Uitspraak
201011931/1/M2.
Datum uitspraak: 27 juli 2011
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid
Gromes-Plender Beheer B.V. (hierna: Gromes-Plender), gevestigd te IJsselmuiden, gemeente Kampen,
appellante,
en
het college van gedeputeerde staten van Overijssel (hierna: het college),
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 19 oktober 2010 heeft het college aan Gromes-Plender een vergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer gedeeltelijk verleend en gedeeltelijk geweigerd voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting voor het opslaan en be- en verwerken van afvalstoffen, gelegen aan de Spoorstraat 20 te IJsselmuiden. Dit besluit is op 29 oktober 2010 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit heeft Gromes-Plender bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 9 december 2010, beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 juni 2011, waar Gromes-Plender, vertegenwoordigd door J.W. Bukman en drs. ing. H.L. van Dijk, en het college, vertegenwoordigd door H. Puttenstein en G.H. Groen, beiden werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
2. Overwegingen
Overgangsrecht Wabo
2.1. Op 1 oktober 2010 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in werking getreden. Bij de invoering van deze wet is een aantal andere wetten gewijzigd. Uit het overgangsrecht van de Invoeringswet Wabo volgt dat de wetswijzigingen niet van toepassing zijn op dit geding. In deze uitspraak worden dan ook de wetten aangehaald, zoals zij luidden voordat zij bij invoering van de Wabo werden gewijzigd.
Algemeen toetsingskader
2.2. Ingevolge artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit dit artikel volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepaling komt het college een zekere beoordelingsvrijheid toe.
Voorschrift 2.2.3 - Acceptatie
2.3. Gromes-Plender betoogt dat zij niet aan vergunningvoorschrift 2.2.3 kan voldoen. Ingevolge dit voorschrift moet, voor zover hier van belang, binnen de inrichting een acceptatieregister worden bijgehouden waarin tenminste van elke opslagtank de hoeveelheid aan- en afgevoerde meststoffen en de hoeveelheid meststoffen die zich in een opslagruimte bevindt, zijn geregistreerd.
Gromes-Plender voert aan dat zij de hoeveelheid opgeslagen meststoffen niet apart voor iedere opslagtank bijhoudt, maar voor de inrichting in zijn geheel. Een overzicht van de totaal binnen de inrichting opgeslagen meststoffen is voldoende en jarenlange ervaring heeft uitgewezen dat het bijhouden van een registratie per tank niet voldoet, aldus Gromes-Plender. Verder betoogt Gromes-Plender dat de eenheden waarmee zij werkt klein zijn en dat, door middel van het peilglas op de opslagtank, altijd de actuele inhoud kan worden afgelezen. Bovendien leidt voorschrift 2.2.3 tot toenemende administratieve lasten en is het voorschrift volgens Gromes-Plender niet relevant voor het milieu.
2.3.1. Het college neemt het standpunt in dat een registratie van de aanwezige meststoffen per tank met name van belang is vanwege eventuele calamiteiten. Nu de Nederlandse Richtlijn Bodembescherming (hierna: NRB) de aanwezige stoffen in de inrichting als bodembelastende stoffen aanmerkt, is het milieu gebaat bij registratie. Daarnaast voert het college aan dat het bezwaar tegen omrekenen geen doorslaggevend argument is om af te zien van de registratie van meststoffen per tank.
2.3.2. Gromes-Plender heeft niet aannemelijk gemaakt dat het bijhouden van de hoeveelheid meststoffen in een tank niet mogelijk is. Er is verder geen grond voor het oordeel dat het college, nu het om bodembelastende stoffen gaat, voorschrift 2.2.3 ondanks de door Gromes-Plender aangevoerde extra te verrichten handelingen om een actuele registratie bij te houden, niet in redelijkheid nodig heeft kunnen achten.
De beroepsgrond faalt.
Voorschrift 2.3.9 - Opslag van meststoffen
2.4. Gromes-Plender voert aan dat vergunningvoorschrift 2.3.9 achterwege dient te blijven. Ingevolge dit voorschrift moeten de tanks zijn voorzien van een voorziening ter voorkoming van beschadiging als gevolg van aanrijding.
