Uitspraak
201103046/1/V6.
Datum uitspraak: 19 oktober 2011
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellanten], wonend te Zierikzee, gemeente Schouwen-Duiveland,
tegen de uitspraak van de rechtbank Middelburg van 10 februari 2011 in zaken nrs. 09/441, 09/1060, 09/1061 in het geding tussen:
[appellanten]
en
de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
1. Procesverloop
Bij onderscheiden besluiten van 4 februari 2009 heeft de minister van Justitie (hierna: de minister) de verzoeken van [appellanten] om hun het Nederlanderschap te verlenen afgewezen.
Bij onderscheiden besluiten van 5 november 2009 heeft de minister de daartegen door [appellanten] gemaakte bezwaren ongegrond verklaard. Deze besluiten zijn aangehecht.
Bij uitspraak van 10 februari 2011, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het daartegen door [appellanten] ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellanten] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 11 maart 2011, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 8 april 2011. Deze brieven zijn aangehecht.
De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 31 augustus 2011, waar de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, vertegenwoordigd door mr. M.M. van Asperen, advocaat te Den Haag, is verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 7, eerste lid, van de Rijkswet op het Nederlanderschap (hierna: de RWN) wordt, met inachtneming van de bepalingen van hoofdstuk 4 van deze wet, aan vreemdelingen die daarom verzoeken het Nederlanderschap verleend.
Ingevolge artikel 8, eerste lid, aanhef en onder d, voor zover thans van belang, komt voor verlening van het Nederlanderschap overeenkomstig artikel 7 slechts Pro in aanmerking de verzoeker die in de Nederlandse samenleving als ingeburgerd kan worden beschouwd op grond van het feit dat hij beschikt over een bij algemene maatregel van rijksbestuur te bepalen mate van kennis van de Nederlandse taal, alsmede van de Nederlandse staatsinrichting en maatschappij, en hij zich ook overigens in de Nederlandse samenleving heeft doen opnemen.
Ingevolge artikel 23 kunnen Pro bij of krachtens algemene maatregel van rijksbestuur nadere regelen worden gesteld ter uitvoering van de RWN.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, van het Besluit naturalisatietoets (hierna: het BNT), voor zover thans van belang, beschikt een verzoeker over voldoende kennis van de taal alsmede van de staatsinrichting en maatschappij als bedoeld in artikel 8, eerste lid, aanhef en onder d, van de RWN, indien hij beschikt over een zodanige mate van kennis van de taal alsmede van de staatsinrichting en maatschappij, dat hij zelfstandig in de Nederlandse samenleving kan functioneren.
Ingevolge het tweede lid, voor zover thans van belang, wordt aan de hand van een door de minister op te stellen naturalisatietoets vastgesteld, of hij beschikt over de mate van kennis van de taal alsmede van de staatsinrichting en maatschappij, bedoeld in het eerste lid.
Ingevolge artikel 4, eerste lid, zoals dit geldt sinds 1 april 2007, wordt het verzoek niet afgewezen om de reden dat de naturalisatietoets niet is behaald, indien ten genoegen van de minister is aangetoond dat de verzoeker door een psychische of lichamelijke belemmering, dan wel een verstandelijke handicap, niet binnen vijf jaar in staat is de naturalisatietoets te behalen; of het op grond van door de verzoeker geleverde inspanningen voor hem redelijkerwijs niet mogelijk is de naturalisatietoets te behalen.
Ingevolge artikel 6 kunnen Pro bij ministeriële regeling, de ministers van Justitie van de Nederlandse Antillen en van Aruba gehoord, ter uitvoering van dit besluit nadere regels worden gesteld.
Ingevolge artikel 8 van Pro het Besluit van 3 januari 2007, houdende wijziging van het BNT, het Besluit inburgering en het Besluit verkrijging en verlies Nederlanderschap in verband met de invoering van de Wet inburgering en de aanwijzing van het inburgeringsexamen als naturalisatietoets in Nederland (Staatsblad 2007, 15) is dit besluit van toepassing op verzoeken om verlening van het Nederlanderschap die op of na 1 april 2007 zijn ingediend.
