Uitspraak
201012602/2/M2.
Datum uitspraak: 31 mei 2011
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak van de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen:
de gemeente Bergen (NH),
verzoekster,
en
de minister van Economische Zaken, thans: de minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 9 juli 2010 heeft de minister ingestemd met de wijziging van het opslagplan van de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid TAQA Energy B.V. (hierna: TAQA) waarbij een verhoging van de reservoirdruk in het gasvoorkomen Bergermeer is toegestaan van 35 bar tot maximaal 80 bar.
Bij besluit van 22 november 2010 heeft de minister het onder meer door de gemeente hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft onder meer de gemeente bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 23 december 2010, beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief van 21 januari 2011.
Bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 19 april 2011, heeft de gemeente de voorzitter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De minister en TAQA hebben nadere stukken ingediend.
De voorzitter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 18 mei 2011, waar de gemeente, vertegenwoordigd door mr. J. de Graaf en drs. A. Hietbrink-de Vre, wethouder, de minister, vertegenwoordigd door mr. C.H.M. Kraakman, drs. C.P. de Zwaan, beiden werkzaam bij het ministerie, dr. J.A. de Waal en ir. G. Jharap, zijn verschenen.
Voorts zijn ter zitting TAQA, vertegenwoordigd door mr. J.J. van der Gouw, advocaat te Den Haag, ir. B.C. Teuben, dr. ir. S.F. Vroemen en dr. D.A. Nieuwland, en Stichting Gasalarm2, vertegenwoordigd door W. Hubers, als partij gehoord.
2. Overwegingen
2.1. Het oordeel van de voorzitter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
2.2. Artikel 26 van het Mijnbouwbesluit bepaalt aan welke vereisten een opslagplan voor het opslaan van stoffen als bedoeld in artikel 39, onder b, van de Mijnbouwwet dient te voldoen.
Ingevolge artikel 39, aanhef en onder b, van de Mijnbouwwet zijn de artikelen 34 tot en met 38 van overeenkomstige toepassing op het opslaan van stoffen.
Ingevolge artikel 34, eerste lid, geschiedt het winnen van delfstoffen vanuit een voorkomen overeenkomstig een winningsplan.
Ingevolge het derde lid behoeft het winningsplan de instemming van de minister.
Ingevolge artikel 36, eerste lid, kan de minister zijn instemming met het opgestelde winningsplan - voor zover hier van belang - slechts weigeren:
a. in het belang van het planmatig beheer van voorkomens van delfstoffen;
b. in verband met het risico van schade ten gevolge van beweging van de aardbodem.
Ingevolge het tweede lid kan de minister zijn instemming verlenen onder beperkingen of daaraan voorschriften verbinden, indien deze gerechtvaardigd worden door een grond als genoemd in het eerste lid.
Ingevolge het derde lid kan de minister zijn instemming intrekken of de beperkingen en voorschriften wijzigen, indien dat gerechtvaardigd wordt door de in het eerste lid genoemde gronden.
2.3. Bij besluit van 8 januari 2007 heeft de minister aan de rechtsvoorgangers van TAQA, de besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid BPNE Onshore B.V., Dyas B.V. en Petro-Canada Netherlands B.V., een vergunning krachtens artikel 25 van de Mijnbouwwet verleend om na de beëindiging van de winning van aardgas uit het gasvoorkomen Bergermeer dit voorkomen te gaan benutten voor de opslag van aardgas.
Bij besluit van 17 juli 2007 heeft de minister op grond van de artikelen 39 en 34, derde lid, van de Mijnbouwwet ingestemd met het opslagplan Bergermeer. In artikel 2 van dit besluit is bepaald dat TAQA uiterlijk 1 oktober 2008 aan de minister rapporteert over het geomechanisch gedrag van het reservoirgesteente en de omliggende gesteentelagen, de maximaal toelaatbare reservoirdruk en drukvariatie in overeenstemming met norm NEN-NE 1918-2: 1998, paragraaf 4.3. Tot die tijd geldt een toegestane maximale reservoirdruk van 35 bar. Verandering van de reservoirdruk behoeft goedkeuring van de minister.
Bij brief van 15 december 2008 heeft TAQA de minister verzocht om instemming met de wijziging van het opslagplan ten behoeve van het project Opslag Bergermeer waarbij de reservoirdruk wordt verhoogd tot maximaal 205 bar (hierna: het project).