Gromes-Plender stelt dat uit de onderzoeken van Monostore B.V. en van TCPM Midden B.V. alsmede uit de praktijk blijkt dat beschadigingen aan tanks door aanrijdingen redelijkerwijs niet zijn te verwachten. Verder zijn de aanrijdbeveiligingen, gezien de opstelling van de tanks en de beschikbare ruimte voor de vrachtwagens, niet werkbaar. Daarnaast is het aanbrengen van aanrijdbeveiligingen erg kostbaar en is het voorschrijven daarvan in strijd met het evenredigheidsbeginsel, aldus Gromes-Plender.
2.4.1. Het college betoogt dat het onbedoeld vrijkomen van de in de inrichting aanwezige stoffen moet worden voorkomen omdat sprake is van bodembelastende stoffen. Het college wijst erop dat TCPM Midden B.V. in haar onderzoek heeft geadviseerd om het aanbrengen van een aanrijdbeveiliging als voorwaarde in de vergunning op te nemen zodat milieurisico's, zoals het onbedoeld vrijkomen van bodembelastende stoffen, worden voorkomen.
2.4.2. Ter zitting is gebleken dat het aanbrengen van de aanrijdbeveiligingen, gezien de beperkte ruimte ter plaatse, waarschijnlijk tot gevolg zal hebben dat het niet langer mogelijk is dat - zoals thans gebeurt - twee vrachtwagens tegelijk laden en lossen. Niet gebleken is dat het college heeft onderzocht wat de gevolgen voor de bedrijfsvoering van de geëiste aanrijdbeveiligingen zijn en of ter zake niet andere, minder belastende, voorzieningen kunnen worden voorgeschreven. Het besluit is op dit punt niet zorgvuldig voorbereid.
Het bestreden besluit is in zoverre genomen in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht. De beroepsgrond slaagt.
Voorschriften § 3.1 (voorschrift 3.1.1 - 3.1.3) - Proeven en proefverwerking
2.5. Gromes-Plender voert aan dat de voorschriften uit § 3.1 van de vergunningvoorschriften niet het relevante onderscheid tussen een proefneming en de acceptatie van een nieuw product dekken.
2.5.1. Ingevolge voorschrift 3.1.1, voor zover hier van belang, mogen afvalstoffen in afwijking van het gestelde in voorschrift 2.4.1, welke niet aan de ingevolge dit voorschrift geldende acceptatiecriteria voldoen, bij wijze van proef worden be- of verwerkt, mits minimaal 6 weken voordat deze afvalstoffen worden aangevoerd, hiervoor schriftelijk een verzoek om toestemming is gedaan bij gedeputeerde staten en zij een toestemming hebben verleend.
Ingevolge voorschrift 3.1.2 wordt toestemming voor een proef slechts verleend indien:
a. de proefneming noodzakelijk is om informatie te vergaren over de haalbaarheid van de andere toepassing en deze informatie niet langs andere weg kan worden verkregen, dan wel de proefneming dient om een meer hoogwaardige be- of verwerking van afvalstoffen te ontwikkelen dan in het LAP als minimumstandaard is beschreven en te implementeren;
b. de proefneming ten hoogste 6 maanden duurt;
c. bij de proefneming niet meer alternatieve (afval)stoffen zullen worden ingezet dan noodzakelijk is om de onder sub a bedoelde informatie te vergaren;
d. aangetoond is dat de proefneming binnen de ingevolge deze vergunning geldende milieuhygiënische randvoorwaarden plaats kan vinden.
Ingevolge voorschrift 3.1.3 dient vergunninghoudster aan gedeputeerde staten uiterlijk 3 maanden na afloop van de proefneming een evaluatierapport van de proefneming te overleggen. In dit rapport dient te zijn beschreven hoe de bevindingen zich verhouden tot de prognoses welke bij het verzoek om toestemming zijn overlegd.
