Uitspraak
201008223/1/M1.
Datum uitspraak: 1 juni 2011
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid ProRail B.V., gevestigd te Utrecht, appellante,
en
het college van burgemeester en wethouders van Arnhem,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 13 juli 2010 heeft het college aan ProRail een vergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer voor het veranderen en het in werking hebben van een spoorwegemplacement aan de Dr. C. Lelyweg 27 te Arnhem gedeeltelijk verleend en gedeeltelijk geweigerd. Dit besluit is op 15 juli 2010 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit heeft ProRail bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 20 augustus 2010, beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
ProRail heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 januari 2011, waar ProRail, vertegenwoordigd door mr. E. Broeren, advocaat te Breda, T.R. de Groot en J.IJ.M. Lafeber, en het college, vertegenwoordigd door mr. J. Hindriks en ing. T.A. Korts, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Op 1 oktober 2010 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in werking getreden. Bij de invoering van deze wet is een aantal andere wetten gewijzigd. Uit het overgangsrecht, zoals dat is opgenomen in artikel 1.2, tweede lid, van de Invoeringswet Wabo, volgt dat de wetswijzigingen niet van toepassing zijn op dit geding, omdat de aanvraag om een veranderingsvergunning voor de inwerkingtreding van de Wabo is ingediend. In deze uitspraak worden dan ook de wetten aangehaald, zoals zij luidden voordat zij bij invoering van de Wabo werden gewijzigd.
2.2. Bij besluit van 28 juni 2005 heeft het college krachtens artikel 8.1 van de Wet milieubeheer een vergunning verleend voor het oprichten en in werking hebben van het spoorwegemplacement. In dit besluit is opgenomen dat het na 1 juni 2007 niet is toegestaan goederenwagons geladen met gevaarlijke stoffen binnen de inrichting op te stellen. Bij besluit van 1 mei 2007 is deze termijn verlengd tot uiterlijk 1 juli 2008.
Bij besluit van 3 juli 2007 heeft het college krachtens artikel 8.24 van de Wet milieubeheer de vergunning gewijzigd.
ProRail heeft op 1 september 2009 een veranderingsvergunning aangevraagd voor het veranderen van de inrichtingsgrens en het rangeren met gevaarlijke stoffen.
Het bestreden besluit strekt tot verlening van de vergunning wat het veranderen van de inrichtingsgrens betreft en tot weigering van de vergunning wat het rangeren met gevaarlijke stoffen betreft.
2.3. Het college heeft aan de gedeeltelijke weigering van de vergunning ten grondslag gelegd dat bij het rangeren met gevaarlijke stoffen weliswaar aan de grenswaarden van het Besluit externe veiligheid inrichtingen (hierna: Bevi) voor het plaatsgebonden risico en de oriëntatiewaarde voor het groepsrisico wordt voldaan. Echter, gezien het advies van de brandweer Hulpverlening Gelderland Midden van 1 februari 2010, kenmerk HGM/PPP/2010/26 (hierna: het brandweeradvies), bestaat er volgens het college, als geen nadere voorschriften worden gesteld, een niet te verantwoorden groepsrisico in de wijk Arnhemse Broek, omdat zonder extra veiligheidsvoorschriften het risico van een zogenoemde Boiling Liquid Expanding Vapour Explosion (hierna: BLEVE) niet voldoende wordt beperkt. Bij een BLEVE zullen in verband met het grote aantal slachtoffers de mogelijkheden van de hulpverlening worden overstegen. Volgens het college kunnen vanwege de aard van de aanvraag geen voorschriften worden gesteld die ertoe strekken het aantal wagons dat tegelijkertijd op het emplacement aanwezig is te beperken, de tijd dat zij aanwezig zijn zo kort mogelijk te houden en het rangeren tot een minimum te beperken, zodat daarmee de grondslag van de aanvraag zou worden verlaten.
