Uitspraak
201006868/1/M2.
Datum uitspraak: 13 juli 2011
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellante sub 1], gevestigd te Vreeland, gemeente Stichtse Vecht,
2. [appellant sub 2] en anderen, wonend te Vreeland, gemeente Stichtse Vecht,
en
het college van gedeputeerde staten van Utrecht,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 25 mei 2010 heeft het college aan [vergunninghoudster] een vergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer verleend voor het veranderen van een bedrijf voor de productie van stalen en fiber vaten en van lakken aan de [locatie 1] te Vreeland. Dit besluit is op 4 juni 2010 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben [appellante sub 1] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 15 juli 2010, en [appellant sub 2] en anderen bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 15 juli 2010, beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: de StAB) heeft desverzocht een deskundigenbericht (hierna: het deskundigenbericht) uitgebracht. [appellante sub 1], [appellant sub 2] en anderen, het college en [vergunninghoudster] hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht.
[appellante sub 1] en [appellant sub 2] en anderen hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 mei 2011, waar [appellante sub 1], vertegenwoordigd door mr. drs. M.E.F. Staal, [appellant sub 2] en anderen, van wie [appellant sub 2] in persoon, bijgestaan door mr. drs. M.E.F. Staal, en het college, vertegenwoordigd door mr. A.E. van Kessel, mr. E.M. Jansen en ir. F.H. de Vries, zijn verschenen. Voorts is [vergunninghoudster], vertegenwoordigd door mr. A. Collignon, advocaat te Amsterdam, en door ing. J. Quant en ing. E. Kielestein, als partij gehoord.
2. Overwegingen
Overgangsrecht Wabo
2.1. Op 1 oktober 2010 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in werking getreden. Bij de invoering van deze wet is een aantal andere wetten gewijzigd. Uit het in de Invoeringswet Wabo opgenomen overgangsrecht volgt dat de wetswijzigingen niet van toepassing zijn op dit geding. In deze uitspraak worden dan ook de wetten aangehaald, zoals zij luidden voordat zij bij invoering van de Wabo werden gewijzigd.
Omvang van het geschil
2.2. Het college en [vergunninghoudster] stellen zich op het standpunt dat de beroepen op grond van artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht niet-ontvankelijk moeten worden verklaard, voor zover het de grond over strijd met het bestemmingsplan betreft.
2.2.1. Ingevolge artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht, voor zover hier van belang, kan geen beroep worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen als bedoeld in artikel 3:15 naar voren heeft gebracht.
Uit artikel 6:13 vloeit voort dat een belanghebbende geen beroep kan instellen tegen onderdelen van een besluit waarover hij geen zienswijze naar voren heeft gebracht, tenzij het niet naar voren brengen van een zienswijze hem redelijkerwijs niet kan worden verweten. Bij besluiten inzake een milieuvergunning worden de beslissingen over de aanvaardbaarheid van verschillende categorieën milieugevolgen als onderdelen van een besluit in vorenbedoelde zin aangemerkt.
2.2.2. De grond over strijd met het bestemmingsplan heeft geen betrekking op een besluitonderdeel als hiervoor bedoeld, zodat er geen aanleiding bestaat de beroepen in zoverre op grond van artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht niet-ontvankelijk te verklaren.
2.3. Het college stelt zich op het standpunt dat hetgeen [appellante sub 1] en [appellant sub 2] en anderen in het kader van de advisering door de StAB hebben aangevoerd over de mogelijke realisatie van een ontsluitingsweg op het perceel ten noorden van de inrichting buiten beschouwing dient te worden gelaten, nu dit in de zienswijze noch het beroepschrift is aangevoerd.
2.3.1. In het kader van de advisering door de StAB hebben [appellante sub 1] en [appellant sub 2] en anderen naar voren gebracht dat op het perceel ten noorden van de inrichting in de toekomst mogelijk een ontsluitingsweg wordt gerealiseerd ten behoeve van voorgenomen woningbouw op het perceel [locatie 2]. Zij vrezen, zo begrijpt de Afdeling, dat de ligging van de veiligheidscontouren zoals die voortvloeien uit het Besluit externe veiligheid inrichtingen (hierna: het Bevi) een beperking zullen vormen voor de mogelijkheid om deze ontsluitingsweg te realiseren.