2.5.2. Gromes-Plender betoogt dat de voorschriften 3.1.1, 3.1.2 en 3.1.3 ertoe leiden dat zij flexibiliteit in de markt verliest ten opzichte van haar concurrenten. Gromes-Plender stelt dat het van groot belang is dat nieuwe combinaties van geaccepteerde stoffen na een zo kort mogelijke doorlooptijd kunnen worden geaccepteerd. Zij stelt dat er een voorschrift had moeten worden opgenomen dat bepaalt dat gewerkt moet worden conform de ingediende acceptatiemethode. De voorschriften 3.1.1 en 3.1.2 hadden volgens haar moeten zijn toegespitst op proefnemingen ten aanzien van reeds vergunde stoffen. Aan voorschrift 3.1.3 had moeten worden toegevoegd dat Gromes-Plender acceptatie van nieuwe, niet eerder geaccepteerde, stoffen dient te melden.
2.5.3. Het college voert aan dat § 3.1 van de voorschriften, conform de aanvraag van de milieuvergunning, alleen geldt voor proefnemingen ten aanzien van nieuwe afvalstoffen. Op deze wijze wordt Gromes-Plender de mogelijkheid geboden om tijdelijk met nieuwe afvalstoffen proefnemingen uit te voeren. Nu dezelfde regelgeving tevens geldt voor concurrenten van Gromes-Plender, zal het bedrijf haar flexibiliteit op de markt niet verliezen, aldus het college.
2.5.4. Ter zitting is gebleken dat tussen Gromes-Plender en het college onduidelijkheid bestaat over de uitleg van de voorschriften van § 3.1 en de bedoeling van Gromes-Plender met betrekking tot proefnemingen in de aanvraag om de milieuvergunning. Het college heeft nagelaten om alvorens de voorschriften 3.1.1 tot en met 3.1.3 met betrekking tot de proefnemingen te stellen, te onderzoeken wat de door Gromes-Plender aangevraagde proefnemingen inhouden en wat Gromes-Plender met dergelijke proeven heeft beoogd.
Het bestreden besluit is in zoverre genomen in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht. De beroepsgrond slaagt.
Voorschrift 4.2.10 - Lozingseisen
2.6. Gromes-Plender betoogt dat zij aan vergunningvoorschrift 4.2.10 niet kan voldoen. Ingevolge dit voorschrift mag, onverminderd het overige gestelde in voorschrift 4.2, het aantal inwendige reinigingen van de eigen tankauto's dan wel tankauto's die in de naam van Gromes-Plender producten vervoerden, niet meer bedragen dan 268 per jaar en maximaal twee per etmaal.
Gromes-Plender heeft gemeld dat inmiddels is besloten het afvalwater afkomstig van de inwendige reinigingen van de tankauto's af te voeren naar een extern bedrijf. Ter zitting heeft het college te kennen gegeven dat voorschrift 4.2.10 kan vervallen, nu het voorschrift uitsluitend was gesteld met het oog op de lozing van het afvalwater van de reinigingen op de rioolaansluiting van de inrichting.
Gelet hierop is het bestreden besluit, voor zover het voorschrift 4.2.10 betreft, in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht onzorgvuldig voorbereid. De beroepsgrond slaagt.
Voorschriften § 5.3 - Bedrijfsrioleringen
2.7. Gromes-Plender voert aan dat voorschrift 5.3.1 moet worden toegespitst op rioleringen tussen oliewaterafscheiders en locaties met open activiteiten. Gromes-Plender betoogt dat niet van haar verwacht kan worden dat de rioleringen op de niet-risicovolle terreinen van de inrichting, zoals het parkeerterrein, eveneens voldoen aan voorschrift 5.3.1. Tevens voert Gromes-Plender met betrekking tot voorschrift 5.3.2 aan dat sanitair water, hemelwater en gezuiverd afvalwater niet meer als potentieel bodembedreigend kunnen worden beschouwd. Voorts betoogt zij dat in voorschrift 5.3.3, gelet op de hoge kosten die dit voorschrift tot gevolg heeft, als alternatief het plan van aanpak inclusief de fasering van de maatregelen genoemd in het bij de aanvraag om vergunning behorende bodemrisicodocument opgenomen had moeten worden.