Ingevolge artikel 6, eerste lid, van de Regeling naturalisatietoets Nederland (hierna: de RNT), zoals dit geldt sinds 1 april 2007, heeft geen verplichting tot het afleggen van de naturalisatietoets op grond van artikel 4, aanhef en onder b, van het BNT, uitsluitend de verzoeker, die ongeletterd is in de eigen en de Nederlandse taal, en van wie, gezien zijn leeftijd en overige omstandigheden, waaronder mede wordt verstaan aantoonbaar geleverde inspanning om zich te alfabetiseren in de Nederlandse taal, niet meer kan worden verwacht dat hij binnen een tijdsbestek van vijf jaar de schriftelijke vaardigheden in het Nederlands zal beheersen op het in deze Regeling gewenste niveau, en die de toets gesproken Nederlands, bedoeld in artikel 3.9, eerste lid, onderdeel b, van het Besluit inburgering met succes heeft afgelegd.
Ingevolge het tweede lid, zoals dit geldt sinds 1 april 2007, legt de verzoeker ten bewijze dat van hem redelijkerwijs niet kan worden verwacht dat voor hem haalbaar is om binnen een periode van vijf jaar de schriftelijke vaardigheden te beheersen op het in deze Regeling gewenste niveau, een daartoe strekkende verklaring en advies van het Regionaal Opleidingen Centrum van Amsterdam te Amsterdam (hierna: het ROC) over.
Volgens paragraaf 3.1 van de toelichting bij artikel 7 van Pro de RWN, in de Handleiding voor de Toepassing van de RWN 2003 (hierna: de Handleiding), voor zover thans van belang, verstrekt de burgemeester voorafgaand aan de indiening van een verzoek om naturalisatie informatie aan de verzoeker. Daartoe kan gebruik worden gemaakt van brochures van de Immigratie en Naturalisatiedienst. Zonodig wordt de verzoeker verwezen naar het ROC dat bevoegd is tot het afnemen van de naturalisatietoets als bedoeld in artikel 2, tweede lid, van het BNT. De verzoeker dient voorts te worden geïnformeerd over de bij indiening van het verzoek om naturalisatie te verstrekken gegevens en over te leggen documenten. Voorts wordt de verzoeker geïnformeerd over de te betalen naturalisatiegelden. Daarbij wordt hij erop geattendeerd dat betaalde naturalisatiegelden niet worden gerestitueerd in geval van afwijzing van het verzoek om naturalisatie. Tot slot verdient het aanbeveling om samen met de verzoeker een inschatting te maken van de haalbaarheid van het verzoek. Enerzijds wordt daarmee voorkomen dat kansarme verzoeken worden ingediend. Anderzijds kan dit worden beschouwd als dienstverlening aan de verzoeker, waarmee de kans op teleurstelling kan worden verkleind. Indien de verzoeker (nog) niet voldoet aan de voorwaarden voor naturalisatie of niet alle vereiste gegevens heeft verstrekt of de gevraagde documenten heeft overgelegd, dient hem te worden ontraden om een verzoek in te dienen. Indien verzoeker er onder deze omstandigheden niettemin op staat een verzoek in te dienen, dient de burgemeester het verzoek in ontvangst te nemen. De verzoeker dient erop te worden geattendeerd dat de uiteindelijke beslissing wordt genomen door de minister en dat dus van tevoren geen uitsluitsel kan worden gegeven over het al dan niet inwilligen van het verzoek om naturalisatie.
Paragraaf 2.3.3. van de toelichting bij artikel 8, eerste lid, aanhef en onder d, van de RWN, in de Handleiding voor de Toepassing van de RWN 2003 (hierna: de Handleiding), ziet op de mogelijkheid dat een beroep wordt gedaan op het ondanks geleverde inspanning redelijkerwijs niet in staat kunnen worden geacht de naturalisatietoets te behalen. Artikel 6 van Pro de RNT geeft hieraan uitwerking. Het gaat hier om een verzoeker die niet gealfabetiseerd is in zijn eigen taal en de Nederlandse taal, en van wie gezien zijn leeftijd en overige omstandigheden, niet kan worden verwacht dat hij (nog) Nederlands leert lezen en schrijven binnen een periode van vijf jaar. Wel dient betrokkene de toets gesproken Nederlands op A2 niveau te behalen om het kunnen spreken en verstaan van het Nederlands op het voor naturalisatie gewenste niveau aan te tonen. Separaat hiervan zal betrokkene dienen aan te tonen welke inspanning hij heeft verricht om gealfabetiseerd te raken. Betrokkene is ontheven van de toets, indien hij een verklaring overlegt van het ROC, waarin deze aangeeft dat betrokkene wegens beperkt leervermogen in samenhang met onder meer vooropleiding en leeftijd in redelijkheid niet meer in staat kan worden geacht de toets te behalen. Voorts zal bij indiening van een naturalisatieverzoek de door de Informatie Beheer-Groep verstrekte resultatenbrief van het afleggen van de toets gesproken Nederlands, met het resultaat "geslaagd" moeten worden overgelegd, aldus de Handleiding. Het bovenstaande leidt ertoe dat bij een beroep op deze ontheffingsgrond een nader onderzoek moet worden ingesteld. In dit onderzoek worden de volgende factoren meegenomen: de mate van niet gealfabetiseerd zijn, de mate van extra inspanning om gealfabetiseerd re raken, alsmede het leervermogen van betrokkene, de vooropleiding en de leeftijd. Dit zogenaamde ‘haalbaarheidsonderzoek’ vindt conform artikel 6, eerste lid, van de RNT uitsluitend plaats bij het ROC. Het ROC beoordeelt of het haalbaar is voor betrokkene binnen een tijdsbestek van vijf jaar Nederlands te leren lezen en schrijven op niveau 2 van het Referentiekader Nederlands als Tweede taal.
