Uitspraak
201010762/1/H3.
Datum uitspraak: 6 juli 2011
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de vereniging Hengelsport Federatie Midden Nederland, gevestigd te Arnhem, de vereniging Hengelsport Federatie Oost-Nederland, gevestigd te Raalte, de vereniging Vissersvereniging "Visserslust", gevestigd te 's-Gravenmoer, gemeente Dongen, de vereniging 's-Gravenhaagse Hengelsport Vereniging, gevestigd te Den Haag, de vereniging Hengelsportvereniging St. Petrus Weert e.o., gevestigd te Stramproy, gemeente Weert, de vereniging Amsterdamse Hengelsport Vereniging, gevestigd te Amsterdam, de vereniging Hengelsport Vereniging "Zaanstreek", gevestigd te Wijdewormer, gemeente Wormerland, de vereniging Nijmeegse Hengelaarsvereniging "De Voorn", gevestigd te Nijmegen, de vereniging Hengelsportvereniging De Swalm, gevestigd te Swalmen, gemeente Roermond, de vereniging Hengelaarsvereniging Ons Genoegen, gevestigd te Asten, de vereniging Hengelsportvereniging "Ons Genoegen", gevestigd te Spijkenisse, de vereniging Regionaal Viswaterbeher IJssel-Vecht en Zwartewater Delta, gevestigd te Zwolle, de vereniging Hengelsportvereniging "Het Geuldal", gevestigd te Bingelrade, gemeente Onderbanken, (hierna: de verenigingen),
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Utrecht van 4 oktober 2010 in zaken nrs. 10/665 en 10/1415 in het geding tussen:
1. de vereniging Sportvisserij Nederland, gevestigd te Amersfoort, en
2. de verenigingen,
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, thans: de staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie.
1. Procesverloop
Bij besluit van 21 juli 2009 heeft de minister een verzoek van de verenigingen om afzonderlijke ontheffingen van het verbod in artikel 27 van de Uitvoeringsregeling Visserij afgewezen.
Bij afzonderlijke besluiten van 26 januari 2010 heeft de minister de door de verenigingen daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 4 oktober 2010, verzonden op dezelfde datum, heeft de rechtbank de door de verenigingen en de vereniging Sportvisserij Nederland daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de vereniging Sportvisserij Nederland namens de verenigingen bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 11 november 2010, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 8 december 2010.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
Namens de verenigingen is een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 mei 2011, waar de verenigingen, vertegenwoordigd door mr. F.J. Boonstra, werkzaam bij de vereniging Sportvisserij Nederland, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. G.W.P.A. van Schijndel en ir. F.G.E. van den Berg, werkzaam bij het Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Visserijwet 1963, voor zover thans van belang, wordt voor het bepaalde bij of krachtens deze wet verstaan onder "de rechthebbende op het visrecht": de gerechtigde tot vissen uit welken hoofde ook, behalve de houder van een schriftelijke toestemming, als bedoeld in artikel 21, tweede lid.
Ingevolge het vierde lid, aanhef en onder d, wordt voor het bepaalde bij of krachtens deze wet verstaan onder binnenvisserij: het vissen in de overige wateren van Nederland.
Ingevolge artikel 16, eerste lid, kunnen ten aanzien van het vissen in de wateren, bedoeld in artikel 1, vierde lid, aanhef en onder d, bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regelen worden gesteld:
a. in het belang van de visserij in die wateren, de doelmatigheid daaronder begrepen, of
b. ter voorkoming van schade aan de volksgezondheid bij consumptie van de in die wateren voorkomende vis als gevolg van gebruik van bepaalde
vang- of lokmethoden.
Ingevolge het tweede lid wordt bij het stellen van regelen als bedoeld in het eerste lid mede rekening gehouden met:
a. de belangen van de natuurbescherming, en
b. de invloed van het gebruik van bepaalde vang- of lokmethoden op het welzijn van de in de in het eerste lid bedoelde wateren voorkomende vis.
Ingevolge het derde lid kunnen bij of krachtens een maatregel als bedoeld in het eerste lid mede voorschriften worden gegeven in het belang van de naleving van de aldaar bedoelde regelen.
