Uitspraak
200906122/1/R1.
Datum uitspraak: 29 juni 2011
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. het college van burgemeester en wethouders van Zuidplas, voorheen Zevenhuizen-Moerkapelle,
2. [appellante sub 2], gevestigd te [plaats], gemeente Zuidplas,
appellanten,
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 28 juli 2009 heeft het college van gedeputeerde staten besloten aan de raad van de gemeente Zevenhuizen-Moerkapelle, thans: Zuidplas, een aanwijzing te geven ertoe strekkende dat artikel 3, lid 3.5.3, van de planregels geen deel blijft uitmaken van het bestemmingsplan "Het Nieuwe Midden", zoals dat door de raad op 16 juni 2009 is vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben het college van burgemeester en wethouders bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 17 augustus 2009, en [appellante sub 2] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 7 september 2009, beroep ingesteld.
De Afdeling heeft de zaak gelijktijdig met zaak nr. 200907149/1/R1 ter zitting behandeld op 23 maart 2011, waar het college van burgemeester en wethouders, vertegenwoordigd door mr. R. van den Bosch, A. de Vries, drs. W.N. Zwama, mr. A. van der Ven, E.J. Greving, drs. M.A.J. Verweij-Peeters, ing. W.F. van Zinderen Bakker en ing. M. Groen, [appellante sub 2], vertegenwoordigd door haar [directeur] en bijgestaan door ir. C. Moerman, werkzaam bij de Coöperatie Agrimaco U.A., en het college van gedeputeerde staten, vertegenwoordigd door drs. K.P. Spannenburg, werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
Buiten bezwaren van partijen heeft [appellante sub 2] nog een stuk in het geding gebracht.
2. Overwegingen
2.1. In de Nota Ruimte is het gebied tussen Rotterdam, Zoetermeer en Gouda aangewezen als de uitbreidingsruimte van de Zuidvleugel van de Randstad. Op basis van de Interregionale Structuurvisie zijn in 2006 twee uitwerkingen vastgesteld: het Intergemeentelijk Structuurplan Zuidplas (hierna: ISP) en het streekplan Zuid-Holland Oost, tweede partiële herziening Zuidplas (hierna: partiële herziening Zuidplas). Het bestemmingsplan heeft onder meer als doel de planologische kaders voor gebiedsontwikkeling in het gebied "Het Nieuwe Midden" vast te leggen.
Het plangebied wordt globaal begrensd door de Noordelijke Dwarsweg, de Bredeweg en de spoorlijn Den Haag-Utrecht, het hart van de sloot aan de westzijde van de Zuidelijke Dwarsweg en de Knibbelweg en de Vierde Tocht. Het plangebied grenst daarmee aan de noordzijde aan het plangebied "Zuidplas Noord", aan de westzijde aan het plangebied "Zuidplas West" en aan de zuidzijde aan het plangebied "Rode Waterparel".
2.2. Artikel 3 geeft regels voor de bestemming "Agrarisch".
Ingevolge artikel 3, lid 3.5.3, van de planregels kan het college van burgemeester en wethouders ontheffing verlenen van het bepaalde in lid 3.3.6, onder a, voor vergroting van het bouwvlak voor kassen ter plaatse van de aanduiding "wro-zone - ontheffingsgebied 1", indien dit voor een doelmatige bedrijfsvoering noodzakelijk is, met dien verstande dat:
a. de totale oppervlakte van de kassen per bedrijf niet meer bedraagt dan 3 ha;
b. de kassen aaneengesloten worden (lees: gerealiseerd).
Ingevolge lid 3.3.6, onder a, geldt voor het bouwen van bouwwerken, geen gebouwen zijnde, en kassen, dat bouwwerken geen gebouwen zijnde, en ter plaatse van de aanduiding "glastuinbouw toegestaan": kassen, met uitzondering van erf- of terreinafscheidingen en damwanden, alleen mogen worden gebouwd binnen het bouwvlak of op het bij de woning behorende erf.
Op de verbeelding is ter plaatse van het bedrijf van [appellante sub 2] aan de [locatie] een (bouw)vlak aangegeven met de aanduiding "glastuinbouw toegestaan" met een oppervlakte van op de verbeelding gemeten ongeveer 22.500 m². Naar ter zitting door [appellante sub 2] onweersproken is gesteld, is dit vlak nagenoeg volgebouwd. Direct aansluitend aan dit vlak bevindt zich op de verbeelding een vlak met de aanduiding "wro-zone - ontheffingsgebied 1" met een oppervlakte van 1 ha.