In paragraaf 2.3.4. van de Handleiding is vermeld dat iemand ‘niet gealfabetiseerd’ is in het kader van de naturalisatietoets, indien hij analfabeet is in zowel zijn eigen taal als in het Nederlands. Beheerst iemand wel het schrift van zijn eigen taal (bijvoorbeeld betrokkene kan Arabisch, Chinees of Thais schrijven), maar beheerst hij niet het Europese schrift, dan kan hij niet als ‘niet gealfabetiseerd’ worden beschouwd. Betrokkene beheerst immers de kunst van het schrijven. In onderwijskringen wordt dit ‘anders gealfabetiseerd’ genoemd. Heeft iemand in zijn eigen land niet de aldaar gebruikelijke basisopleiding (lagere school) afgerond, dan wordt hij volgens de Handleiding in het kader van de naturalisatietoets als ongeletterd beschouwd. Mogelijkerwijs kan betrokkene enigszins in zijn eigen taal en (al dan niet) ook in het Nederlands enige woorden lezen en schrijven, toch is betrokkene te beschouwen als niet gealfabetiseerd. Van eenieder die op model 2.28 aangeeft dat hij in het herkomstland geen enkele opleiding heeft afgerond, wordt aangenomen dat hij de eigen taal niet kan lezen en schrijven. Betrokkene hoeft dienaangaande geen stukken over te leggen.
Ten aanzien van de gronden van het hoger beroep betrekking hebbend op [appellant A]
2.2. [appellant A] heeft ten aanzien van de beoordeling of het voor hem haalbaar is om binnen een tijdsbestek van vijf jaar Nederlands te leren lezen en schrijven op het vereiste niveau een verklaring van het ROC van 6 oktober 2006 overgelegd. Uit deze verklaring volgt dat het voor hem niet haalbaar wordt geacht om binnen de gestelde termijn niveau 2 van het Referentiekader Nederlands als Tweede Taal te behalen.
De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak overwogen dat uit het advies van het ROC volgt dat [appellant A] vier jaar basisonderwijs heeft genoten en dat hij enigszins is gealfabetiseerd in het Arabisch. Bij de behandeling van zijn asielverzoek heeft hij echter verklaard dat hij van 1968 tot 1975 naar de lagere school is geweest en daarna, van 1975 tot 1978, de middelbare school heeft bezocht. Deze verklaringen zijn in de asielprocedure niet gecorrigeerd. Ter hoorzitting heeft [appellant A] voorts verklaard geen moeite te hebben met lezen en schrijven in zijn moedertaal, het Koerdisch. Hij schrijft zelfs gedichten in deze taal. De rechtbank heeft op grond hiervan geoordeeld dat [appellant A] in zijn eigen taal niet als ongeletterd is te beschouwen, zodat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [appellant A] niet voor ontheffing van de naturalisatietoets wegens ongeletterdheid in aanmerking komt.
2.2.1. [appellant A] betoogt dat de rechtbank ten onrechte tot vorenstaand oordeel is gekomen. Volgens hem is de minister ten onrechte voorbij gegaan aan de verklaring van het ROC, die als een deskundigenadvies dient te worden aangemerkt. Hij stelt zich op het standpunt dat hij wel ongeletterd is in de zin van de Handleiding, aangezien hij in het Koerdisch nooit onderwijs heeft gevolgd en in de voor hem vreemde taal Arabisch onvoldoende is gealfabetiseerd.