Voorts heeft het college de vergunning wat het rangeren met gevaarlijke stoffen betreft geweigerd omdat de toename van het groepsrisico in de wijk Arnhemse Broek niet gewenst is op grond van het gemeentelijke Beleidsplan Externe Veiligheid (hierna: het beleidsplan).
2.4. Ingevolge artikel 8.8, derde lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer, voor zover hier van belang, neemt het bevoegd gezag bij de beslissing op de aanvraag in ieder geval in acht de voor de onderdelen van het milieu, waarvoor de inrichting gevolgen kan hebben, geldende grenswaarden, voor zover de verplichting tot het in acht nemen daarvan is vastgelegd krachtens of overeenkomstig artikel 5.2 dan wel is vastgelegd in of krachtens artikel 5.16.
Ingevolge artikel 8.10, eerste lid, kan een vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu worden geweigerd.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder b, wordt de vergunning in ieder geval geweigerd indien verlening daarvan niet in overeenstemming zou zijn met hetgeen overeenkomstig artikel 8.8, derde lid, door het bevoegd gezag in acht moet worden genomen.
Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, voor zover hier van belang, kan een vergunning in het belang van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het college een zekere beoordelingsvrijheid toe.
2.5. ProRail betoogt dat, nog los van de vraag of het stellen van nadere voorschriften nodig is en zou leiden tot het verlaten van de grondslag van de aanvraag, het college haar op grond van het zorgvuldigheidsbeginsel na de terinzagelegging van het ontwerpbesluit, alvorens te besluiten tot gedeeltelijke weigering van de vergunning, in de gelegenheid had moeten stellen de aanvraag aan te vullen, nu daardoor geen derden zouden worden benadeeld.
2.5.1. Het college betoogt dat niet duidelijk is waarom ProRail in de gelegenheid had moeten worden gesteld om de aanvraag aan te vullen. Dit zou volgens het college ook geen soelaas bieden, omdat zodanige aanvulling slechts kan zien op het verduidelijken van de voorliggende aanvraag.
2.5.2. In haar uitspraak van 18 juni 2008, in zaak nr.
200707237/1, heeft de Afdeling overwogen dat bij de totstandkoming van besluiten op aanvraag die worden voorbereid met de uniforme openbare voorbereidingsprocedure, zoals neergelegd in paragraaf 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht, in beginsel op de aanvraag moet worden beslist zoals die is ingediend en met het ontwerp van het besluit ter inzage is gelegd. Na deze terinzagelegging is het niet meer geoorloofd de aanvraag nog te wijzigen en aan te vullen, tenzij vaststaat dat daardoor geen derden zijn benadeeld.
200707237/1, heeft de Afdeling overwogen dat bij de totstandkoming van besluiten op aanvraag die worden voorbereid met de uniforme openbare voorbereidingsprocedure, zoals neergelegd in paragraaf 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht, in beginsel op de aanvraag moet worden beslist zoals die is ingediend en met het ontwerp van het besluit ter inzage is gelegd. Na deze terinzagelegging is het niet meer geoorloofd de aanvraag nog te wijzigen en aan te vullen, tenzij vaststaat dat daardoor geen derden zijn benadeeld.
Dat de aanvrager onder laatstgenoemde omstandigheden de door hem aangevraagde activiteiten en/of voorzieningen mag wijzigen of aanvullen, wil echter niet zeggen dat het bevoegd gezag, indien het meent dat de aanvraag in ingediende zin niet of niet geheel voor inwilliging in aanmerking komt, op eigen initiatief de aanvrager uitdrukkelijk tot wijziging of aanvulling in de gelegenheid moet stellen, aangezien het de verantwoordelijkheid van de aanvrager is om te bepalen wat hij aanvraagt.
Deze beroepsgrond faalt.
