Uitspraak
201009277/1/H1.
Datum uitspraak: 25 mei 2011
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad,
2. [appellant sub 2], wonend te Assendelft, gemeente Zaanstad,
tegen de uitspraak van de rechtbank Haarlem van 10 augustus 2010 in de zaken nrs. 09/5883, 09/5884, 09/5885 en 09/5886 in het geding tussen:
[appellant sub 2]
en
het college.
1. Procesverloop
Bij besluit van 6 oktober 2008 heeft het college geweigerd de aan [appellant sub 2] opgelegde last onder dwangsom, althans de werking daarvan, om het gebruik voor bewoning van de panden op de percelen [locatie 1 en 2] te Zaandam te beëindigen, op te schorten.
Bij besluit van 21 oktober 2008 heeft het college geweigerd de aan desbetreffende last verbonden begunstigingstermijn op te schorten, dan wel te verlengen tot zes weken nadat de Afdeling uitspraak heeft gedaan op het door [appellant sub 2] ingestelde hoger beroep inzake de aan hem opgelegde last onder dwangsom. Voorts heeft het college bij dat besluit besloten de werking van de dwangsombeschikking op te schorten tot na de uitspraak van de voorzitter van de Afdeling op het door [appellant sub 2] ingediende verzoek om voorlopige voorziening.
Bij twee afzonderlijke besluiten van 28 november 2008 heeft het college geweigerd ontheffing te verlenen voor het bewonen van de bedrijfspanden op het perceel [locatie 1 en 2] te Zaandam.
Bij vier afzonderlijke besluiten van 15 oktober 2009 heeft het college de door [appellant sub 2] tegen voormelde besluiten gemaakte bezwaren ongegrond verklaard en de besluiten onder aanvulling en wijziging van de motivering ervan in stand gelaten.
Bij uitspraak van 10 augustus 2010, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, de door [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben het college bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 21 september 2010, en [appellant sub 2] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 22 september 2010, hoger beroep ingesteld. Het college heeft zijn hoger beroep aangevuld bij brief van 21 oktober 2010. [appellant sub 2] heeft zijn hoger beroep aangevuld bij brief van 21 oktober 2010.
[appellant sub 2] en het college hebben een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 maart 2011, waar het college, vertegenwoordigd door mr. S. Toxopeus-Hulsebos en J. Wijte, beiden werkzaam bij de gemeente, en [appellant sub 2], vergezeld van zijn echtgenote en bijgestaan door mr. H. Elmas, advocaat te Zaandam, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Bij besluit op bezwaar van 17 april 2008 heeft het college de bij besluit van 8 augustus 2007 aan [appellant sub 2] opgelegde last onder dwangsom om het gebruik voor bewoning van de panden op het perceel [locatie 1 en 2] te Zaandam binnen twaalf weken te beëindigen, in stand gelaten en de hieraan verbonden begunstigingstermijn verlengd tot zes weken na de dag van verzending van het besluit. Bij uitspraak van 25 november 2008 in zaak nrs.
200807116/1 en 200807116/2heeft de voorzitter van de Afdeling de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Haarlem van 16 september 2008 in zaak nrs. 08/3916 en 08/3918, waarbij het beroep van [appellant sub 2] tegen voormeld besluit van 17 april 2008 ongegrond is verklaard, bevestigd. Hiermee is voormeld besluit in rechte onaantastbaar geworden, zodat de opgelegde last en de daaraan verbonden begunstigingstermijn in rechte niet meer kunnen worden aangevochten. Al hetgeen [appellant sub 2] met betrekking tot de last en de begunstigingstermijn heeft aangevoerd kan derhalve niet in de beoordeling worden betrokken. In verband daarmee kan evenmin het in hoger beroep aangevoerde betoog dat [appellant sub 2] niet als overtreder kan worden aangemerkt, in beschouwing worden genomen.
200807116/1 en 200807116/2heeft de voorzitter van de Afdeling de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Haarlem van 16 september 2008 in zaak nrs. 08/3916 en 08/3918, waarbij het beroep van [appellant sub 2] tegen voormeld besluit van 17 april 2008 ongegrond is verklaard, bevestigd. Hiermee is voormeld besluit in rechte onaantastbaar geworden, zodat de opgelegde last en de daaraan verbonden begunstigingstermijn in rechte niet meer kunnen worden aangevochten. Al hetgeen [appellant sub 2] met betrekking tot de last en de begunstigingstermijn heeft aangevoerd kan derhalve niet in de beoordeling worden betrokken. In verband daarmee kan evenmin het in hoger beroep aangevoerde betoog dat [appellant sub 2] niet als overtreder kan worden aangemerkt, in beschouwing worden genomen.
