze waarop de brief is geformuleerd, dient deze brief, voor zover er geen medewerking kan worden verleend op basis van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Tussengebied Appingedam/Delfzijl", te worden aangemerkt als een verzoek om ontheffing van dat bestemmingsplan te verlenen. De brief van het college van 15 april 2009 is een antwoord op dit verzoek. De aangevallen uitspraak komt in zoverre voor verbetering in aanmerking. Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank evenwel terecht geoordeeld dat de brief van het college van 15 april 2009 een zelfstandig op rechtsgevolg gerichte beslissing inhoudt waartegen bij het college bezwaar kon worden gemaakt. Het betoog van het college dat het oordeel van de rechtbank dat M.D. Import Export met haar brief slechts duidelijkheid trachtte te verkrijgen over de mogelijkheden, niet is bestreden in hoger beroep, leidt niet tot een ander oordeel, nu de vraag of de desbetreffende brief als een besluit in de zin van de Awb dient te worden aangemerkt een ambtshalve te beoordelen punt betreft.
Het betoog faalt.
2.2. Het college betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat geen sprake is van een herhaalde aanvraag als bedoeld in artikel 4:6 van de Awb. Hiertoe voert het aan dat de aanvraag van 19 maart 2009 in essentie gelijk is aan de aanvraag van M.D. Import Export van 12 september 2008, waarop bij besluit van 15 oktober 2008 afwijzend is beslist. Volgens het college zien beide aanvragen op een vorm van wonen onder toezicht en begeleiding.
2.2.1. M.D. Import Export heeft eerder een verzoek om ontheffing ingediend voor het beoogd gebruik van de zusterflat op het perceel voor huisvesting van (ex)verslaafden en ontspoorden waarop door het college bij besluit van 15 oktober 2008 afwijzend is besloten. Dit besluit is thans in rechte onaantastbaar.
2.2.2. Ingevolge artikel 4:6, eerste lid, van de Awb is de aanvrager gehouden, indien na een geheel of gedeeltelijk afwijzende beschikking een nieuwe aanvraag wordt gedaan, nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden te vermelden.
Ingevolge het tweede lid van dat artikel kan het bestuursorgaan, wanneer geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden worden vermeld, zonder toepassing te geven aan artikel 4:5 de aanvraag afwijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende beschikking.
2.2.3. Uit de jurisprudentie van de Afdeling (zie onder meer de uitspraak van 6 maart 2008 in zaak nr.
200706839/1) vloeit voort dat, indien na een eerder afwijzend besluit een besluit van gelijke strekking wordt genomen, door het instellen van beroep tegen het laatste besluit niet kan worden bereikt dat de bestuursrechter dat besluit toetst, als ware het een eerste afwijzing. Dit uitgangspunt geldt niet alleen voor besluiten, genomen naar aanleiding van een nieuwe aanvraag, maar ook voor besluiten op een verzoek om terug te komen van een al dan niet op aanvraag genomen besluit (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 4 mei 2005 in zaak nr.
200406320/1). Slechts indien en voor zover in de bestuurlijke fase nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn aangevoerd, dan wel uit het aldus aangevoerde kan worden afgeleid dat zich een relevante wijziging van het recht heeft voorgedaan, kunnen dat besluit, de motivering ervan en de wijze waarop het tot stand is gekomen door de bestuursrechter worden getoetst.
200706839/1) vloeit voort dat, indien na een eerder afwijzend besluit een besluit van gelijke strekking wordt genomen, door het instellen van beroep tegen het laatste besluit niet kan worden bereikt dat de bestuursrechter dat besluit toetst, als ware het een eerste afwijzing. Dit uitgangspunt geldt niet alleen voor besluiten, genomen naar aanleiding van een nieuwe aanvraag, maar ook voor besluiten op een verzoek om terug te komen van een al dan niet op aanvraag genomen besluit (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 4 mei 2005 in zaak nr.
200406320/1). Slechts indien en voor zover in de bestuurlijke fase nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn aangevoerd, dan wel uit het aldus aangevoerde kan worden afgeleid dat zich een relevante wijziging van het recht heeft voorgedaan, kunnen dat besluit, de motivering ervan en de wijze waarop het tot stand is gekomen door de bestuursrechter worden getoetst.
2.2.4. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 24 maart 2004, in zaak nr. 200308831/1) moeten onder nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden worden begrepen feiten of omstandigheden die na het eerdere besluit zijn voorgevallen of die niet vóór het nemen van dat besluit konden en derhalve behoorden te worden aangevoerd, alsmede bewijsstukken van reeds eerder gestelde feiten of omstandigheden die niet vóór het nemen van het eerdere besluit konden en derhalve behoorden te worden overgelegd. Is hieraan voldaan, dan is niettemin geen sprake van feiten of omstandigheden die een hernieuwde rechterlijke toetsing rechtvaardigen, indien op voorhand is uitgesloten dat hetgeen alsnog is aangevoerd of overgelegd aan het eerdere besluit kan afdoen.