2.6. ProRail betoogt dat het college niet of onvoldoende is ingegaan op haar zienswijzen dat het ontwerpbesluit niet aansluit op het beleidsplan en dat uit veiligheidsoogpunt uitwijklocaties nodig zijn ten behoeve van bijsturing. Ten aanzien van laatstgenoemde zienswijzen heeft het college volgens ProRail ten onrechte gesteld dat de noodzaak van uitwijklocaties ten behoeve van bijsturing door ProRail onvoldoende was onderbouwd.
2.6.1. Het college deelt deze opvatting niet, waarbij het erop wijst dat nu ProRail eerder heeft meegedeeld dat na het gereedkomen van de Betuweroute geen uitwijklocatie in Arnhem meer nodig zou zijn, het niet onlogisch was ProRail te verzoeken de door haar gestelde noodzaak nader te onderbouwen.
2.6.2. Op pagina 14, onder ad 2, van het bestreden besluit heeft het college overwegingen gewijd aan de zienswijzen van ProRail inzake het beleidsplan. Op pagina 14, onder ad 4, zijn overwegingen gewijd aan de zienswijzen over de noodzaak van uitwijklocaties. ProRail heeft niet aannemelijk gemaakt dat het college onvoldoende op deze zienswijzen is ingegaan. Deze beroepsgrond faalt.
2.7. ProRail betoogt dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer en met het bepaalde in het Bevi. ProRail voert hiertoe aan dat het college eisen stelt die verder gaan dan het bepaalde in deze wet- en regelgeving. In dit verband betoogt ProRail dat de in het Bevi vermelde normen voor het plaatsgebonden risico en de oriëntatiewaarde voor het groepsrisico niet worden overschreden. Anders dan het college stelt, vormt de inhoud van het Bevi volgens ProRail dan ook geen reden voor de gedeeltelijke weigering.
Verder betoogt ProRail dat de gedeeltelijke weigering onevenredig is, nu enerzijds de normen voor het plaatsgebonden risico en de oriëntatiewaarde voor het groepsrisico niet worden overschreden, terwijl anderzijds het emplacement onmisbaar is in het kader van de bijsturing van goederentreinen met gevaarlijke stoffen, onder meer ingeval de Betuwelijn tijdelijk niet beschikbaar zou zijn, en met medeweten van het college aanzienlijke investeringen zijn gedaan ten behoeve van het rangeren met gevaarlijke stoffen ter plaatse.
Het college heeft volgens ProRail niet deugdelijk gemotiveerd waarom, ondanks het feit dat wordt voldaan aan de Wet milieubeheer en het Bevi en ondanks haar belangen, is gekozen voor een gedeeltelijke weigering in verband met aspecten van externe veiligheid. Het college heeft volgens ProRail in feite ten onrechte volstaan met een verwijzing naar het beleidsplan en het brandweeradvies, en niet onderbouwd waarom het brandweeradvies dwingt tot gedeeltelijke weigering, temeer nu de brandweer daarin slechts enkele maatregelen heeft genoemd waarmee de situatie verder zou kunnen worden geoptimaliseerd.
2.7.1. Het college stelt zich op het standpunt dat het geen eisen stelt die verder gaan dan het belang van de bescherming van het milieu. De weigering is gebaseerd op het Bevi en met name op de verantwoording van het groepsrisico. In dit verband betoogt het college dat het ingevolge artikel 12 van het Bevi een verantwoording van het groepsrisico moet vermelden, waarbij het verplicht is de brandweer in de gelegenheid te stellen advies uit te brengen over het groepsrisico en de mogelijkheden tot voorbereiding van bestrijding en beperking van de omvang van een ramp of zwaar ongeval. Het college betoogt hierbij dat het ingevolge artikel 12, eerste lid, aanhef en onder d en e, van het Bevi bij de beslissing op de aanvraag de mogelijkheden moet betrekken tot voorbereiding van bestrijding en beperking van de omvang van een ramp of zwaar ongeval en de mogelijkheden voor personen die zich bevinden in het invloedsgebied van de inrichting, om zich in veiligheid te brengen indien zich in die inrichting een ramp of zwaar ongeval voordoet.
