Uitspraak
201011809/1/H2.
Datum uitspraak: 12 oktober 2011
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de stichting Radboud Universiteit Nijmegen en de stichting Universiteit Twente (hierna ook gezamenlijk: de stichtingen),
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Almelo van 3 november 2010 in de gevoegde zaken nrs. 09/389 en 09/830 in het geding tussen:
de stichtingen
en
de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, thans de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (hierna: de staatssecretaris).
1. Procesverloop
Bij onderscheiden besluiten van 19 juni 2008 heeft de staatssecretaris de rijksbijdrage voor de Universiteit Twente en voor de Radboud Universiteit Nijmegen voor het jaar 2008 vastgesteld.
Bij onderscheiden besluiten van 16 maart 2009 heeft de staatssecretaris de door de stichtingen daartegen gemaakte bezwaren niet-ontvankelijk verklaard.
Bij onderscheiden besluiten van 18 maart 2010 heeft de staatssecretaris, naar aanleiding van een tussenuitspraak van de rechtbank van 10 februari 2010, die bezwaren ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 3 november 2010, verzonden op 5 november 2010, heeft de rechtbank de door de stichtingen daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben de stichtingen bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 8 december 2010, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 7 januari 2011.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 april 2011, waar de stichtingen, vertegenwoordigd door mr. L.J. Gerritsen, advocaat te Nijmegen, en mr. M.H.G.M. van Fessen en P.G.C. Vos, beiden werkzaam bij de Radboud Universiteit Nijmegen, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. B.J. de Koning, mr. H.J. Minkhorst en mr. M.D. Cossee-Gosschalk, allen werkzaam bij het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 2.5, eerste lid, van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (hierna: WHW), zoals die wet luidde ten tijde hier van belang, wordt de rijksbijdrage berekend op de grondslag van een algemene berekeningswijze.
Ingevolge het derde lid wordt de rijksbijdrage jaarlijks door de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (hierna: de minister) vastgesteld in overeenstemming met het desbetreffende onderdeel van de voor dat begrotingsjaar vastgestelde rijksbegroting.
Ingevolge het vierde lid wordt, indien het in het derde lid bedoelde onderdeel van de voor het desbetreffende begrotingsjaar vastgestelde rijksbegroting wordt gewijzigd, de rijksbijdrage door de minister nader vastgesteld.
Ingevolge artikel 2.6, eerste lid, wordt de in artikel 2.5, eerste lid, bedoelde algemene berekeningswijze bij of krachtens algemene maatregel van bestuur vastgesteld. De algemene maatregel van bestuur bevat voor alle instellingen of voor groepen van instellingen gelijkelijk geldende maatstaven. Deze maatstaven hebben betrekking op de aard en omvang van de werkzaamheden en op de uitvoering daarvan.
Ingevolge het vijfde lid hebben de maatstaven voor bekostiging van het wetenschappelijk onderzoek aan de universiteiten in ieder geval betrekking op de maatschappelijke en wetenschappelijke behoefte aan het onderzoek, waarbij rekening wordt gehouden met het profiel van de instellingen alsmede de kwaliteit van het onderzoek.
Ingevolge artikel 2.7, eerste lid, maakt de minister aan elke instelling jaarlijks in september bekend welke rijksbijdrage voor het komende begrotingsjaar voorlopig kan worden verwacht. Hij deelt daarbij mede op welke wijze de geraamde rijksbijdrage is berekend.
Ingevolge het tweede lid maakt de minister aan elke instelling zo spoedig mogelijk na de in artikel 2.5, derde lid, bedoeld vaststelling bekend, welke rijksbijdrage voor de instelling is vastgesteld.
Het Uitvoeringsbesluit WHW 2008 (hierna: het Uitvoeringsbesluit WHW) is de algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 2.6, eerste lid, van de WHW. Bij besluit van 16 april 2008, houdende wijziging van het Uitvoeringsbesluit WHW in verband met het samenvoegen van dat besluit met het Bekostigingsbesluit WHW en in verband met de wijziging van de bepalingen inzake de algemene berekeningswijze van de rijksbijdrage voor de instellingen voor hoger onderwijs, dat, voor zover hier van belang, op 9 mei 2008 met terugwerkende kracht tot 1 januari 2008 in werking is getreden, is onder meer "Hoofdstuk 4. Bepalingen over de berekening van de rijksbijdrage", bestaande uit de artikelen 4.1 tot en met 4.27, in het Uitvoeringsbesluit WHW gevoegd en is het Bekostigingsbesluit WHW ingetrokken.