2.2. Het college betoogt terecht dat de rechtbank de verlenging van de begunstigingstermijn in het besluit van 17 april 2008 ten onrechte aldus heeft opgevat dat [appellant sub 2] na verzending van voormelde uitspraak van de voorzitter van de Afdeling van 25 november 2008 nog een termijn van zes weken had, derhalve tot 6 januari 2009, om zonder dwangsom te verbeuren aan de last te voldoen. De in het besluit van 17 april 2008 gestelde begunstigingstermijn heeft een aanvang genomen op 18 april 2008. Ten tijde van het besluit van 21 mei 2008, waarin het college op verzoek van [appellant sub 2] de werking van de last onder dwangsom heeft opgeschort tot de uitspraak van de voorzieningenrechter op het ingediende verzoek om voorlopige voorziening, was reeds een deel van de begunstigingstermijn verstreken. Nu de begunstigingstermijn is gecontinueerd nadat de voorzieningenrechter op 16 september 2008 uitspraak heeft gedaan, heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat de begunstigingstermijn op 28 september 2008 is geëindigd. Het bij besluit op bezwaar van 15 oktober 2009 gehandhaafde besluit van 21 oktober 2008, waarin de werking van het dwangsombesluit is opgeschort tot na de uitspraak van de voorzitter van de Afdeling, brengt hierin geen verandering. Dit besluit schort uitsluitend de verbeurte van de dwangsommen tijdelijk op. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
2.3. Het hoger beroep van het college is gegrond. Nu de rechtbank geen aanleiding heeft gezien om de besluiten van 15 oktober 2009, waarbij de besluiten van 6 oktober 2008 en 21 oktober 2008 zijn gehandhaafd, te vernietigen, leidt dit niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak.
2.4. Gelet op vorenoverwogene faalt het betoog van [appellant sub 2] dat de rechtbank in haar oordeel dat de begunstigingstermijn op 6 januari 2009 verliep reden had moeten zien om de hiervoor onder 2.3 bedoelde besluiten van 15 oktober 2009 te vernietigen.
2.5. Ingevolge artikel 5:34, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) kan het bestuursorgaan dat een last onder dwangsom heeft opgelegd, op verzoek van de overtreder de last opheffen, de looptijd ervan opschorten voor een bepaalde termijn of de dwangsom verminderen ingeval van blijvende of tijdelijke gehele of gedeeltelijke onmogelijkheid voor de overtreder om aan zijn verplichtingen te voldoen.
2.6. [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat hij in de nog resterende tijd van de begunstigingstermijn niet op behoorlijke wijze een civielrechtelijke procedure kon voeren tegen de bewoners aan wie hij de woonruimte heeft verhuurd op grond van het besluit van het college van 17 oktober 2006, waarbij onder voorwaarden is besloten te gedogen dat [appellant sub 2] de panden aan de [locatie 1 en 2] is strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan voor bewoning laat gebruiken.
2.6.1. Dit betoog slaagt niet. Hetgeen [appellant sub 2] in dit verband heeft aangevoerd biedt geen grond voor het oordeel dat het college in de door [appellant sub 2] gestelde onmogelijkheid om aan zijn verplichtingen te voldoen, wat daar verder van zij, aanleiding had behoren te zien toepassing te geven aan artikel 5:34, eerste lid, van de Awb. Hierbij wordt mede in aanmerking genomen dat de gestelde onmogelijkheid om aan de last te voldoen toerekenbaar door [appellant sub 2] zelf is veroorzaakt nu hij heeft gewacht met het ontplooien van activiteiten om tijdig aan de last te kunnen voldoen.
2.7. [appellant sub 2] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de verzoeken van 29 oktober 2008 om ontheffing voor het bewonen van de bedrijfspanden op de percelen [locatie 1 en 2] herhaalde aanvragen betreffen en het toetsingskader van de rechtbank derhalve wordt bepaald door artikel 4:6 van de Awb. [appellant sub 2] heeft daartoe aangevoerd dat hij niet eerder een aanvraag om ontheffing heeft ingediend en dat het college derhalve niet eerder een besluit tot weigering van een ontheffing heeft genomen, zodat het een inhoudelijk oordeel had moeten geven over het verzoek om ontheffing.
2.7.1. Het college heeft de verzoeken om ontheffing met toepassing van artikel 4:6, tweede lid, van de Awb afgewezen onder verwijzing naar eerdere besluiten van 7 april 2008 (bedoeld is 17 april 2008) en 5 november 2008. Het college stelt zich op het standpunt dat het in het handhavingsbesluit van 17 april 2008 reeds een bestuurlijk rechtsoordeel heeft gegeven over de mogelijkheid tot legalisering van het gebruik voor bewoning van de bedrijfspanden aan de [locatie 1 en 2] en dat zich geen nieuwe feiten of veranderde omstandigheden hebben voorgedaan. Bij besluit van 5 november 2008 heeft het college reeds eerder een verzoek om legalisering afgewezen met verwijzing naar voormeld besluit van 17 april 2008.
