Uitspraak
201009633/1/M2 en 201009665/1/M2.
Datum uitspraak: 1 juni 2011
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. het college van burgemeester en wethouders van Lansingerland en de gemeente Lansingerland,
2. [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
appellanten,
en
de minister van Volksgezondheid Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (thans: Infrastructuur en Milieu),
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluiten van 17 maart 2010 heeft de minister de verzoeken van het college en [appellant sub 2] om toepassing van bestuurlijke handhavingsmiddelen met betrekking tot de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid ProRail B.V. vanwege overtreding van de in het Besluit geluidhinder gestelde geluidgrenswaarden, afgewezen.
Bij besluiten van 27 augustus 2010, verzonden op dezelfde datum, heeft de minister de door het college en [appellant sub 2] hiertegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Tegen deze besluiten hebben het college en de gemeente bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 5 oktober 2010, en [appellant sub 2] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 6 oktober 2010, beroep ingesteld. Het college en de gemeente hebben hun beroep aangevuld bij brief van 1 november 2010. [appellant sub 2] heeft zijn beroep aangevuld bij brief van 2 november 2010.
De minister heeft verweerschriften ingediend.
De Afdeling heeft de zaken ter zitting gevoegd behandeld op 12 april 2011, waar het college en de gemeente, vertegenwoordigd door
mr. J.R. van Angeren, advocaat te Amsterdam, en mr. R. Kazem, werkzaam bij de gemeente, [appellant sub 2] in persoon en bijgestaan door Mr. C. Lubben, en de minister, vertegenwoordigd door mr. M. Piras en ir. D.G. de Gruijter, zijn verschenen. Voorts is ter zitting ProRail B.V., vertegenwoordigd door mr. L.C. Makkinga, M.S. Roovers en mr. R.M. Fieten, als partij gehoord.
2. Overwegingen
2.1. Het bestreden besluit van 27 augustus 2010 waarbij is beslist op het bezwaar van het college, moet worden geacht te zijn gericht aan het college, zodat, in navolging van hetgeen daarover in het beroepschrift is vermeld, het beroep van de gemeente als ingetrokken kan worden beschouwd.
2.2. Het college en [appellant sub 2] betogen dat de minister zich ten onrechte op het standpunt stelt dat het Besluit geluidhinder geen grondslag biedt om jegens de gebruiker van de spoorweg handhavend op te treden vanwege overschrijding van de daarin gestelde geluidgrenswaarden. Zij voeren aan dat uit artikel 105 van de Wet geluidhinder volgt dat er eisen kunnen worden gesteld aan het gebruik van de spoorweginfrastructuur in het belang van het voorkomen of beperken van geluidhinder. In het licht hiervan en onder verwijzing naar Richtlijn 2002/49/EG van het Europees Parlement en de Raad van 25 juni 2002 inzake de evaluatie en de beheersing van omgevingslawaai (PB 2002 L 189) (hierna: Richtlijn 2002/49/EG), betogen zij dat artikel 4.9 van het Besluit geluidhinder in die zin moet worden uitgelegd dat onder de zinsnede 'aanleg van een spoorweg' mede wordt begrepen 'gebruik van de spoorweginfrastructuur'. Volgens het college en [appellant sub 2] is de minister ingevolge artikel 148 van de Wet geluidhinder in samenhang met artikel 18.7 van de Wet milieubeheer bevoegd ter zake handhavend op te treden.
2.2.1. Ingevolge artikel 105 van de Wet geluidhinder kunnen in het belang van het voorkomen of beperken van geluidhinder, veroorzaakt door het gebruik van een spoor-, tram-, of metroweg, bij of krachtens algemene maatregel van bestuur eisen worden gesteld met betrekking tot aard, samenstelling, wijze van aanleg of gebruik van de spoorweginfrastructuur.
Ingevolge artikel 4.9, eerste lid, van het Besluit geluidhinder is behoudens artikel 4.10 de ten hoogste toelaatbare geluidsbelasting, vanwege een spoorweg, in geval van aanleg van deze spoorweg of nog niet geprojecteerde woningen, van de gevel van woningen binnen de zone van die spoorweg 55 dB.
Ingevolge het tweede lid is behoudens artikel 4.11 de ten hoogste toelaatbare geluidsbelasting, vanwege een spoorweg, in geval van aanleg van deze spoorweg of nog niet geprojecteerde andere geluidsgevoelige gebouwen, van de gevel van andere geluidsgevoelige gebouwen binnen de zone van die spoorweg 53 dB.