2.3.2. De grond over de ontsluitingsweg heeft betrekking op het besluitonderdeel externe veiligheid. Over dit besluitonderdeel heeft [appellante sub 1] geen zienswijze naar voren gebracht. Niet gebleken is van omstandigheden op grond waarvan geoordeeld zou moeten worden dat dit haar redelijkerwijs niet kan worden verweten. Het beroep van [appellante sub 1] dient op grond van artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht niet-ontvankelijk te worden verklaard, voor zover het de grond over de ontsluitingsweg betreft.
2.3.3. [appellant sub 2] en anderen hebben wel een zienswijze over het besluitonderdeel externe veiligheid naar voren gebracht. Er bestaat dan ook geen aanleiding hun beroep op grond van artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht niet-ontvankelijk te verklaren, voor zover het de grond over de ontsluitingsweg betreft. Anders dan het college wellicht meent, staat deze bepaling er niet aan in de weg dat een appellant in beroep nieuwe gronden aanvoert met betrekking tot een besluitonderdeel dat hij in zijn zienswijze over het ontwerpbesluit aan de orde heeft gesteld.
Dat [appellant sub 2] en anderen de grond over de ontsluitingsweg niet reeds in hun beroepschrift hebben aangevoerd, is niet in strijd met de goede procesorde. Geen rechtsregel verbiedt dat, binnen de door de wet en de goede procesorde begrensde mogelijkheden, na het instellen van het beroep nog aanvullende gronden worden ingediend. De grond over de ontsluitingsweg is in een vroeg stadium van de beroepsprocedure aangevoerd, zodat het college en [vergunninghoudster] voldoende gelegenheid hebben gehad om er op te reageren. Er bestaat geen aanleiding deze grond wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing te laten.
2.4. [vergunninghoudster] stelt zich op het standpunt dat in het deskundigenbericht ten onrechte een beoordeling is gemaakt van het plaatsgebonden risico als bedoeld in het Bevi. Volgens [vergunninghoudster] valt deze beoordeling buiten de omvang van het geschil, nu de beroepen geen betrekking hebben op het plaatsgebonden risico. Hetgeen in het deskundigenbericht is opgemerkt over het plaatsgebonden risico dient volgens haar buiten beschouwing te blijven.
2.4.1. [appellant sub 2] en anderen hebben in hun beroepschrift hun zienswijze over het ontwerpbesluit herhaald en ingelast. Deze zienswijze had mede betrekking op het plaatsgebonden risico. Het beroep van [appellant sub 2] en anderen heeft, gelet op het vorenstaande, mede betrekking op het plaatsgebonden risico. Er bestaat geen aanleiding om hetgeen hierover in het deskundigenbericht is opgemerkt buiten beschouwing te laten.
2.5. [appellant sub 2] en anderen stellen zich op het standpunt dat een door het college en [vergunninghoudster] als nader stuk ingediende kwantitatieve risicoanalyse van 7 januari 2011 buiten beschouwing dient te worden gelaten, omdat dit stuk te laat naar voren is gebracht en zij er niet goed op hebben kunnen reageren.
2.5.1. De kwantitatieve risicoanalyse van 7 januari 2011 is door het college op 10 januari 2011 als nader stuk ingediend, derhalve ruim vier maanden voor de zitting. Niet valt in te zien dat [appellant sub 2] en anderen onvoldoende gelegenheid hebben gehad om op dit stuk te reageren. Er bestaat geen aanleiding dit stuk wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing te laten.
Algemeen toetsingskader
2.6. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het college een zekere beoordelingsvrijheid toe.
Toekomstige ontwikkelingen
2.7. [appellante sub 1] voert aan dat het college bij de beoordeling van geur en geluid ten onrechte geen rekening heeft gehouden met voorgenomen woningbouw op het perceel [locatie 2]. [appellant sub 2] en anderen voeren aan dat het college bij de beoordeling van de externe veiligheid rekening had moeten houden met de mogelijke realisatie van een ontsluitingsweg op het perceel ten noorden van de inrichting.