2.3. Ingevolge artikel 3.8, zesde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, voor zover hier van belang, kan het college van gedeputeerde staten, indien aan de in het vierde lid bedoelde voorwaarden is voldaan, binnen de in dat lid genoemde termijn met betrekking tot het desbetreffende onderdeel van het vastgestelde bestemmingsplan aan de gemeenteraad een aanwijzing als bedoeld in artikel 4.2, eerste lid, geven, ertoe strekkende dat dat onderdeel geen deel blijft uitmaken van het bestemmingsplan zoals het is vastgesteld.
2.4. De aanwijzing strekt ertoe dat artikel 3, lid 3.5.3, van de planregels geen deel blijft uitmaken van het bestemmingsplan. Hieraan heeft het college van gedeputeerde staten ten grondslag gelegd dat in de partiële herziening Zuidplas het gebied waarin het perceel [locatie] zich bevindt, is aangeduid als uitwerkingsgebied voor de functie wonen voor de periode 2020-2030 en niet als glastuinbouwbedrijvenlandschap. Daarnaast schrijft, aldus het college van gedeputeerde staten, de provinciale nota Regels voor Ruimte (hierna: de nota) voor dat sanering van verspreid liggende glastuinbouwbedrijven het uitgangspunt is en uitbreiding van verspreid liggende glastuinbouwbedrijven alleen in beperkte mate, tot maximaal 2 ha, mogelijk is. Het college van gedeputeerde staten ziet voorts geen aanleiding van het beleid af te wijken. Daarbij heeft het college van burgemeester en wethouders in artikel 23 van de planregels bovendien een algemene ontheffingsbevoegdheid om tot 10% van maten, afmetingen en percentages af te wijken. Enige uitbreiding is dan ook, zonder toepassing van artikel 3, lid 3.5.3, van de planregels, mogelijk, aldus het college van gedeputeerde staten.
2.5. Het college van burgemeester en wethouders en [appellante sub 2] stellen in beroep dat het college van gedeputeerde staten ten onrechte een reactieve aanwijzing heeft gegeven.
Het college van burgemeester en wethouders voert daartoe aan dat het college van gedeputeerde staten heeft miskend dat met het bestemmingsplan is beoogd maatwerk te leveren. Dit is volgens het college van burgemeester en wethouders temeer van belang nu [appellante sub 2] in 2001 een op uitbreiding gericht principeverzoek heeft ingediend en zij mocht verwachten dat aan deze uitbreiding medewerking zou worden verleend.
[appellante sub 2] voert aan dat de partiële herziening Zuidplas en de nota niet zijn vastgesteld als formeel toetsingskader en dat de aanwijzing niet op grondslag van deze beleidsstukken kon plaatsvinden. Bovendien biedt de partiële herziening Zuidplas bestaande bedrijven de mogelijkheid naar redelijkheid uit te breiden. Verder heeft het college van gedeputeerde staten volgens [appellante sub 2] in strijd met de nota haar agrarische belangen niet betrokken in de afweging. Het bedrijf ligt zodanig dicht bij het te realiseren glastuinbouwconcentratiegebied dat het niet meer als verspreid liggend glas kan worden aangemerkt. Ten onrechte houdt het college van gedeputeerde staten volgens [appellante sub 2] rekening met mogelijke woningbouw in een volgende planperiode. Daarbij is van belang dat kassen een korte afschrijvingsduur van ongeveer 12 jaar kennen. Verder is verplaatsing van de kwekerij naar het glastuinbouwbedrijvenlandschap om financiële en teelttechnische redenen niet haalbaar. Ten slotte gaat het college van gedeputeerde staten ten onrechte voorbij aan de reeds in 2001 door het college van burgemeester en wethouders onder voorwaarde verleende toestemming tot uitbreiding van het glasareaal tot 3 ha, aldus [appellante sub 2].
2.6. Ingevolge artikel 23, lid 23.1, onder b, van de planregels kan het college van burgemeester en wethouders ontheffing verlenen van de regels van het plan ten behoeve van afwijkingen ten aanzien van de op de aanduidingen en in de regels gegeven oppervlakte- en hoogtematen, afmetingen en percentages tot niet meer dan 10% van die maten, afmetingen en percentages.