2.2.2. Gelet op de in 2.1. weergegeven passages uit de Handleiding, geldt een persoon slechts als niet gealfabetiseerd indien hij zowel in zijn eigen taal als het Nederlands analfabeet is. Indien een persoon niet de in het land van herkomst gebruikelijke basisopleiding heeft gevolgd, wordt het ervoor gehouden dat hij niet gealfabetiseerd is, ondanks dat hij mogelijk enigszins kan lezen en schrijven in zijn eigen taal. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 3 februari 2010 in zaak nr.
200902382/1), brengt een redelijke uitleg van het beleid met zich dat voor een veronderstelling als vorenbedoeld geen plaats is indien vaststaat dat de betrokkene, ondanks dat hij niet de in het land van herkomst gebruikelijke basisopleiding heeft gevolgd, niet slechts enkele woorden kan lezen en schrijven doch het schrift van zijn eigen taal beheerst. In een dergelijk geval staat buiten twijfel dat de betrokkene niet voldoet aan de in paragraaf 2.3.4., eerste alinea, van de Handleiding gegeven omschrijving van het begrip 'niet gealfabetiseerd'. Voor toepassing van een bewijsvermoeden dienaangaande bestaat in die situatie geen grond.
200902382/1), brengt een redelijke uitleg van het beleid met zich dat voor een veronderstelling als vorenbedoeld geen plaats is indien vaststaat dat de betrokkene, ondanks dat hij niet de in het land van herkomst gebruikelijke basisopleiding heeft gevolgd, niet slechts enkele woorden kan lezen en schrijven doch het schrift van zijn eigen taal beheerst. In een dergelijk geval staat buiten twijfel dat de betrokkene niet voldoet aan de in paragraaf 2.3.4., eerste alinea, van de Handleiding gegeven omschrijving van het begrip 'niet gealfabetiseerd'. Voor toepassing van een bewijsvermoeden dienaangaande bestaat in die situatie geen grond.
Aangezien [appellant A] ter hoorzitting heeft verklaard Koerdisch te kunnen lezen en schrijven en zelfs gedichten in deze taal te schrijven en derhalve vaststaat dat hij het schrift van zijn eigen taal, het Koerdisch, beheerst, kan hij niet worden aangemerkt als niet gealfabetiseerd, in de betekenis die daaraan in de Handleiding is gegeven. Zoals uit de Handleiding is af te leiden en de Afdeling eerder heeft overwogen (voormelde uitspraak in zaak nr.
200902382/1), bestaat ten aanzien van de verzoeker die niet behoort tot de categorie niet gealfabetiseerden in de zin van de Handleiding, geen aanleiding voor het houden van een haalbaarheidsonderzoek als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van de RNT. Reeds hierom is de minister terecht aan de verklaring van het ROC voorbijgegaan. Hier komt bij dat het ROC, anders dan [appellant A] stelt en zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, van een onjuiste veronderstelling met betrekking tot het door [appellant A] genoten onderwijs is uitgegaan.
200902382/1), bestaat ten aanzien van de verzoeker die niet behoort tot de categorie niet gealfabetiseerden in de zin van de Handleiding, geen aanleiding voor het houden van een haalbaarheidsonderzoek als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van de RNT. Reeds hierom is de minister terecht aan de verklaring van het ROC voorbijgegaan. Hier komt bij dat het ROC, anders dan [appellant A] stelt en zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, van een onjuiste veronderstelling met betrekking tot het door [appellant A] genoten onderwijs is uitgegaan.
Gelet op het vorenoverwogene heeft de rechtbank op goede gronden geoordeeld dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [appellant A] niet voor ontheffing van de naturalisatietoets wegens ongeletterdheid in aanmerking komt.
Het betoog faalt.
Ten aanzien van de gronden van het hoger beroep betrekking hebbend op [appellant B]
2.3. [appellant B] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de minister voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat zij het verzoek tot het verlenen van het Nederlanderschap formeel op 20 juni 2007 heeft ingediend, zodat op het verzoek de regelgeving en het beleid zoals dat luidt sinds 1 april 2007, van toepassing is. Hiertoe voert zij aan dat de omstandigheid dat zij eerst op 20 juni 2007 haar aanvraag heeft kunnen indienen is te wijten aan ambtelijke nalatigheid bij de behandeling van haar verzoek. Zij heeft het aanvraagformulier reeds in oktober 2006 ondertekend en toen ook het advies van het ROC overgelegd. Volgens [appellant B] was de voorlichtende fase, zoals omschreven in de Handleiding, reeds in januari 2007 afgerond. Had zij haar aanvraag toen kunnen indienen, hoefde zij voor vrijstelling van de naturalisatietoets slechts een advies van het ROC over te leggen en niet de toets gesproken Nederlands met succes af te leggen.