Op grond van het brandweeradvies stelt het college zich op het standpunt dat zonder voorschriften ter beperking van het aantal, de verblijfsduur en het rangeren van wagons, het risico van een BLEVE niet voldoende wordt beperkt. Met het opnemen van dergelijke voorschriften zou volgens het college evenwel de grondslag van de aanvraag worden verlaten. Verder is volgens het college in het beleidsplan omschreven dat in stadswijken een toename van het groepsrisico, zoals door onderhavige aanvraag, niet gewenst is. Gelet op het advies van de brandweer en op het beleidsplan, dat volgens hem slechts een onderdeel van de verantwoording is, kon de vergunning in het belang van de bescherming van het milieu dan ook niet worden verleend, aldus het college.
Het college stelt zich tot slot op het standpunt dat de gevolgen voor ProRail niet onevenredig zwaar zijn. Het college betoogt in dat kader dat ProRail de afgelopen jaren ook zonder gebruik van het emplacement de goederentreinen met gevaarlijke stoffen heeft kunnen bijstellen. Het college betoogt voorts dat ProRail eerder heeft meegedeeld dat slechts totdat de Betuwelijn in gebruik zou zijn genomen, wagons met gevaarlijke stoffen op het emplacement konden worden opgesteld in het kader van bijsturing van de dienstregeling.
2.7.2. Ingevolge artikel 2, eerste lid, aanhef en onder c, van het Bevi is dit besluit van toepassing op de besluiten, bedoeld in artikel 4, eerste tot en met vierde lid, met betrekking tot een door de minister van Infrastructuur en Milieu bij regeling aangewezen spoorwegemplacement dat gebruikt wordt voor het rangeren van wagons met gevaarlijke stoffen. In bijlage 3 als bedoeld onder artikel 1a van de Regeling externe veiligheid inrichting (Revi) is onderhavig spoorwegemplacement aangewezen.
Ingevolge artikel 4, derde en vierde lid, van het Bevi, voor zover van belang, neemt het bevoegd gezag bij de beslissing op een aanvraag om een vergunning als bedoeld in artikel 8.1, eerste lid, onder b, van de Wet milieubeheer, indien de aanvraag betrekking heeft op een verandering die nadelige gevolgen heeft voor het plaatsgebonden risico, de grenswaarden, genoemd in de artikelen 7, eerste lid, en 24, eerste lid, in acht en houdt het rekening met de richtwaarde genoemd in artikel 7, tweede lid.
Ingevolge artikel 12, eerste lid, van het Bevi wordt, indien het bevoegd gezag een besluit als bedoeld in artikel 4, eerste tot en met het vijfde lid, vaststelt, in de motivering van het desbetreffende besluit in elk geval vermeld:
a. de aanwezige dichtheid van personen in het invloedsgebied van de desbetreffende inrichting op het tijdstip waarop dat besluit wordt vastgesteld;
b. het groepsrisico van de inrichting waarop het besluit betrekking heeft en in een geval als bedoeld in artikel 4, derde lid, tevens de bijdrage van de verandering van de inrichting aan het totale groepsrisico van de inrichting, vergeleken met de kans op een ongeval met 10 of meer dodelijke slachtoffers van ten hoogste 10-5 per jaar, met de kans op een ongeval met 100 of meer dodelijke slachtoffers van ten hoogste 10-7 per jaar en met de kans op een ongeval met 1000 of meer dodelijke slachtoffers van ten hoogste 10-9 per jaar;
c. de mogelijkheden en de voorgenomen maatregelen tot beperking van het groepsrisico in de nabije toekomst;
d. de mogelijkheden tot voorbereiding van bestrijding en beperking van de omvang van een ramp of zwaar ongeval als bedoeld in artikel 1 van de Wet rampen zware ongevallen in de inrichting waarop dat besluit betrekking heeft, en
e. de mogelijkheden voor personen die zich bevinden in het invloedsgebied van de inrichting waarop dat besluit betrekking heeft, om zich in veiligheid te brengen indien zich in die inrichting een ramp of zwaar ongeval voordoet.