Ingevolge het derde lid is behoudens artikel 4.12 de ten hoogste toelaatbare geluidsbelasting, vanwege een spoorweg, in geval van aanleg van deze spoorweg of nog niet geprojecteerde geluidsgevoelige terreinen, aan de grens van geluidsgevoelige terreinen binnen de zone van die spoorweg 55 dB.
2.2.2. De nota van toelichting bij het Besluit geluidhinder vermeldt het volgende:
"Op grond van artikel 105 van de wet kunnen bij amvb ter bestrijding van spoorweglawaai eisen worden gesteld met betrekking tot de aard, samenstelling of wijze van aanleg van een spoorweg. Op grond van dit artikel zijn in het besluit geluidsemissie-eisen opgenomen die gelden bij de aanleg of vervanging van (een gedeelte van) een spoorweg.
(…)
De procedures en grenswaarden zijn van toepassing indien:
- bij de vaststelling of herziening van een bestemmingsplan, hetzij de bouw van woningen of andere geluidsgevoelige bestemmingen wordt mogelijk gemaakt binnen de geluidszone van een aanwezige spoorweg, hetzij een nieuwe of te wijzigen spoorweg wordt geprojecteerd;
- de aanleg of wijziging van een spoorweg buiten de toepassing van de overeenkomstig de bepalingen van dit besluit gevolgde bestemmingsplanprocedure wordt overwogen; of
- een spoorconstructie wordt vervangen door een onvoldoende stille constructie (artikel 4.8)." (Stb. 2006, 532, blz. 27 en 28)
2.2.3. De in artikel 4.9 van het Besluit geluidhinder opgenomen geluidgrenswaarden zien op de aanleg of vervanging van een spoorweg en op de bouw of aanleg van geluidsgevoelige objecten binnen de geluidszone van een aanwezige spoorweg. De geluidgrenswaarden zijn niet gericht tot de gebruiker van een spoorweg en roept dus voor hem geen verplichtingen in het leven. De geluidgrenswaarden zijn gericht tot het bevoegd gezag die deze in acht moet nemen bij de hierboven genoemde activiteiten al dan niet in het kader van een ruimtelijk besluit. Een interpretatie van artikel 4.9 volgens welke de geluidgrenswaarden ook gelden voor de gebruiker van de spoorweginfrastructuur en aldus jegens hem het bestaan van een handhavingsbevoegdheid wordt aangenomen, druist in tegen de tekst van dit artikel en de nota van toelichting daarop.
2.2.4. Artikel 4.9 van het Besluit geluidhinder biedt geen ruimte voor een andere uitleg dan onder 2.2.3. is weergegeven. Dit artikel biedt dan ook geen aanknopingspunt voor richtlijnconforme interpretatie zoals door het college en [appellant sub 2] wordt voorgestaan. Een richtlijnconforme interpretatie - nog daargelaten of Richtlijn 2002/49/EG daartoe strekt - is immers alleen mogelijk binnen het kader van de wet. (Uitspraak van 29 mei 2001, in zaak nr. 199903743/1, JB 2001/79)
2.2.5. De conclusie is dat artikel 4.9 van het Besluit geluidhinder niet voorziet in geluidsnormen die zijn gericht tot de gebruiker van de spoorweginfrastructuur. ProRail B.V. kan artikel 4.9 dan ook niet overtreden. Het college heeft het verzoek om handhaving in zoverre terecht afgewezen.
De beroepsgrond faalt.
2.3. Het college en [appellant sub 2] betogen dat de minister, alvorens op de verzoeken om handhaving te beslissen, was gehouden te onderzoeken of door wijziging van de regelgeving een bevoegdheid tot handhaving kan worden gecreëerd.
2.3.1. Dit betoog faalt. Er is geen rechtsregel, in het bijzonder het zorgvuldigheidsbeginsel, of algemeen rechtsbeginsel op grond waarvan de minister hiertoe zou zijn gehouden.
2.4. De beroepen zijn ongegrond.
2.5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en drs. H. Borstlap en mr. W. Sorgdrager, leden, in tegenwoordigheid van mr. F.B. van der Maesen de Sombreff, ambtenaar van staat.
w.g. Van Kreveld w.g. Van der Maesen de Sombreff
Voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 1 juni 2011
190-632.