2.3.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 9 januari 2008 in zaak nr.
200703218/1) is bij de vaststelling van de datum waarop het verzoek is ingediend slechts één datum bepalend, namelijk de datum van indiening bij de burgemeester. Deze indiening heeft op 20 juni 2007 plaatsgevonden. Dat ambtenaren van de gemeente [appellant B] voor de indiening van het verzoek hebben voorgelicht over de over te leggen documenten en [appellant B] deze stukken heeft verzameld, is in overeenstemming met de in de Handleiding beschreven werkwijze. Niet is gebleken dat [appellant B] het verzoek eerder heeft willen indienen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat geen sprake is van ambtelijke nalatigheid en dat aannemelijk is geworden dat [appellant B] haar verzoek formeel op 20 juni 2007 heeft ingediend, zodat op haar verzoek de regelgeving en het beleid zoals dat luidt sinds 1 april 2007 van toepassing is.
200703218/1) is bij de vaststelling van de datum waarop het verzoek is ingediend slechts één datum bepalend, namelijk de datum van indiening bij de burgemeester. Deze indiening heeft op 20 juni 2007 plaatsgevonden. Dat ambtenaren van de gemeente [appellant B] voor de indiening van het verzoek hebben voorgelicht over de over te leggen documenten en [appellant B] deze stukken heeft verzameld, is in overeenstemming met de in de Handleiding beschreven werkwijze. Niet is gebleken dat [appellant B] het verzoek eerder heeft willen indienen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat geen sprake is van ambtelijke nalatigheid en dat aannemelijk is geworden dat [appellant B] haar verzoek formeel op 20 juni 2007 heeft ingediend, zodat op haar verzoek de regelgeving en het beleid zoals dat luidt sinds 1 april 2007 van toepassing is.
Het betoog faalt.
2.4. Voorts betoogt [appellant B] dat de rechtbank ten onrechte op grond van de enkele verwijzing naar artikel 6, eerste lid, van het RNT, heeft overwogen dat de minister terecht geen gewicht heeft gehecht aan het advies van het ROC van 6 oktober 2006 naar aanleiding van het haalbaarheidsonderzoek ten aanzien van [appellant B]. Volgens [appellant B] had de minister het ROC om een aanvullend advies moeten vragen, nu in het onder het voor 1 april 2007 geldende beleid opgestelde advies, niet de vraag is beantwoord of [appellant B] in staat kan worden geacht de toets gesproken Nederlands binnen de gestelde termijn met succes af te leggen.
2.4.1. Dit betoog faalt reeds omdat het haalbaarheidsonderzoek van het ROC en het aan hand daarvan opgestelde advies slechts ziet op de vraag of het voor de verzoeker haalbaar is om binnen een tijdsbestek van vijf jaar Nederlands te leren lezen en schrijven op het vereiste niveau, niet op de vraag of de verzoeker geacht kan worden de toets gesproken Nederlands met succes af te leggen. Voor het behalen van de toets gesproken Nederlands kan geen vrijstelling worden verkregen wegens het niet gealfabetiseerd zijn. De regelgeving en het beleid zoals deze gelden na 1 april 2007 hebben daarin geen verandering gebracht. Nu [appellant B] de toets gesproken Nederlands niet met succes heeft afgelegd, heeft de rechtbank terecht onder verwijzing naar artikel 6 van Pro het RNT overwogen dat de minister terecht geen waarde heeft gehecht aan het advies van het ROC.
2.5. Het betoog van [appellant B] dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij de gestelde concentratieproblemen onvoldoende heeft gestaafd, omdat volgens haar uit het advies van het ROC kan worden afgeleid dat zij last heeft van concentratieproblemen, kan reeds niet slagen, omdat in het advies van het ROC geen melding wordt gemaakt van concentratieproblemen bij [appellant B].
Conclusie
2.6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. M.G.J. Parkins-de Vin, voorzitter, en mr. P.A. Offers en mr. A.B.M. Hent, leden, in tegenwoordigheid van mr. L. Groenendijk, ambtenaar van staat.
w.g. Parkins-de Vin w.g. Groenendijk
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 19 oktober 2011
164-532.