Ingevolge artikel 21, eerste lid, is het verboden in een water, als bedoeld in artikel 1, vierde lid, onder d, te vissen voorzover een ander rechthebbende is op het visrecht van dat water.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder a, geldt het verbod in het eerste lid niet voor hem, die voorzien is van een schriftelijke toestemming van de rechthebbende, geldende voor de visserij, welke wordt uitgeoefend.
Ingevolge die aanhef en onder b, geldt het verbod in het eerste lid niet voor hem, die de rechthebbende op het visrecht of de houder van de schriftelijke toestemming behulpzaam is bij het vissen met een vistuig, dat niet door één persoon kan worden bediend.
Ter uitvoering van artikel 16 van de Visserijwet 1963 is het Reglement voor de binnenvisserij 1985 (hierna: het Reglement) vastgesteld.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, aanhef en onder c tot en met p, van het Reglement is het verboden te vissen met andere vistuigen dan het spieringtuig, de visfuik, de aalfuik, de ankerkuil, het aalkistje, het aalhoekwant, de aaldogger, de zegen, de aalzegen, de aaskui, het staand net, de gebbe, het kruisnet en het electrovisapparaat.
Ingevolge het tweede lid is het gebruik van een schepnet slechts toegestaan om gevangen vis op te scheppen, over te zetten of te vervoeren.
Ingevolge het derde lid is het verboden te vissen met een vistuig waarvan het netwerk van metaal- of niet vervormend kunststofgaas is vervaardigd.
Ingevolge artikel 6, derde lid, voor zover thans van belang, kan de minister het vissen verbieden in een of meer door hem aan te wijzen wateren met één of meer door hem aan te wijzen vistuigen gedurende het gehele jaar dan wel gedurende een nader te bepalen gedeelte van het jaar.
Ingevolge artikel 11 kan de minister vrijstelling of ontheffing verlenen van de bepalingen bij of krachtens dit besluit.
Ingevolge artikel 12, voor zover thans van belang, kunnen aan vrijstellingen en ontheffingen voorschriften worden verbonden. Zij kunnen onder beperkingen worden verleend. Zij kunnen te allen tijde worden ingetrokken.
Ter uitvoering van onder meer de artikelen 6, derde lid, 11 en 12, van het Reglement is de Uitvoeringsregeling visserij (hierna: de Uitvoeringsregeling) vastgesteld.
Ingevolge artikel 27 van de Uitvoeringsregeling worden aangewezen als wateren, waarin het is verboden te vissen met vistuigen, genoemd in artikel 2, eerste lid, aanhef en onder c tot en met p, van het Reglement, de wateren, bedoeld in artikel 1, vierde lid, aanhef en onder d, van de Visserijwet 1963 met uitzondering van het IJsselmeer.
Ingevolge artikel 33, eerste lid, voor zover thans van belang, wordt bij het verlenen van vrijstellingen of ontheffingen alsmede bij het daaraan verbinden van voorschriften en het verlenen onder beperkingen, als bedoeld in de artikelen 11 en 12 van het Reglement, mede rekening gehouden met de belangen van de natuurbescherming.
Ingevolge het tweede lid, voor zover thans van belang, kunnen aan vrijstellingen en ontheffingen als bedoeld in onderhavige regeling voorschriften worden verbonden. Zij kunnen onder beperkingen worden verleend. Zij kunnen worden ingetrokken.
Ingevolge artikel 55, eerste lid, aanhef en onder a, is het verbod, bedoeld in artikel 27, niet van toepassing op de visrechthebbende en de houder van een schriftelijke toestemming die beschikt over minimaal 250 hectare viswater en daarmee inkomsten uit de visserij genereert van minimaal € 8.500,- bruto per jaar.
Ingevolge artikel 56, eerste lid, voor zover thans van belang, is van het verbod, bedoeld in artikel 27, vrijgesteld de visrechthebbende en de houder van een schriftelijke toestemming die:
a. beschikt over minimaal 250 hectare viswater;
b. zich daartoe heeft gemeld bij de minister;
c. de melding, bedoeld in onderdeel b, vergezeld heeft doen gaan van een bedrijfsplan, waaruit een perspectief kan worden afgeleid om binnen twee jaren na de melding te voldoen aan het inkomenscriterium, bedoeld in artikel 55, eerste lid, aanhef en onder a.