Weliswaar heeft de rechtbank terecht overwogen dat artikel 4:6 van de Awb naar analogie wordt toegepast als het gaat om een verzoek aan een bestuursorgaan om zijn in rechte onaantastbare beschikking te herzien, doch de rechtbank heeft niet onderkend dat zodanige situatie zich in dit geval niet voordoet. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat de rechtsgevolgen van het besluit van 17 april 2008 zich beperken tot het handhavingsgeschil en zich niet tevens uitstrekken tot het thans aan de orde zijnde verzoek om ontheffing. Ten opzichte van het besluit van 5 november 2008 kunnen de verzoeken om ontheffing evenmin als herhaalde aanvraag worden aangemerkt nu deze verzoeken vóór 5 november 2008 zijn ingediend. De rechtbank heeft dat niet onderkend. Het betoog slaagt.
2.7.2. Het hoger beroep is voor zover dat betrekking heeft op de zaken nrs. 09/5885 en 09/5886 dan ook gegrond. De aangevallen uitspraak dient in zoverre te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de beroepen tegen de twee afzonderlijke besluiten op bezwaar van 15 oktober 2009, waarin de besluiten tot weigering om ontheffing te verlenen in stand zijn gelaten, alsnog gegrond verklaren. Deze besluiten komen voor vernietiging in aanmerking wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. De Afdeling zal evenwel bepalen dat de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten geheel in stand blijven. Daartoe wordt als volgt overwogen.
2.7.3. Bij het in rechte onaantastbaar geworden besluit van 5 november 2008, waarin een verzoek om legalisering is afgewezen, heeft het college uiteengezet dat het gemeentelijk vrijstellingenbeleid zich verzet tegen het verlenen van vrijstelling teneinde bewoning van de kantoorpanden aan de [locatie 1 en 2] mogelijk te maken. Omdat de panden in de directe omgeving een bedrijvenbestemming hebben, kan bewoning van de [locatie 1 en 2] volgens het college een belemmering in de bedrijfsvoering van de omliggende bedrijven opleveren. Het college heeft in dit verband vermeld dat het er naar streeft om binnenstedelijke bedrijvigheid te behouden en dat woningen vanuit milieuoogpunt zo veel mogelijk uit industriegebieden en bedrijventerreinen worden geweerd.
Ter zitting van de Afdeling heeft het college te kennen gegeven dat dezelfde afweging aan de thans voorliggende besluiten tot afwijzing van de verzoeken om ontheffing ten grondslag ligt. Aldus is door het college voldoende gemotiveerd waarom het niet bereid is ontheffing van het bestemmingsplan te verlenen.
In hetgeen [appellant sub 2] heeft aangevoerd wordt voorts geen grond gevonden voor het oordeel dat het college op grond van het gelijkheidsbeginsel gehouden was ontheffing te verlenen. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat op het perceel ds. Martin Luther Kingweg 204 een ander bestemmingsplan van toepassing is en het college ter zitting van de Afdeling onweersproken heeft gesteld dat voor de door de gemeente aangekochte bedrijfspanden aan de Aris van Broekweg 1 en 3 geen vrijstelling of ontheffing is verleend, maar dat de tijdelijke bewoning ervan wordt gedoogd in afwachting van de realisering van de voorgenomen verbreding van de weg. De door [appellant sub 2] genoemde voorbeelden kunnen aldus niet worden aangemerkt als gelijke gevallen.
2.8. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat de zaken in beroep met de nummers 09/5885 en 09/5886 als samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3 van Besluit proceskosten bestuursrecht dienen te worden aangemerkt.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart de hoger beroepen gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Haarlem van 10 augustus 2010 in zaken nrs. 09/5885 en 09/5886;
III. verklaart de bij de rechtbank ingestelde beroepen tegen de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad 15 oktober 2009 met kenmerk AWB/2009/0059 Z/2009/77905 en AWB/2009/0060 Z/2009/77901 gegrond;
IV. vernietigt de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad van 15 oktober 2009 met kenmerk AWB/2009/0059 Z/2009/77905 en AWB/2009/0060 Z/2009/77901;
V. bepaalt dat de rechtsgevolgen van deze besluiten in stand blijven;
VI. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad tot vergoeding van bij [appellant sub 2] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.748,00 (zegge: zeventienhonderdachtenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad aan [appellant sub 2] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 374,00 (zegge: driehonderdvierenzeventig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. R. van der Spoel, voorzitter, en mr. S.F.M. Wortmann en mr. J. Hoekstra, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Lodder, ambtenaar van staat.
w.g. Van der Spoel w.g. Lodder
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 25 mei 2011
17-604.