2.7.1. Ingevolge artikel 8.8, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet milieubeheer betrekt het bevoegd gezag bij de beslissing op de aanvraag in ieder geval de met betrekking tot de inrichting en het gebied waar de inrichting zal zijn of is gelegen redelijkerwijs te verwachten ontwikkelingen die van belang zijn met het oog op de bescherming van het milieu.
2.7.2. Vast staat dat het ten tijde van het nemen van het bestreden besluit geldende bestemmingsplan geen woningbouw toestond op het perceel [locatie 2] en geen ontsluitingsweg op het perceel ten noorden van de inrichting en dat er ten tijde van dit besluit nog geen procedure was gestart om het bestemmingsplan in zoverre te wijzigen. Gelet hierop waren er ter zake geen redelijkerwijs te verwachten ontwikkelingen als bedoeld in artikel 8.8, eerste lid, onder c, van de Wet milieubeheer. Het college behoefde bij het nemen van het bestreden besluit dan ook geen rekening te houden met de voorgenomen woningbouw of de mogelijke realisatie van de ontsluitingsweg. Deze beroepsgrond faalt.
Geur
2.8. [appellante sub 1] voert aan dat het college de eerder toegestane geuremissie van de inrichting bij het bestreden besluit had moeten beperken. Nu dit niet is gebeurd, is volgens haar niet gewaarborgd dat in de inrichting wat betreft geur de beste beschikbare technieken worden toegepast. Het bestreden besluit is volgens [appellante sub 1] in zoverre in strijd met artikel 8.10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer.
2.8.1. Bij het bestreden besluit is een veranderingsvergunning verleend voor een nieuwe opslagloods (loods 40) voor gevaarlijke stoffen. Voordien was de opslag van deze stoffen in een andere loods (loods 22) vergund. Met de bouw van de nieuwe loods vindt een herverdeling van de opslag over beide loodsen plaats. Er is geen uitbreiding van de productie van stoffen in de inrichting aangevraagd of vergund. Uit de aanvraag en het deskundigenbericht blijkt dat de opgeslagen stoffen zodanig verpakt zijn dat de opslag geen relevante bijdrage levert aan eventuele geuremissie door de inrichting. Het college hoefde in verband met deze opslag dan ook geen geurreducerende maatregelen te eisen. Ten aanzien van de onderdelen van de inrichting die wel relevant zijn voor eventuele geuremissie zijn geen veranderingen aangevraagd en vergund. Het college was niet gehouden om in het kader van de beslissing over verlening van de gevraagde veranderingsvergunning deze onderdelen en de geuremissie daarvan opnieuw te beoordelen. Deze beroepsgrond faalt.
Strijd met het bestemmingsplan
2.9. [appellante sub 1] en [appellant sub 2] en anderen voeren aan dat het ten tijde van het bestreden besluit geldende bestemmingsplan de aangevraagde opslag van gevaarlijke stoffen in loods 40 niet toestond. Ook een ten tijde van het bestreden besluit reeds vastgesteld, maar nog niet in werking getreden nieuw bestemmingsplan stond deze opslag volgens hen niet toe. De vergunning had dan ook met toepassing van artikel 8.10, derde lid, van de Wet milieubeheer moeten worden geweigerd, aldus [appellante sub 1] en [appellant sub 2] en anderen.
2.9.1. Ingevolge artikel 8.10, derde lid, van de Wet milieubeheer, voor zover hier van belang, kan de vergunning in afwijking van het eerste lid tevens worden geweigerd ingeval door verlening daarvan strijd zou ontstaan met een bestemmingsplan.