2.7.1. Ingevolge voorschrift 5.3.1 moeten rioolsystemen zijn ontworpen en aangelegd volgens de criteria genoemd in CUR/PBV-aanbeveling 51 zodat breuk ten gevolge van verzakking en daardoor lekkage uit de systemen wordt voorkomen.
Ingevolge voorschrift 5.3.2 moeten rioolsystemen aantoonbaar vloeistofdicht zijn volgens de criteria genoemd in CUR/PBV-aanbeveling 44 en bestand tegen de daardoor afgevoerde (vloei)stoffen. Uitgezonderd hiervan zijn rioolsystemen voor de afvoer van schoon hemelwater en koelwater.
Ingevolge voorschrift 5.3.3 dient binnen 3 maanden na het in werking treden van deze vergunning en vervolgens elke 4 jaar de bedrijfsriolering aan de hand van NEN 3399/NEN 3398 te worden geïnspecteerd op lekdichtheid. Bij afkeur dient binnen 2 maanden voldaan te worden aan de eis van lekdichtheid als genoemd in de NEN 3399/NEN 3398.
Ingevolge artikel 5a.1, tweede lid, van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer (hierna: het Ivb) in samenhang met artikel 1, eerste lid, van de Regeling aanwijzing BBT-documenten (hierna: de regeling) houdt het bevoegd gezag bij de bepaling van de voor een inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken rekening met de documenten vermeld in tabel 2 van de bij deze regeling behorende bijlage. De NRB is als document opgenomen in tabel 2 van de bijlage bij de regeling.
2.7.2. Gromes-Plender voert met betrekking tot de voorschriften 5.3.1 en 5.3.2 aan dat aansluiting moet worden gezocht bij het bodemrisicodocument. Gromes-Plender betoogt dat zij alle potentieel bodembedreigende activiteiten in kaart heeft gebracht conform de bodemrisicochecklist uit de NRB. Met een inspectieprogramma en een bedrijfsnoodplan wordt voor rioleringen voor proceswater een emissiescore van 2 bereikt. De rioleringen tussen oliewaterafscheiders en locaties met open activiteiten zijn alle vloeistofdicht uitgevoerd waarmee een verwaarloosbaar bodemrisico wordt bereikt. De overige ondergrondse leidingen vervoeren alleen sanitair water, hemelwater en gezuiverd afvalwater, aldus Gromes-Plender.
2.7.3. Het college voert aan dat de inrichting wat betreft de riolering moet voldoen aan bodemrisicocategorie A uit de NRB. Dit betekent dat het bodemrisico verwaarloosbaar moet zijn. Het college stelt uit het beroepschrift van Gromes-Plender op te maken dat reeds een groot gedeelte van de bedrijfsriolering bodemrisicocategorie A heeft bereikt. Het college voert aan dat ook de leidingen die alleen sanitair water, hemelwater en afvalwater vervoeren, aan de hiervoor genoemde categorie moeten voldoen nu uit de aanvraag om de milieuvergunning blijkt dat ook hierin schadelijke stoffen kunnen zitten.
2.7.4. Het college is er bij het stellen van de voorschriften met betrekking tot de leidingen die sanitair water, hemelwater en afvalwater vervoeren, op basis van de aanvraag van uitgegaan dat zich hierin schadelijke stoffen kunnen bevinden. Ter zitting is gebleken dat Gromes-Plender in de aanvraag volledigheidshalve heeft vermeld dat schadelijke stoffen in het hemelwater kunnen zitten, omdat nooit helemaal kan worden uitgesloten dat op het parkeerterrein van de inrichting bij regen enkele druppels verontreiniging van de vrachtwagens afspoelen. De Afdeling leidt uit het verhandelde ter zitting af dat het college op basis van deze vermelding in de aanvraag van een verontreiniging van het hemelwater van veel grotere omvang is uitgegaan dan de door Gromes-Plender geschetste situatie. Het college heeft echter nagelaten te onderzoeken welke verontreiniging werkelijk kan optreden en wat de risico's daarvan zijn.