2.2. Bij brief van 17 februari 2009 heeft de vereniging Sportvisserij Nederland de minister namens de verenigingen verzocht om afzonderlijke ontheffingen van het verbod om met grote vistuigen te vissen in eigen viswater. De minister heeft dit verzoek afgewezen en deze afwijzing bij besluiten van 26 januari 2010 gehandhaafd. Volgens de minister dient slechts in bijzondere gevallen ontheffing van het verbod neergelegd in artikel 27 van de Uitvoeringsregeling te worden verleend. Voor diegene op wie het verbod van toepassing is, hanteert de minister de norm dat slechts ontheffing wordt verleend indien het gebruik van grote vistuigen noodzakelijk is ten behoeve van onderzoek of monitoring. De minister acht het in dit licht niet noodzakelijk aan de verenigingen de gevraagde ontheffingen te verlenen.
2.3. De verenigingen betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat er geen rechtvaardiging bestaat om inbreuk te maken op het visrecht van de verenigingen om het visstandbeheer in eigen viswater te voeren. Het Reglement biedt daarvoor geen grondslag. Bovendien is de weigering van de ontheffingen in strijd met de strekking van de Uitvoeringsregeling. De gevraagde ontheffingen zien immers op het gebruik van grote vistuigen ten behoeve van onderzoek en monitoring en niet op de onttrekking van vis. Het gebruik van de grote vistuigen door de verenigingen staat in dienst van een duurzaam visstandbeheer en is dan ook volledig in lijn met de doelstelling van de Uitvoeringsregeling. De rechtbank is volgens de verenigingen bij haar beoordeling voorts voorbijgegaan aan de door de minister gehanteerde norm of er een noodzaak is tot het gebruik van grote vistuigen. De rechtbank heeft haar eigen norm gesteld door te overwegen dat de minister op grond van doelmatigheid het aantal ontheffingen mag beperken. Gelet echter op de door de minister gehanteerde norm achten de verenigingen de afwijzing van de aanvragen van ontheffingen onjuist.
Verder betogen de verenigingen dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat sprake is van een onjuiste belangenafweging en dat de minister artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) heeft geschonden door hun schade niet te compenseren. De schade als gevolg van het verbod neergelegd in artikel 27 van de Uitvoeringsregeling en de dat verbod onverlet latende besluiten van 26 januari 2010 is volgens de verenigingen gelegen in de door hen gedane investeringen en de kosten die zij moeten maken in verband met het inschakelen van een derde die wel met grote vistuigen mag vissen.
2.4. Het verbod op het vissen met grote vistuigen in de binnenwateren is niet van toepassig op de rechthebbende op het visrecht en de houder van een schriftelijke toestemming die voldoet aan bepaalde voorwaarden, zoals een minimum areaal viswater en een minimum bedrag aan inkomsten dat deze uit de visserij genereert. Aan de met het in artikel 27 van de Uitvoeringsregeling neergelegde verbod beoogde beperking van het gebruik van grote vistuigen op binnenwateren ligt ten grondslag dat met het gebruik van deze vistuigen een zeer substantiële onttrekking van vis kan worden bewerkstelligd hetgeen een substantiële inbreuk kan maken op de visstand. Het verbod is gelet daarop gericht op instandhouding en verbetering van de visstand en derhalve te verenigen met het doel van de Visserijwet 1963, namelijk het behartigen van het belang van de visserij in binnenwateren, de doelmatigheid daaronder begrepen. Dit in aanmerking nemende ziet de Afdeling evenmin aanleiding voor het oordeel dat de minister ten aanzien van het vissen met grote vistuigen niet in redelijkheid tot uitgangspunt heeft kunnen nemen dat het aantal op grond van artikel 11 van het Reglement te verlenen ontheffingen dient te worden beperkt.