2.9.2. Het college is er in het bestreden besluit op basis van informatie van de gemeente Loenen (thans: Stichtse Vecht) van uitgegaan dat zich geen strijd voordeed met het op dat moment geldende bestemmingsplan. Nadien is gebleken dat de aangevraagde opslag van gevaarlijke stoffen in loods 40 wel in strijd was met het ten tijde van het nemen van het bestreden besluit geldende bestemmingsplan en ook niet werd toegestaan in het op dat moment reeds vastgestelde, maar nog niet in werking getreden nieuwe bestemmingsplan. Volgens het college zou de gevraagde vergunning echter ook indien de strijd met het bestemmingsplan ten tijde van het nemen van het bestreden besluit was onderkend, niet zijn geweigerd. Het college merkt in dit verband onder meer op dat de gemeente bereid is mee te werken aan legalisatie van de aangevraagde opslag in loods 40.
2.9.3. Na het bekend worden van de strijd met het bestemmingsplan, heeft de gemeente te kennen gegeven in beginsel bereid te zijn om mee te werken aan legalisatie van de aangevraagde opslag in loods 40. Dat de gemeente daarbij te kennen heeft gegeven dat onderzocht moet worden hoe deze opslag zich verhoudt tot de door [appellante sub 1] gewenste woningbouw op het perceel [locatie 2], doet er niet aan af dat de gemeente zich in beginsel bereid heeft verklaard mee te werken aan legalisatie. Aangenomen mag worden dat deze bereidheid er ook ten tijde van het nemen van het bestreden besluit zou zijn geweest, indien de strijd met het bestemmingsplan op dat moment was onderkend. Gelet hierop bestaat er geen aanleiding voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid heeft kunnen afzien van toepassing van artikel 8.10, derde lid, van de Wet milieubeheer. Deze beroepsgrond faalt.
Externe veiligheid
2.10. [appellant sub 2] en anderen betogen dat het bestreden besluit in strijd is met het Bevi. Zij betwijfelen of het college de externe veiligheidscontouren, zoals die voortvloeien uit het Bevi, op juiste wijze heeft vastgesteld, aangezien de risicokaart van de provincie in zoverre onjuiste informatie bevat. [appellant sub 2] en anderen voeren verder aan dat binnen de externe veiligheidscontouren waarvan het college in het bestreden besluit is uitgegaan een ijsbaan, met clubgebouw, is gelegen. Het is volgens hen niet uitgesloten dat het in het bestreden besluit genoemde maximale aantal van 750 personen dat binnen het invloedsgebied van het groepsrisico mag verblijven, wordt overschreden.
2.10.1. Voor de ligging van de externe veiligheidscontouren zijn de loodsen 22 en 40 - zoals opgenomen in de aanvraag - relevant. Volgens het deskundigenbericht is het college bij de beoordeling uitgegaan van een juiste ligging van deze loodsen. De Afdeling ziet geen aanleiding om in zoverre te twijfelen aan de juistheid van het deskundigenbericht. Of de provinciale risicokaart in zoverre juiste informatie bevat, doet niet ter zake. De provinciale risicokaart heeft niet ten grondslag gelegen aan het bestreden besluit.
2.10.2. Het college is er van uitgegaan dat binnen de contour van het plaatsgebonden risico (hierna: de PR-contour), zoals vastgesteld in het bestreden besluit, geen al dan niet geprojecteerde kwetsbare of beperkt kwetsbare objecten als bedoeld in het Bevi zijn gelegen. De door [appellant sub 2] en anderen genoemde ijsbaan ligt volgens het bestreden besluit alleen binnen het invloedsgebied van het groepsrisico (hierna: het invloedsgebied). Bij de verantwoording van het groepsrisico heeft het college in het bestreden besluit gebruik gemaakt van de Handreiking verantwoordingsplicht groepsrisico (hierna: de Handreiking). Volgens het bestreden besluit bedraagt de maximaal toelaatbare personendichtheid volgens de Handreiking in dit geval 300 personen per hectare, hetgeen neerkomt op 750 personen in het invloedsgebied. In het bestreden besluit wordt het niet aannemelijk geacht dat er op enig moment meer dan 750 personen in het invloedsgebied aanwezig zullen zijn.