Het bestreden besluit is in zoverre genomen in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht. De beroepsgrond slaagt in zoverre.
2.7.5. Wat betreft voorschrift 5.3.3 overweegt de Afdeling dat in de NRB niet is vermeld op welke wijze inspectie van bestaande ondergrondse rioleringen dient plaats te vinden. Het college heeft ter invulling van zijn beoordelingsvrijheid in redelijkheid aanleiding kunnen zien aansluiting te zoeken bij de voor de nieuw aan te leggen ondergrondse rioleringen gestelde inspectiemethode van CUR/PBV-Aanbeveling 44 en derhalve in redelijkheid een rioolinspectie aan de hand van NEN 3399/NEN 3398 kunnen voorschrijven. De beroepsgrond faalt in zoverre.
Voorschrift 7.2.3 - Geluid
2.8. Gromes-Plender betoogt dat vergunningvoorschrift 7.2.3 ten onrechte in de vergunning is opgenomen. In dit voorschrift is bepaald dat binnen 6 maanden na het in werking treden van de vergunning door middel van een akoestisch onderzoek aan het bevoegd gezag moet worden aangetoond dat aan de geluidvoorschriften wordt voldaan.
Gromes-Plender voert aan dat een uitgebreid akoestisch onderzoek is overlegd bij de aanvraag om de milieuvergunning en dat het doen van een nieuw onderzoek geen toegevoegde waarde heeft.
2.8.1. Ingevolge artikel 8.12, eerste lid samen met het vierde lid, van de Wet milieubeheer is het college verplicht om in een vergunning voor een inrichting als hier aan de orde - kort weergegeven en voor zover hier van belang - voor te schrijven dat, en op welke wijze, door de drijver van de inrichting moet worden bepaald of aan de in de vergunning gestelde grenswaarden wordt voldaan, en hoe de resultaten aan het bevoegd gezag ter beschikking moeten worden gesteld. Voorschrift 7.2.3 is een dergelijk voorschrift. Het bevoegd gezag is dus verplicht dit voorschrift aan de vergunning te verbinden, ongeacht of het uitvoeren van dit voorschrift in de praktijk toegevoegde waarde heeft.
De beroepsgrond faalt.
Slotoverwegingen
2.9. Het beroep is gedeeltelijk gegrond. Het besluit van 19 oktober 2010 dient te worden vernietigd, voor zover het de voorschriften 2.3.9, 3.1.1, 3.1.2, 3.1.3, 4.2.10, 5.3.1 en 5.3.2 betreft. Het beroep is voor het overige ongegrond.
2.10. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. Daarbij overweegt de Afdeling ten aanzien van het verzoek van Gromes-Plender om vergoeding van de verletkosten en reiskosten van J.W. Bukman het volgende.
De verletkosten zijn in de bijlage behorende bij het proceskostenformulier onvoldoende onderbouwd, zodat wordt volstaan met de laagste forfaitaire vergoeding. Wat de reiskosten betreft is op het proceskostenformulier vermeld dat geen redenen aanwezig zijn waarom niet met het openbaar vervoer kon worden gereisd. De Afdeling gaat daarom bij de berekening van het bedrag aan reiskosten uit van de kosten die gemaakt zouden zijn indien met het openbaar vervoer zou zijn gereisd.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Overijssel van 19 oktober 2010 voor zover het de voorschriften 2.3.9, 3.1.1, 3.1.2, 3.1.3, 4.2.10, 5.3.1 en 5.3.2 betreft;
III. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
IV. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Overijssel tot vergoeding van bij de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Gromes-Plender Beheer B.V. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 945,35 (zegge: negenhonderdvijfenveertig euro en vijfendertig cent), waarvan € 874,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
V. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Overijssel aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid
Gromes-Plender Beheer B.V. het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 298,00 (zegge: tweehonderdachtennegentig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en mr. W. Sorgdrager en mr. Y.E.M.A. Timmerman-Buck, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.P.J.M. van Grinsven, ambtenaar van staat.
w.g. Van Kreveld w.g. Van Grinsven
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 27 juli 2011
262-462-684.