2.2.5. Ingevolge het bestemmingsplan "Tussengebied Appingedam/Delfzijl", zoals dat gold ten tijde van de aanvraag van 19 maart 2009, rust op het perceel de bestemming "Wooncentrum".
Ingevolge artikel 5, lid A, aanhef en onder 1, van de planvoorschriften zijn de als zodanig aangewezen gronden bestemd voor gebouwen ten behoeve van:
a. een bejaarden-, verpleeg- en/of verzorgingstehuis;
b. aanleunwoningen;
c. sociale en medische voorzieningen;
d. dienstwoningen.
Ingevolge het bestemmingsplan "Stad Appingedam, deelplan Woongebieden", zoals dat gold ten tijde van het besluit op bezwaar van 27 september 2010, rust op het perceel de bestemming "Wonen - Wooncentrum".
Ingevolge artikel 44.1. van de planvoorschriften zijn de als zodanig aangewezen gronden bestemd voor:
a. bijzondere woonvormen;
b. sociaal-/medische doeleinden;
c. sociaal-/culturele doeleinden;
d. dagrecreatieve doeleinden;
e. het tegengaan van een te hoge geluidsbelasting vanwege het industrieterrein op geluidsgevoelige objecten, ter plaatse van de aanduiding "geluidszone-industrie".
Ingevolge artikel 1, onder 24, wordt onder bijzondere woonvorm verstaan een voorziening voor de huisvesting van personen die bij hun normale, dagelijkse functioneren, huishoudelijke, sociale, sociaal-medische en/of medische begeleiding en/of verzorging behoeven, zoals bejaarden of gehandicapten.
2.2.6. Gelet op de kringen van de te huisvesten personen, zoals omschreven in de aanvragen van 15 oktober 2008 en 19 maart 2009 om medewerking te verlenen aan het beoogd gebruik van de zusterflat op het perceel, is de Afdeling, anders dan de rechtbank, van oordeel dat deze aanvragen, mede nu beide zien op een vorm van wonen onder toezicht en begeleiding en de doelgroepen ruimtelijk gezien niet veel van elkaar verschillen, in essentie gelijk zijn. Weliswaar wordt in de nieuwe aanvraag gesteld dat de doelgroep in een gesloten setting zal verkeren, maar dit is niet onderbouwd en verhindert bovendien niet dat de bewoners van deze doelgroep in en uit de zusterflat kunnen gaan. Ten tijde van het besluit op bezwaar gold echter het bestemmingsplan "Stad Appingedam, deelplan Woongebieden". Ingevolge artikel 44.1, aanhef en onder a, van de voorschriften van dat plan zijn de als zodanig aangewezen gronden bestemd voor onder meer bijzondere woonvormen. Dit voorschrift biedt derhalve ruimere gebruiksmogelijkheden voor de zusterflat dan het ten tijde van de aanvraag en het besluit van 15 april 2009 geldende bestemmingsplan "Tussengebied Appingedam/Delfzijl". Het college heeft met deze omstandigheid in zijn besluit op bezwaar geen rekening gehouden. De rechtbank heeft dit niet onderkend, zodat haar uitspraak in zoverre eveneens voor verbetering in aanmerking komt. Nu sprake is van een nieuwe omstandigheid als hiervoor onder 2.2.4 is overwogen, kon het college de herhaalde aanvraag niet op grond van artikel 4:6, tweede lid, van de Awb afwijzen en is de rechtbank terecht tot dezelfde conclusie gekomen.
Het betoog faalt.
2.3. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient, zij het met verbetering van de gronden waarop deze rust, te worden bevestigd.
2.4. Bij besluit van 27 september 2010 heeft het college, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, opnieuw beslist op het door M.D. Import Export gemaakte bezwaar. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in samenhang met de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van die wet, geacht eveneens onderwerp te zijn van dit geding.
2.5. Het college heeft zich in het besluit van 27 september 2010 op het standpunt gesteld dat het in de aanvraag van 19 maart 2009 aangekondigde beoogde gebruik van de zusterflat in strijd is met de tekst en strekking van het door de gemeenteraad van Appingedam op 16 september 2010 genomen en daags daarna in werking getreden voorbereidingsbesluit, waarin de gemeenteraad verklaart dat een herziening van het bestemmingsplan "Stad Appingedam, deelplan Woongebieden" wordt voorbereid voor de gronden in het gebied Solwerderweg/Delfzijlsterweg e.o. om ongewenste ontwikkelingen in dit gebied te weren. Bij dit voorbereidingsbesluit heeft de gemeenteraad tevens besloten dat het verboden is het gebruik van deze gronden te wijzigen en dat het college hiervan ontheffing kan verlenen, mits het gebruik van de gebouwen op genoemde gronden zich beperkt tot de huisvesting van ouderen en/of gehandicapten, die bij hun normale dagelijkse functioneren, huishoudelijke, sociale, sociaal-medische en/of medische begeleiding en/of verzorging behoeven en voorts het gebruik past binnen de doeleinden: sociaal-/medische doeleinden, sociaal-/culturele doeleinden en dagrecreatieve doeleinden. Het door M.D. Import Export voorgenomen gebruik valt volgens het college niet onder de soorten gebruik waarvoor op grond van het voorbereidingsbesluit ontheffing kan worden verleend. Voorts stelt het college zich op het standpunt dat het gebruik eveneens in strijd is met het bestemmingsplan "Stad Appingedam, deelplan Woongebieden", nu dit plan conserverend van aard is. Het mogelijk maken van andere gebruiksvormen dan die waren toegestaan onder het daarvoor geldende plan, is niet beoogd, aldus het college.