Ingevolge artikel 4.2, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit WHW stelt de minister jaarlijks, in overeenstemming met het desbetreffende onderdeel van de begroting van het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap die voor het desbetreffende begrotingsjaar is vastgesteld, de omvang vast van de landelijk beschikbare rijksbijdrage voor de instellingen die onderwijs verzorgen of onderzoek verrichten op een ander gebied dan het gebied van landbouw en natuurlijke omgeving, en de omvang van de delen daarvan.
Ingevolge het derde lid bestaat de landelijk beschikbare rijksbijdrage, bedoeld in het eerste lid, uit:
a. een onderwijsdeel wo,
b. een onderwijsdeel hbo,
c. een onderzoekdeel wo,
d. een deel ontwerp en ontwikkeling hbo, en
e. een deel ondersteuning geneeskundig onderwijs en onderzoek.
Ingevolge artikel 4.3, derde lid, wordt het onderzoekdeel wo, bedoeld in artikel 4.2, derde lid, onderdeel c, over de universiteiten met uitzondering van Wageningen Universiteit verdeeld overeenkomstig afdeling 6 (lees: 3), paragraaf 1.
De bedragen en verdelingen, vastgesteld op grond van de afdelingen 2, 3 en 4 van dit hoofdstuk, kunnen bij ministeriële regeling worden gewijzigd, voor zover wijzigingen in de onderdelen van de rijksbegroting die op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek betrekking hebben daartoe aanleiding geven.
Ingevolge artikel 4.23, eerste lid, kunnen uit het onderzoekdeel wo aan de rijksbijdrage van universiteiten de bedragen, vastgesteld, bij ministeriële regeling, worden toegevoegd.
Ingevolge het tweede lid wordt de verdeling van het deel van het onderzoekdeel wo dat na toepassing van de artikelen 4.19 tot en met 4.22 en het eerste lid resteert, onverminderd artikel 4.6, over de universiteiten bij ministeriële regeling vastgesteld.
De op 20 juni 2008 in werking getreden Regeling financiën hoger onderwijs (hierna: de Regeling) is de ministeriële regeling als bedoeld in artikel 4.23 van het Uitvoeringsbesluit WHW.
Ingevolge artikel 4, tweede lid, van de Regeling worden de bedragen bedoeld in artikel 4.23, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit WHW vastgesteld overeenkomstig bijlage 7 bij de Regeling.
Ingevolge het derde lid worden de bedragen bedoeld in artikel 4.23, tweede lid, vastgesteld overeenkomstig bijlage 8 bij de Regeling.
Ingevolge artikel 19, eerste lid, voor zover hier van belang, treedt de Regeling in werking met ingang van de tweede dag na de dagtekening van de Staatscourant waarin zij wordt geplaatst en werkt zij terug tot en met 1 januari 2008.
Volgens de toelichting op artikel 4 van Pro de Regeling is in bijlage 7 per universiteit een bedrag opgenomen, dat is opgebouwd uit onderliggende bedragen, waarbij het gaat om mutaties vanwege, voor zover hier van belang, de toevoeging van bedragen die op basis van artikel 2.11 van het Bekostigingsbesluit WHW zijn voorzien voor afbouw dynamisering Smart Mix (hierna: dSM). In 2008 ontvangt elke universiteit 88% van het bedrag dat in 2007 vanwege artikel 2.11 van het Bekostigingsbesluit WHW aan de instelling beschikbaar is gesteld. Vervolgens gaat het in 2009 om 40% en in 2010 om 25% van het bedrag dat in 2007 beschikbaar is gesteld. In 2011 is het bedrag vervallen.
2.2. De staatssecretaris heeft aan de besluiten van 18 maart 2010 ten grondslag gelegd dat hij de rijksbijdrage 2008 op goede gronden heeft vastgesteld. Daarbij heeft hij onder meer toegelicht dat met de invoering van de dSM, als component van het onderzoeksdeel van de rijksbijdrage, een korting is toegepast op het vaste onderzoeksdeel, de middelen voor de Strategische Overwegingen Component (hierna: SOC), naar verhouding tot het relatieve SOC-aandeel van de deelnemende universiteiten. Dit bedrag, in 2007 € 100 miljoen, is vervolgens herverdeeld over de universiteiten in relatie tot het aandeel van de universiteiten in de tweede en derde geldstroom. Volgens de minister konden en mochten de stichtingen, gelet op hun bekendheid met de laatst vermelde verdeelsleutel, niet rekenen op een jaarlijks structureel bedrag aan onderzoeksbekostiging, aangezien het aandeel in de dSM afhankelijk zou blijven van het aandeel dat elke universiteit in de tweede en derde geldstroom zou bemachtigen. Aan die besluiten heeft de staatssecretaris verder ten grondslag gelegd dat hij de Vereniging van Samenwerkende Nederlandse Universiteiten (hierna: de VSNU) bij brief van 23 juli 2007 in kennis heeft gesteld van de voorgenomen wijzigingen van het Bekostigingsbesluit WHW en dat de VSNU daarop namens alle universiteiten bij brief van 20 augustus 2007 heeft geantwoord. Volgens de staatssecretaris konden de stichtingen daarom al eind juli 2007 op de hoogte zijn van zijn voornemen de dSM af te schaffen. Daaraan voegt de staatssecretaris toe dat, naar aanleiding van een hierover met de VSNU bereikt bestuursakkoord, is besloten de dSM gefaseerd over een aantal jaren af te bouwen. De staatssecretaris heeft zich in de besluiten van 18 maart 2010 voorts op het standpunt gesteld dat de stichtingen niet onredelijk laat van de wijziging van de rijksbekostiging voor 2008 op de hoogte zijn gesteld en dat hij bij die besluiten geen algemeen beginsel van behoorlijk bestuur heeft geschonden.