2.4.1. Niet in geschil is dat het verbod op de verenigingen van toepassing is. De minister heeft gesteld dat de noodzaak tot het verrichten van onderzoek door hen vanuit het oogpunt van doelmatigheid ontbreekt. Daartoe heeft de minister, onder verwijzing naar het overleg met de Tweede Kamer (Kamerstukken II, 2006/07, 30 211 en 29 675, nr. 14, blz. 9), gesteld dat wat betreft organisaties van de sportvisserij de mogelijkheid een ontheffing te verkrijgen zal zijn voorbehouden aan de landelijke koepelorganisatie van sportvissers, de vereniging Sportvisserij Nederland. Daarnaast zijn er ongeveer twintig onderzoeksbureaus die zich bezig houden met visserij- en aquatisch onderzoek, ongeveer 110 beroepsvissers, die bevoegd zijn om beroepsvistuigen te gebruiken, en 27 waterschappen, die de mogelijkheid hebben om een ontheffing aan te vragen voor het gebruik van beroepsvistuigen ten behoeve van onderzoek. Gelet daarop is volgens de minister de mogelijkheid tot onderzoek en monitoring voldoende gewaarborgd en het gebruik van grote vistuigen door de verenigingen ten behoeve van dat doel niet noodzakelijk. De Afdeling acht dit standpunt niet onredelijk. De verenigingen hebben voorts niet aannemelijk gemaakt dat een noodzaak bestaat dat zij met behulp van grote vistuigen onderzoek verrichten. Dat eventueel door hen verricht onderzoek nuttig kan zijn, maakt het nog niet noodzakelijk dat dit onderzoek door hen wordt verricht. De rechtbank heeft derhalve met juistheid geoordeeld dat de minister op die grond de ontheffingen in redelijkheid heeft kunnen weigeren. Het betoog faalt.
2.5. Over het gelijkheidsbeginsel heeft de staatssecretaris aangevoerd dat de door de verenigingen genoemde gevallen van de vereniging Vereniging "Het Keernet" (hierna: Keernet) en de stichting Stichting European Invertebrate Survey Nederland (hierna: Survey Nederland) niet vergelijkbaar zijn met hun geval. De staatssecretaris heeft daartoe onweersproken gesteld dat Keernet van het verbod op het vissen met grote vistuigen in de binnenwateren is vrijgesteld en Survey Nederland weliswaar een ontheffing heeft, maar deze van een zeer geringe omvang is, namelijk alleen voor het gebruik van een kreeftenkorf. Aan deze ontheffing zijn bovendien voorwaarden verbonden. Naar de staatssecretaris ter zitting onweersproken heeft gesteld, is opgetreden tegen het doorgeven door Survey Nederland van ontheffingen voor het gebruik van een kreeftenkorf aan derden. De verenigingen hebben niet aannemelijk gemaakt dat in gelijke gevallen wel een ontheffing van het verbod neergelegd in artikel 27 van de Uitvoeringsregeling Visserij is verleend. Voor het oordeel dat de minister de gevraagde ontheffingen wegens schending van het gelijkheidsbeginsel in redelijkheid niet heeft kunnen weigeren, ziet de Afdeling dan ook geen grond.
2.5.1. Voorts bestaat geen grond voor het oordeel dat de minister artikel 3:4, tweede lid, van de Awb heeft geschonden. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat de verenigingen bij het doen van investeringen ten behoeve van het vissen met grote vistuigen rekening behoorden te houden met de mogelijkheid dat de bestaande situatie voor hen in ongunstige zin zou kunnen gaan veranderen, gelet op de kwetsbaarheid van de visstand in wateren waarin zij hun activiteiten uitvoeren en gelet op de in hoge mate naar beperking en quotering tenderende ontwikkelingen in regelgeving en beleidsvorming inzake de visserij gedurende de afgelopen twintig jaar. Voorts hebben de verenigingen vanaf oktober 2006 tot 1 mei 2008 de tijd gehad om de bedrijfsvoering af te stemmen op de gewijzigde situatie. In oktober 2006 is immers een concept van een regeling openbaar gemaakt, waarin het verbod was opgenomen. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat onder deze omstandigheden niet kan worden gesteld dat de geleden schade buiten het normale maatschappelijk risico van de verenigingen valt, zodat geen aanleiding bestaat voor schadevergoeding op die grond. Daarbij neemt de Afdeling mede in aanmerking dat de verenigingen, zoals de gemachtigde ter zitting bij de Afdeling heeft erkend, al eerder dan oktober 2006 op de hoogte waren dat een verbod van deze strekking in het vooruitzicht lag.
Het betoog faalt ook in zoverre.
2.6. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden bevestigd, voor zover aangevallen.
2.7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. K.J.M. Mortelmans en mr. B.P. Vermeulen, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M.E.A. Neuwahl, ambtenaar van staat.
w.g. Vlasblom w.g. Neuwahl
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 6 juli 2011
280-597.