2.6. M.D. Import Export betoogt dat het college het besluit op bezwaar van 27 september 2010 heeft genomen in strijd met artikel 7:2, eerste lid, van de Awb. Hiertoe voert zij aan dat het college haar, voor het nemen van het nieuwe besluit op bezwaar, ten onrechte niet heeft gehoord.
2.6.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 12 augustus 2009 in zaak nr.
200807416/1/H1) is in artikel 7:2 van de Awb geen algemene verplichting opgenomen tot het opnieuw horen bij het nemen van een nieuw besluit op bezwaar ter voldoening aan een uitspraak van de rechtbank, waarbij een eerder zodanig besluit is vernietigd. Het kan echter onder omstandigheden uit een oogpunt van zorgvuldigheid nodig zijn om belanghebbenden bij het nemen van een nieuw besluit op het bezwaar opnieuw te horen.
200807416/1/H1) is in artikel 7:2 van de Awb geen algemene verplichting opgenomen tot het opnieuw horen bij het nemen van een nieuw besluit op bezwaar ter voldoening aan een uitspraak van de rechtbank, waarbij een eerder zodanig besluit is vernietigd. Het kan echter onder omstandigheden uit een oogpunt van zorgvuldigheid nodig zijn om belanghebbenden bij het nemen van een nieuw besluit op het bezwaar opnieuw te horen.
De omstandigheid dat de gemeenteraad van Appingedam op 16 september 2010 een voorbereidingsbesluit heeft genomen, brengt, anders dan M.D. Import Export betoogt, niet mee dat deze situatie zich hier voordoet. Niet gesteld is bovendien dat zich overigens nieuwe omstandigheden hebben voorgedaan.
Het betoog faalt.
2.7. M.D. Import Export betoogt voorts dat het college zijn besluit op bezwaar van 27 september 2010 heeft genomen in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel. Hiertoe voert zij aan dat het bestemmingsplan "Stad Appingedam, deelplan Woongebieden" pas recent in werking is getreden, welk bestemmingsplan voldoende ruimte laat voor het door haar beoogde gebruik van de zusterflat.
2.7.1. Voor zover het voorbereidingsbesluit als onderdeel van de motivering aan het besluit van 27 september 2010 ten grondslag is gelegd, wordt overwogen dat, anders dan het college stelt, dit voorbereidingsbesluit, nu het van een latere datum is dan de aanvraag van M.D. Import Export van 19 maart 2009, niet aan M.D. Import Export kan worden tegengeworpen.
Voorts kan het in het besluit van 27 september 2010 door het college ingenomen standpunt dat in het bestemmingsplan "Stad Appingedam, deelplan Woongebieden" niet is beoogd andere gebruiksvormen mogelijk te maken dan die waren toegestaan onder het daarvoor geldende plan, wat daar ook van zij, niet worden gevolgd. Vast staat dat artikel 44.1 van de planvoorschriften van het bestemmingsplan "Stad Appingedam, deelplan Woongebieden" ruimere gebruiksmogelijkheden voor de zusterflat biedt. Gelet op de definitie van het daarin opgenomen begrip bijzondere woonvormen, zoals hiervoor onder 2.2.5 weergegeven, is het niet ondenkbaar dat de huisvesting van dak- en thuislozen met (chronisch) psychiatrische problemen binnen de bestemming "Wooncentrum" valt. Het college heeft niet onderzocht of het beoogde gebruik past binnen voormelde bestemming. Het besluit van 27 september 2010 is derhalve, in strijd met artikel 3:2 van de Awb, onzorgvuldig voorbereid.
2.8. Het beroep tegen het besluit van 27 september 2010 is gegrond. Dit besluit dient te worden vernietigd. Aan de overige gronden wordt derhalve niet toegekomen.
2.9. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten in beroep te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Appingedam een griffierecht van € 448,00 (zegge: vierhonderdachtenveertig euro) wordt geheven;
III. verklaart het beroep tegen het besluit van 27 september 2010 met kenmerk HAV/1425 gegrond;
IV. vernietigt dat besluit;
V. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Appingedam tot vergoeding van bij M.D. Import Export in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 974,00 (zegge: negenhonderdvierenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. R. van der Spoel, voorzitter, en mr. S.F.M. Wortmann en mr. F.C.M.A. Michiels, leden, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, ambtenaar van staat.
w.g. Van der Spoel w.g. Montagne
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 25 mei 2011
374-593.