2.7. Op 24 mei 2006 hebben provinciale staten van Zuid-Holland de partiële herziening Zuidplas vastgesteld. Hierin geven provinciale staten hun visie op de ruimtelijke ontwikkeling van het plangebied Zuidplas. Met de partiële herziening Zuidplas wordt voor de periode 2010 tot 2030 ruimte gereserveerd voor:
- 15.000 à 30.000 woningen;
- 150 à 300 ha netto bedrijventerrein;
- 200 ha netto voor nieuwvestiging van glastuinbouw.
In het kader van de planvorming van het ISP is aan de 200 ha glastuinbouw nog eens 80 ha netto voor de hervestiging van glastuinbouwbedrijven uit het plangebied Zuidplas toegevoegd.
Op de kaart van de partiële herziening Zuidplas bevinden de gronden van [appellante sub 2] zich in een als "Agrarisch gebied" aangegeven gebied met daarbij een uitwerkingsverplichting voor het college van gedeputeerde staten naar wonen. De op die kaart meest nabijgelegen als Glastuinbouwbedrijvenlandschap aangewezen gronden bevinden zich op een afstand van ongeveer 1.250 m van de kwekerij.
2.7.1. In de nota, gedateerd 1 januari 2007, worden binnen "Agrarisch gebied" onder meer de volgende voorwaarden gesteld aan ruimtelijke plannen:
- bedrijven gericht op de bollenteelt, glastuinbouw, boomteelt en sierteelt moeten worden geconcentreerd in de daartoe in de streekplannen aangewezen gebieden. Nieuwe bebouwing ten behoeve van de vestiging van dergelijke bedrijven buiten de aangegeven gebieden moet worden uitgesloten;
- sanering van verspreid liggende glastuinbouwbedrijven is het uitgangspunt;
- uitbreiding van bestaand verspreid liggende glastuinbouwbedrijven is in beperkte mate mogelijk, waarbij uitbreiding tot een oppervlakte van 2 ha als maximum wordt gehanteerd.
2.7.2. In de plantoelichting staat dat in het streekplan is uitgegaan van een gefaseerde ontwikkeling van het Zuidplasgebied. Het overgrote deel van het plangebied "Het Nieuwe Midden" zal pas na 2020 mogelijk gebruikt worden voor verstedelijking. Dit betekent dat het merendeel van het plangebied conserverend is bestemd, in afwachting van het toekomstige beleid voor dit gebied. "Het Nieuwe Midden" is gereserveerd voor infrastructuur, het behouden en versterken van de lanen, linten en tochten in het gebied en het conserveren van het resterende middengebied, aangezien een ontwikkeling van deze gronden pas na 2020 aan de orde zal komen.
2.8. Voor zover het college van burgemeester en wethouders en [appellante sub 2] met hun verwijzing naar de bouwaanvraag uit 2001 betogen dat met het geven van een reactieve aanwijzing het vertrouwensbeginsel is geschonden, wordt overwogen dat het college van burgemeester en wethouders en [appellante sub 2] niet aannemelijk hebben gemaakt dat indertijd door het college van gedeputeerde staten verwachtingen zijn gewekt dat het met een uitbreiding van het glasareaal van [appellante sub 2] tot 3 ha zou instemmen. Voor zover al van een toezegging door het college van burgemeester en wethouders kan worden gesproken, bindt deze, nog daargelaten het inmiddels plaatsgevonden hebbende tijdsverloop, het college van gedeputeerde staten niet. Ditzelfde geldt voor het - beweerdelijk - indertijd afgegeven provinciale Agrarische Bouwadvies.