2.10.3. In het deskundigenbericht is opgemerkt dat de gronden ten noorden van de inrichting, gelegen binnen de in het bestreden besluit vastgestelde PR-contour van de inrichting, planologisch en feitelijk als ijsbaan kunnen worden gebruikt, zodat binnen de in het bestreden besluit vastgestelde PR-contour in zoverre een (geprojecteerd) beperkt kwetsbaar object ligt. Wat de beoordeling van het groepsrisico in het bestreden besluit betreft, is in het deskundigenbericht opgemerkt dat de in het bestreden besluit genoemde maximaal toelaatbare personendichtheid op een onjuiste berekening berust en dat het standpunt van het college dat aan de maximaal toelaatbare personendichtheid wordt voldaan, mogelijk gebaseerd is op onjuiste veronderstellingen.
2.10.4. In reactie op het deskundigenbericht is in opdracht van [vergunninghoudster] een kwantitatieve risicoanalyse van 7 januari 2011 opgesteld. Daarin is op basis van berekeningen als bedoeld in artikel 3 van de Regeling externe veiligheid inrichtingen (hierna: de Revi) vastgesteld dat de PR-contour binnen de grenzen van de inrichting blijft en de in bijlage 1 van de Revi genoemde standaardafstanden, waarvan in het bestreden besluit voor het vaststellen van de PR-contour is uitgegaan, in dit geval een overschatting van het plaatsgebonden risico geven. Verder is in de kwantitatieve risicoanalyse van 7 januari 2011 berekend dat het groepsrisico, zelfs indien op de ijsbaan 10.000 personen aanwezig zouden zijn, nagenoeg nihil is. In hetgeen [appellant sub 2] en anderen aanvoeren, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat niet wordt voldaan aan artikel 3 van de Revi of dat moet worden getwijfeld aan de juistheid van de conclusies in de kwantitatieve risicoanalyse van 7 januari 2011. Er bestaat gelet hierop geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het Bevi zich niet tegen vergunningverlening verzet. Deze beroepsgrond faalt.
Duur vergunning
2.11. [appellante sub 1] en [appellant sub 2] en anderen betogen dat de vergunning ten onrechte voor onbepaalde tijd is verleend. [appellante sub 1] voert in dit verband aan dat de voorgenomen woningbouw op het perceel [locatie 2] aanleiding had moeten zijn om de vergunning voor bepaalde tijd te verlenen. [appellant sub 2] en anderen voeren in dit verband aan dat de vergunning voor bepaalde tijd verleend had moeten worden, omdat niet uitgesloten is dat het aantal leden van de ijsvereniging in de toekomst zal toenemen.
2.11.1. Zoals is overwogen in overweging 2.7.2 was de voorgenomen woningbouw op het perceel [locatie 2] ten tijde van het nemen van het bestreden besluit geen redelijkerwijs te verwachten ontwikkeling als bedoeld in artikel 8.8, eerste lid, onder c, van de Wet milieubeheer, zodat het college daarmee geen rekening behoefde te houden. Naar het oordeel van de Afdeling geldt dit ook voor de door [appellant sub 2] en anderen gestelde mogelijke toename van het aantal leden van de ijsvereniging. Reeds hierom kan hetgeen [appellante sub 1] en [appellant sub 2] en anderen aanvoeren niet leiden tot het oordeel dat de vergunning ten onrechte voor onbepaalde tijd is verleend. Deze beroepsgrond faalt.
Slotoverwegingen
2.12. Het beroep van [appellante sub 1] is, voor zover ontvankelijk, ongegrond. Het beroep van [appellant sub 2] en anderen is ongegrond.
2.13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep van [appellante sub 1] niet-ontvankelijk, voor zover het de grond over de ontsluitingsweg betreft;
II. verklaart het beroep van [appellante sub 1] voor het overige ongegrond;
III. verklaart het beroep van [appellant sub 2] en anderen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. K. Brink, voorzitter, en drs. H. Borstlap en mr. Y.E.M.A. Timmerman-Buck, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.P.J.M. van Grinsven, ambtenaar van staat.
w.g. Brink w.g. Van Grinsven
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 13 juli 2011
462.