Ingevolge artikel 12, derde lid, van het Bevi stelt het bevoegd gezag, voorafgaand aan de vaststelling van een besluit als bedoeld in het eerste lid, het bestuur van de regionale brandweer in wier gebied de inrichting ligt waarop dat besluit betrekking heeft, in de gelegenheid advies uit te brengen over het groepsrisico en de mogelijkheden tot voorbereiding van bestrijding en beperking van de omvang van een ramp of zwaar ongeval.
2.7.3. Niet in geschil is dat de nabijgelegen stadswijk Arnhemse Broek zich binnen het invloedsgebied van de inrichting bevindt. Uit het brandweeradvies blijkt dat vanwege de ligging van het emplacement, voornamelijk vanwege de aangrenzende woonwijk en meerdere kwetsbare objecten op relatief korte afstand, het in de verwachting ligt dat ingeval van een daadwerkelijke BLEVE zeker sprake zal zijn van schaarste aan mensen en middelen in de eerste uren na het incident en dat de mogelijkheden van de (geneeskundige) hulpverlening zullen worden overstegen. Een incident met een giftig gas of vloeistof zal volgens de brandweer slechts moeizaam beheersbaar zijn voor de hulpverlening vanwege het potentieel grote aantal slachtoffers. De brandweer adviseert naar aanleiding hiervan om, als optimalisatie van de aangevraagde situatie, het aantal wagons dat tegelijkertijd op het emplacement aanwezig is te beperken, de tijd dat de wagons aanwezig zijn zo kort mogelijk te houden en het rangeren van wagons tot een minimum te beperken.
Het college heeft zich, in het licht van het bepaalde in artikel 12 van het Bevi - in het bijzonder het eerste lid, aanhef en onder d en e - in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de aangevraagde activiteiten zonder het stellen van bedoelde nadere voorschriften zouden leiden tot een onacceptabel groepsrisico in de wijk Arnhemse Broek.
In de aanvraag is vermeld dat vanwege de moeilijke voorspelbaarheid van de omvang en de samenstelling van de vervoersstromen, niet wordt uitgegaan van een concreet aantal aan te vragen wagens met een specifiek omschreven gevaarlijke stof en een vastomlijnd proces, maar een bepaalde risicoruimte wordt aangevraagd. Ter zitting heeft ProRail desgevraagd bevestigd dat, aangezien het gaat om bijsturing in brede zin, beperking tot een concreet aantal wagons op grond van deze aanvraag niet mogelijk is. Volgens ProRail is dit in de praktijk niet mogelijk, omdat buiten de vergunning geen beperkingen aan de vervoersstromen zijn gesteld. De door het college ter bereiking van een acceptabel groepsrisico noodzakelijk geachte beperkingen kunnen, nu de met de aanvraag beoogde bedrijfsvoering daarmee onmogelijk zou worden, dan ook niet door middel van voorschriften worden opgelegd. Gelet op het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat het college zich in redelijkheid het standpunt heeft kunnen stellen dat de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken niet voldoende kunnen worden beperkt, zodat het college op goede gronden is gekomen tot weigering van de vergunning voor zover deze ziet op het rangeren met gevaarlijke stoffen.
Voor zover ProRail heeft gesteld dat het onderhavige emplacement onmisbaar is, overweegt de Afdeling dat dit aspect niet kan meebrengen dat een vergunning wordt verleend terwijl niet aan een toereikend beschermingsniveau kan worden voldaan.
De beroepsgrond faalt.
2.8. Het beroep is ongegrond. Hetgeen ProRail overigens heeft aangevoerd, behoeft gelet hierop geen bespreking.
2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en mr. G.N. Roes en mr. Y.E.M.A. Timmerman-Buck, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Kuipers, ambtenaar van staat.
w.g. Van Diepenbeek w.g. Kuipers
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 1 juni 2011
271-690.