2.8.1. Met het geven van de reactieve aanwijzing beoogt het college van gedeputeerde staten provinciale belangen te dienen. Anders dan [appellante sub 2] betoogt, heeft het college van gedeputeerde staten zich daarbij op het provinciale beleid, zoals neergelegd in de partiële herziening Zuidplas en de nota, alsmede op het daarop afgestemde ten tijde van belang in voorbereiding zijnde ontwerp van de provinciale Verordening Ruimte, kunnen baseren. De gronden van de kwekerij bevinden zich buiten en grenzen niet aan het in de partiële herziening Zuidplas op de kaart aangegeven Glastuinbouwbedrijvenlandschap. Het college van gedeputeerde staten heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat wat betreft de kwekerij sprake is van verspreid liggend glas. Op den duur behoort woningbouw in het gebied waar de kwekerij is gelegen, tot de mogelijkheden. Ook al zal deze woningbouw mogelijk pas na 2020 plaatsvinden, het college van gedeputeerde staten heeft daarmee rekening mogen houden. Het heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat een uitbreiding van het areaal glas bij [appellante sub 2] tot 3 ha met het provinciale beleid in strijd is. Anders dan [appellante sub 2] betoogt, valt aan de partiële herziening Zuidplas niet te ontlenen dat in bestemmingsplannen aan bedrijven uitbreidingsmogelijkheden kunnen worden toegekend in de mate zoals door haar is verzocht. De door [appellante sub 2] ter zitting gestelde wijziging van het beleid is van 23 februari 2011 en daarmee van na het bestreden besluit, zodat het college van gedeputeerde staten daarmee geen rekening heeft kunnen houden, nog daargelaten de vraag of deze beleidswijziging [appellante sub 2] soelaas zou kunnen bieden.
In de door [appellante sub 2] gestelde omstandigheden dat kassen een relatief korte afschrijvingsduur kennen en zij niet naar het glastuinbouwconcentratiegebied kan verhuizen, heeft het college van gedeputeerde staten in redelijkheid geen aanleiding hoeven zien om in afwijking van het provinciale beleid in te stemmen met een uitbreidingsmogelijkheid tot 3 ha. Daarbij acht de Afdeling van belang dat het verzoek van [appellante sub 2] is gericht op een structurele uitbreiding van het areaal aan kassen en eenmaal vergunde en gerealiseerde kassen - nadat ze bedrijfseconomisch zijn afgeschreven - weer vervangen kunnen worden door nieuwe. Het door het college van burgemeester en wethouders gedane beroep op de uitspraak van de Afdeling van 9 juni 2010, zaak nr.
200905858/1/R1, die betrekking heeft op de situatie, waarin het betrokken bestemmingsplan geen enkele uitbreidingsruimte voor de betreffende glastuinbouwbedrijven bood, terwijl juist wel was beoogd aan die bedrijven enige uitbreidingsruimte te bieden, faalt reeds om de reden dat het in de thans voorliggende zaak niet gaat om enige uitbreidingsruimte maar om een uitbreidingsmogelijkheid van bijna 50%.
200905858/1/R1, die betrekking heeft op de situatie, waarin het betrokken bestemmingsplan geen enkele uitbreidingsruimte voor de betreffende glastuinbouwbedrijven bood, terwijl juist wel was beoogd aan die bedrijven enige uitbreidingsruimte te bieden, faalt reeds om de reden dat het in de thans voorliggende zaak niet gaat om enige uitbreidingsruimte maar om een uitbreidingsmogelijkheid van bijna 50%.
Wat betreft de mogelijkheid ontheffing te verlenen als bedoeld in artikel 23, lid 23.1, onder b, van de planregels, overweegt de Afdeling dat het college van gedeputeerde staten ten onrechte niet heeft onderkend dat deze ontheffingsmogelijkheid niet de mogelijkheid biedt het vlak met de aanduiding "glastuinbouw toegestaan" te verruimen dan wel anderszins het areaal glas voor [appellante sub 2] te verruimen. Aangezien de verwijzing door het college van gedeputeerde staten, zoals ter zitting is bevestigd, niet dragend is bedoeld, komt hieraan evenwel geen doorslaggevende betekenis toe. Daarbij overweegt de Afdeling nog dat [appellante sub 2] niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij haar bedrijf in de huidige omvang ter plaatse niet rendabel kan voortzetten.
2.8.2. In hetgeen het college van burgemeester en wethouders en [appellante sub 2] hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college van gedeputeerde staten zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat provinciale belangen met het oog op een goede ruimtelijke ordening het geven van de reactieve aanwijzing noodzakelijk maken. De beroepen zijn ongegrond.
2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, voorzitter, en mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen en mr. J. Hoekstra, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Bechinka, ambtenaar van staat.
w.g. Van Buuren w.g. Bechinka
Voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 29 juni 2011
371.