Bij brief van 20 mei 2010 heeft TAQA de minister verzocht om de in artikel 2 van het besluit van 17 juli 2007 bedoelde goedkeuring te verlenen voor een maximale reservoirdruk van 80 bar. TAQA heeft in dit verzoek vermeld dat de gevraagde verhoging van de reservoirdruk geen onderdeel is van het project en dat de voorgenomen gasinjectie en drukverhoging, inclusief de hierbij gevraagde goedkeuring voor hogere reservoirdruk, met bestaande vergunde installaties zullen worden uitgevoerd.
Bij besluit van 9 juli 2010 heeft de minister op het verzoek van TAQA van 20 mei 2010 beslist en het besluit van 17 juli 2007 tot instemming met het opslagplan gewijzigd op grond van de artikelen 36, derde lid, en 39, aanhef en onder b, van de Mijnbouwwet. Het gewijzigde artikel 2 van het besluit van 9 juli 2010 bepaalt dat de gemiddelde reservoirdruk op een referentiediepte van 2.100 meter beneden NAP maximaal 80 bar bedraagt.
Bij besluit van 22 november 2010 heeft de minister het besluit van 9 juli 2010 herroepen voor zover daaraan geen voorschriften zijn verbonden met betrekking tot de te nemen maatregelen naar aanleiding van de aan het besluit van 9 juli 2010 verbonden monitoringsverplichtingen, en met betrekking tot de bij de injectie van gas en water in acht te nemen afstand tot de breuk in het veld. Voorts zijn de voorschriften 8 tot en met 10 aan artikel 1 van het besluit van 9 juli 2010 toegevoegd.
2.4. De gemeente verzoekt een voorlopige voorziening te treffen waarbij het besluit tot verhoging van de reservoirdruk door middel van het injecteren van gas in het voorkomen Bergermeer wordt geschorst totdat de Afdeling uitspraak heeft gedaan op de ingestelde beroepen in de bodemprocedure. De gemeente betoogt dat onduidelijkheid bestaat over de snelheid van de drukverhoging en de maximale reservoirdruk in het seismisch instabiel voorkomen Bergermeer. Om duidelijkheid hierover te verkrijgen, moet wetenschappelijk conclusief onderzoek worden verricht, aldus de gemeente. De gemeente vreest voor een grote kans op en sterkte van aardbevingen als gevolg van het injecteren van het gas en de daarmee gepaard gaande drukverhoging en drukveranderingen in het reservoir. In dit verband betoogt de gemeente dat in de periode tot en met augustus 2010 de gemiddelde drukverhoging 1,7 bar per maand bedroeg en niet de door de minister en TAQA voorgestelde 1,5 bar per maand. Voorts betoogt de gemeente dat TAQA in strijd met de haar verleende vergunning continu, en derhalve niet alleen in de periode april tot en met oktober, gas in het reservoir injecteert met een hogere dan de toegestane druk en dat de gemiddelde reservoirdruk ver boven de 40 bar ligt. Ondanks de werking van het (micro)seismisch monitoringssysteem - dat inzicht geeft in het effect van de gehanteerde snelheid van de drukverhoging - wordt het ontstaan van aardbevingen daarmee niet voorkomen en blijft een onveilige situatie voor de inwoners van Bergen bestaan, aldus de gemeente. De gemeente betoogt tevens dat voorschriften aan de vergunning moeten worden verbonden zodat wordt gegarandeerd dat TAQA niet ongehinderd gas in het reservoir kan injecteren.
2.4.1. De minister stelt zich op het standpunt dat in de maanden waarin gas in het reservoir wordt geïnjecteerd de gemiddelde reservoirdruk maximaal 1,5 bar per maand bedraagt en dat overeenkomstig de aan TAQA verleende vergunning het gehele jaar door gas in de reservoirput mag worden geïnjecteerd. De minister voert aan dat het risico op een eventuele aardbeving in het voorkomen Bergermeer door het instemmingsbesluit met het gewijzigde opslagplan - waarbij alleen reeds bestaande installaties worden gebruikt - niet is vergroot en dat door de verdere (snelle) verspreiding van gas in het reservoir de kans op aardbevingen zelfs wordt verkleind, doordat bij een hogere gasdruk minder druk op het reservoirgesteente en de omliggende gesteentelagen komt te liggen. Er wordt geen onomkeerbare situatie gecreëerd die er noodzakelijkerwijs toe leidt dat het project doorgang zal moeten vinden, aldus de minister. De minister stelt zich voorts op het standpunt dat met behulp van het sinds augustus 2010 in werking zijnde (micro)seismisch monitoringssysteem meetgegevens direct online worden gerapporteerd aan het KNMI en vervolgens door het KNMI worden geïnterpreteerd en in maandelijkse rapportages - voorzien van conclusies en aanbevelingen - aan TAQA en het Staatstoezicht op de Mijnen worden overgelegd. Aan de hand van de bevindingen die hieruit naar voren komen, kunnen maatregelen worden genomen die kunnen leiden tot het stilleggen van de injectie of productie in het reservoir, aldus de minister.