2.3. De stichtingen betogen in de eerste plaats dat de rechtbank, door te overwegen dat van een schending van het vertrouwensbeginsel niet kan worden gesproken, omdat de staatssecretaris overeenkomstig de wettelijke voorschriften heeft gehandeld, heeft miskend dat de staatssecretaris het Uitvoeringsbesluit en de Regeling, voor zover het de wijziging van de dSM betreft, bij het bepalen van de omvang van de rijksbekostiging 2008 jegens hen buiten toepassing had moeten laten, omdat de afbouw van de dSM, zoals in die regelingen bepaald, in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel, het vertrouwensbeginsel en het gelijkheidsbeginsel. Zij voeren aan dat de afbouw van de dSM met terugwerkende kracht per 1 januari 2008 is ingevoerd, hetgeen gezien de bedragen die daarmee zijn gemoeid, onaanvaardbaar is en dat zij van de afbouw van de dSM te laat op de hoogte zijn gesteld. Zij voeren verder aan dat de dSM reeds twee jaar na de invoering ervan weer wordt afgebouwd, terwijl zij hebben gehandeld op grond van het bij de invoering geschetste meerjarenperspectief voor de dSM, en dat de dSM wordt afgebouwd volgens een andere systematiek dan in het verleden gebruikelijk was. Volgens hen hanteerde de staatssecretaris voorheen de vaste gedragslijn dat een wijziging in de verdeling van onderzoeksgelden overeenkomstig de relatieve verdeling van de SOC tussen de universiteiten plaatsvond en mochten zij erop vertrouwen dat afbouw van de dSM, voor zover zij daarmee al rekening moesten houden, overeenkomstig die vaste gedragslijn zou plaatsvinden. Voorts voeren de stichtingen aan dat de afbouw van de dSM in strijd is met het gelijkheidsbeginsel, nu zij met een structureel hogere korting worden geconfronteerd dan andere universiteiten. Zij stellen dat zij succesvol zijn geweest in het werven van gelden uit de tweede en derde geldstroom, maar dat de daarmee samenhangende financiële perspectieven teniet zijn gedaan door de afbouw van de dSM.
2.4. Dit betoog faalt. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat de afbouw van de dSM door de inwerkingtreding van het Uitvoeringsbesluit WHW en de Regeling met terugwerkende kracht op 1 januari 2008 niet in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel, nu de staatssecretaris de stichtingen tijdig van de afbouw van de dSM op de hoogte heeft gesteld. Nog afgezien van het feit dat de staatsecretaris de VSNU bij brief van 23 juli 2007 van de afbouw van de dSM op de hoogte heeft gesteld en de VSNU daarop bij brief van 20 augustus 2007 heeft gereageerd, heeft de staatssecretaris de universiteiten, waaronder de stichtingen, hierover bij brief van 28 september 2007, derhalve voorafgaande aan die inwerkingtreding, geïnformeerd.
De rechtbank heeft verder met juistheid overwogen dat aan het bij de invoering van de dSM geschetste meerjarenperspectief niet een groter vertrouwen mocht worden ontleend dan gebruikelijk is bij de invoering van nieuwe wetgeving. Nu ingevolge artikel 2.5, derde lid, van de WHW de rijksbijdrage jaarlijks in overeenstemming met het desbetreffende onderdeel van de rijksbegroting wordt vastgesteld, konden de stichtingen reeds hierom weten dat zij aan de vaststelling van de rijksbijdrage voor het jaar 2007 niet een gerechtvaardigd vertrouwen mochten ontlenen voor de vaststelling van de rijksbijdrage voor latere jaren.
Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 1 december 2010 in zaak nr. 201005269/1/H2 (www.raadvanstate.nl) wordt verder overwogen dat de staatssecretaris niet gehouden is vast te houden aan een door hem gehanteerde vaste gedragslijn, wanneer hij van oordeel is dat die gedragslijn niet langer adequaat is. Een dergelijke situatie doet zich in deze zaak voor. De staatssecretaris heeft in het verweerschrift toegelicht dat hij bewust de dSM afbouwt volgens de gekozen systematiek, omdat op deze wijze de pijn van de korting redelijker over de universiteiten wordt verdeeld dan bij afbouw overeenkomstig de relatieve verdeling van de SOC over de universiteiten, waarbij een aantal universiteiten buitenproportioneel zou worden benadeeld.
Uit het voorgaande volgt dat de uitgangsposities van de universiteiten bij de afbouw van de dSM verschillend waren. Een situatie waarin gelijke gevallen ongelijk worden behandeld, doet zich in deze zaak dan ook niet voor. De stichtingen hebben voorts niet aannemelijk gemaakt dat de afbouw van de dSM voor hen een onevenredig nadeel meebrengt.
2.5. De stichtingen betogen voorts dat de rechtbank, door te overwegen dat de Regeling, waarbij de dSM wordt afgebouwd, niet in strijd is met artikel 1 van Pro het Eerste Protocol van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het Eerste Protocol), heeft miskend dat de krachtens het Bekostigingsbesluit WHW berekende rijksbijdrage 2008, waaronder de dSM, ten tijde van de afschaffing van de dSM reeds hun eigendom of toekomstige eigendom was in de zin van artikel 1 van Pro het Eerste Protocol. Zij voeren allereerst aan dat de WHW en het tot 8 mei 2008 geldende Bekostigingsbesluit WHW, gelezen in onderling verband, op uitputtende wijze de rijksbijdrage bepaalden, zodat sprake was van bestaand eigendom. Subsidiair voeren zij aan dat zij in ieder geval een dusdanig gerechtvaardigde verwachting mochten hebben op het realiseren van uit de WHW en het Bekostigingsbesluit WHW voortvloeiende aanspraken op de rijksbekostiging, dat die aanspraken onder het beschermingsbereik van artikel 1 van Pro het Eerste Protocol vallen. Volgens hen kon de omvang van de dSM voor het bekostigingsjaar 2008 met toepassing van de artikelen 2.8 en 2.11 van het Bekostigingsbesluit WHW worden berekend, onafhankelijk van de omvang van de rijksbegroting, en bestond voor de staatssecretaris op dit punt geen enkele beleidsvrijheid. Hoewel de stichtingen niet betwisten dat de gestelde inbreuk op deze eigendom, bestaande uit de afbouw van de dSM, bij wet is voorzien en het algemeen belang dient, is die afbouw volgens hen niet proportioneel. Daartoe voeren zij aan dat de afbouw van de dSM in strijd is met gewekt vertrouwen door het meerjarenperspectief, dat zij te laat van de afbouw op de hoogte zijn gesteld en dat de afbouw ten onrechte niet overeenkomstig de vaste gedragslijn als hiervoor vermeld geschiedt.
2.6. Dit betoog faalt. De rechtbank heeft met juistheid overwogen, samengevat weergegeven, dat gelet op artikel 2.5, derde lid, van de WHW de rijksbijdrage, waarvan de dSM een component is, afhankelijk is van de financiële middelen die jaarlijks via de rijksbegroting bij wet in formele zin ter beschikking worden gesteld. De minister maakt ingevolge artikel 2.7, eerste en tweede lid, van de WHW jaarlijks in september aan elke instelling bekend welke rijksbijdrage voor het komende begrotingsjaar voorlopig kan worden verwacht en zo spoedig mogelijk na de in artikel 2.5, derde lid, bedoelde vaststelling welke rijksbijdrage voor de instelling is vastgesteld. Voor de stichtingen is eerst door de vaststelling krachtens artikel 2.7, tweede lid, van de WHW bij de besluiten van 19 juni 2008 een aanspraak op de rijksbijdrage 2008 ontstaan. Voorafgaande aan deze besluiten is voor de stichtingen geen eigendomsrecht ontstaan waarop de bescherming van artikel 1 van Pro het Eerste Protocol van toepassing is.
2.7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. P. van Dijk, voorzitter, en mr. C.J.M. Schuyt en mr. K.J.M. Mortelmans, leden, in tegenwoordigheid van mr. H. Oranje, ambtenaar van staat.
w.g. Van Dijk w.g. Oranje
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 12 oktober 2011
507.