2.4.2. TAQA heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat de snelheid van de reservoirdrukverhoging in het voorkomen Bergermeer met behulp van de thans aanwezige installaties gering is waardoor de kans op aardbevingen minimaal is. Aardbevingen door drukverandering hebben zich in Nederland uitsluitend voorgedaan bij drukverlagingen waarvan in het voorkomen Bergermeer geen sprake is, aldus TAQA. Door de snelheid van de injectie van gas in het reservoir neemt de stabiliteit van het voorkomen Bergermeer juist toe, aldus TAQA. TAQA voert aan dat door het (micro)seismisch monitoringssysteem de snelheid van de drukverhoging en de maximale reservoirdruk in het voorkomen Bergermeer worden bewaakt en dat waar nodig tijdig actie wordt ondernomen.
2.4.3. De voorzitter stelt vast dat het onderhavige verzoek geen betrekking heeft op het project waarbij het voornemen bestaat met behulp van compressoren gas in het voorkomen Bergermeer te injecteren, waarbij de reservoirdruk tot maximaal 205 bar wordt verhoogd. In het kader van de onderhavige procedure gaat het alleen om de verhoging van de reservoirdruk tot maximaal 80 bar, waarbij het gas niet onder compressie in het voorkomen wordt geïnjecteerd, maar slechts de bestaande installaties worden gebruikt.
De vrees van de gemeente voor het ontstaan van aardbevingen als gevolg van het injecteren van het gas en de daarmee gepaard gaande drukverhoging en drukveranderingen in het reservoir is met name gebaseerd op de stelling dat geen onderzoek is verricht naar het continu injecteren van gas, maar dat slechts onderzoek is gedaan naar het gedurende 183 dagen per jaar injecteren van gas in het reservoir.
De snelheid waarmee het reservoir wordt gevuld resulteert, net als in de periode waarin de verhoging van 10 bar tot 35 bar heeft plaatsgehad, blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting in een geleidelijke verhoging van de reservoirdruk met gemiddeld maximaal 1,5 bar per maand. Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting is de voorzitter voorshands aannemelijk geworden dat bij het injecteren van gas in het reservoir onder dergelijke omstandigheden, de ernst, de kans en de gevolgen van een mogelijke aardbeving minimaal zijn, evenals eventuele schade aan woningen in de nabijheid van het voorkomen Bergermeer.
Voorts is niet aannemelijk geworden dat het continu - het gehele jaar door - onder genoemde omstandigheden injecteren van gas in het reservoir en de daarbij behorende verhoging van de reservoirdruk tot maximaal 80 bar zal leiden tot een grotere kans op aardbevingen dan tot nu toe het geval is geweest. De voorzitter neemt hierbij in aanmerking dat onder de beschreven werkwijze en omstandigheden voor het ontstaan van een onomkeerbare situatie niet behoeft te worden gevreesd, mede nu de minister en TAQA onweersproken hebben gesteld dat permanente (micro)seismische monitoring - waarvan het plan door de minister bij het besluit van 9 juli 2010 is goedgekeurd - de karakteristieke seismische respons van het reservoir als functie van het niveau van de gasdruk en als functie van de snelheid van de spanningsverandering (injectiesnelheid en productiesnelheid) bepaalt, zodat de injectie van gas zo nodig op heel korte termijn kan worden gestopt of de productie van gas uit het reservoir kan worden stilgelegd.
2.5. Gelet op het voorgaande ziet de voorzitter, bij afweging van alle betrokken belangen, geen aanleiding tot het treffen van een voorlopige voorziening.
2.6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
wijst het verzoek af.
Aldus vastgesteld door mr. T.G. Drupsteen, als voorzitter, in tegenwoordigheid van mr. P. Plambeck, ambtenaar van staat.
w.g. Drupsteen w.g. Plambeck
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 31 mei 2011
159-650.