Uitspraak
201005289/1/R1.
Datum uitspraak: 19 oktober 2011
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. de raad en het college van burgemeester en wethouders van Leek,
2. [appellanten sub 2] (hierna in enkelvoud: [appellant sub 2]), beiden wonend te [woonplaats],
3. [appellant sub 3], wonend te Zevenhuizen, gemeente Leek,
appellanten,
en
het college van gedeputeerde staten van Groningen (hierna: het college),
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 27 april 2010 heeft het college aan de raad een aantal aanwijzingen gegeven als bedoeld in artikel 3.8, zesde lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) met betrekking tot het door de raad bij besluit van 17 maart 2010 vastgestelde bestemmingsplan "Buitengebied Leek" (hierna: het plan).
Tegen dit besluit hebben de raad en het college van burgemeester en wethouders bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 28 mei 2010, [appellant sub 2] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 7 juni 2010, en [appellant sub 3] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 15 juni 2010, beroep ingesteld. De raad en het college van burgemeester en wethouders hebben hun beroep aangevuld bij brief van 14 juni 2010.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De raad en het college van burgemeester en wethouders hebben een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 juli 2011, waar de raad en het college van burgemeester en wethouders, vertegenwoordigd door mr. P.P.A. Bodden, advocaat te Nijmegen, en het college, vertegenwoordigd door P.A. de Plaa en mr. E.J. van der Kooi, beiden werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
2. Overwegingen
Intrekkingen
2.1. Ter zitting hebben de raad en het college van burgemeester en wethouders hun beroepsgrond ingetrokken dat het college de reactieve aanwijzingen niet heeft kunnen baseren op titel 4.3 van de Verordening, omdat deze titel ten tijde van het bestreden besluit nog niet in werking is getreden. Verder hebben zij hun beroepsgrond dat het provinciebestuur ten onrechte geen gebruik heeft gemaakt van haar proactieve bevoegdheden en hun beroepsgrond dat de reactieve aanwijzing ten onrechte niet aangeeft binnen welke termijn door de raad een bestemmingsplan moet worden vastgesteld en overeenkomstig welke voorschriften, ingetrokken.
Het wettelijk kader
2.2. Ingevolge artikel 3.8, vierde lid, van de Wro wordt het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan zes weken na de vaststelling bekendgemaakt, indien door het college een zienswijze is ingediend en deze niet volledig is overgenomen.
Ingevolge het zesde lid, eerste volzin, kan het college, indien aan de in het vierde lid bedoelde voorwaarden is voldaan, onverminderd andere aan het college toekomende bevoegdheden, binnen de in dat lid genoemde termijn met betrekking tot het desbetreffende onderdeel van het vastgestelde bestemmingsplan aan de raad een aanwijzing als bedoeld in artikel 4.2, eerste lid, geven, ertoe strekkende dat dat onderdeel geen deel blijft uitmaken van het bestemmingsplan zoals het is vastgesteld. Ingevolge de vierde volzin vermeldt het college in de redengeving de aan het besluit ten grondslag liggende feiten, omstandigheden en overwegingen die de provincie beletten het betrokken provinciaal belang met inzet van andere aan het college toekomende bevoegdheden te beschermen.
Ingevolge artikel 4.1, eerste lid kunnen bij of krachtens provinciale verordening regels worden gesteld omtrent de inhoud van bestemmingsplannen en de daarbij behorende toelichting, indien provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken.
Ingevolge artikel 4.2, eerste lid, kan het college aan de raad een aanwijzing geven om binnen een daarbij te bepalen termijn een bestemmingsplan vast te stellen overeenkomstig daarbij gegeven voorschriften omtrent de inhoud van dat bestemmingsplan, indien provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken.
Het plan en de reactieve aanwijzing
2.3. Met het plan wordt beoogd een aantal verouderde bestemmingsplannen te actualiseren. Voorts is het plan een uitwerking van het gezamenlijk beleid van de gemeenten Zuidhorn, Grootegast, Leek en Marum.
2.3.1. Wegens strijd met de Omgevingsverordening provincie Groningen 2009 zoals deze luidde ten tijde van het bestreden besluit (hierna: de Verordening) heeft het college besloten aan de raad een reactieve aanwijzing te geven die ertoe strekt dat geen deel blijven uitmaken van het plan:
1. artikel 3, lid 3.4.1, onder a, van de planregels;
2. de plandelen met de bestemming "Wonen" en de bijbehorende bestemmingsregeling uit artikel 32 van Pro de planregels;
3. de artikelen 12, lid 12.4.1, onder b1, 13, lid 13.4.1, onder a1, 15, lid 15.4.1, onder b1, 17, lid 17.4.1, onder a1, 18, lid 18.4.1, onder a1, en 19, lid 19.4.1, onder a1, van de planregels alle voor zover voor singelgebied is bepaald "niet meer mag bedragen dan 50% van het bebouwde bedrijfsoppervlak, indien het perceel is gelegen tussen besloten houtwallen en";
4. de artikelen 4, lid 4.8.2, onder b, 5, lid 5.8.2, onder b, 6, lid 6.8.2, 7, lid 7.8.2, onder b, 8, lid 8.7.2, onder b, 9, lid 9.8.2, onder b, 10, lid 10.7.2, onder b, 12, lid 12.6.2, onder b, 13, lid 13.5.2, onder b, 15, lid 15.6.2, onder b, 17, lid 17.5.2, onder b, 18, lid 18.5.2, onder b, 19, lid 19.5.2 onder b, en 20, lid 20.5.2, onder b, van de planregels.
De Verordening
2.4. Provinciale staten van Groningen hebben op de voet van artikel 4.1, eerste en derde lid, van de Wro op 17 juni 2009 de Verordening vastgesteld. De Verordening is op 1 juli 2009 bekendgemaakt en bij besluit van 2 februari 2010 met terugwerkende kracht tot en met 22 december 2009 in werking getreden met uitzondering van, voor zover van belang, artikel 4.20 tot en met artikel 4.30 uit titel 4.3. Op 28 april 2010 is titel 4.3, met uitzondering van artikel 4.27, achtste lid, in werking getreden.
Ingevolge artikel 4.1, aanhef en onder a, van de Verordening wordt in hoofdstuk 4 van de Verordening onder agrarisch bouwperceel verstaan een aaneengesloten stuk grond waarop bebouwing met een hoofdgebouw en bijbehorende gebouwen van een agrarisch bedrijf is toegestaan.
In artikel 4.7 is, voor zover van belang, het volgende bepaald:
1. Het college van gedeputeerde staten stelt de nieuwbouwruimte voor elke gemeente vast voor een periode van maximaal tien jaar.
2. Een na het in werking treden van deze verordening vast te stellen bestemmingsplan dat voorziet in nieuwe woningen stelt op expliciete wijze regels over het maximum aantal te bouwen nieuwe woningen. Deze verplichting geldt tevens indien een bestemmingsplan in nieuwe woningbouw voorziet in de vorm van bepalingen, bedoeld in artikel 3.6, eerste lid, sub a, b en c, van de Wro.
[…]
4. Het in het tweede lid bedoelde maximum aantal te bouwen woningen, vermeerderd met het aantal nieuwe woningen dat op grond van of krachtens andere bestemmingsplannen kan worden gebouwd, mag de in het uitvoeringbesluit aangegeven nieuwbouwruimte niet overschrijden.
[…]
7. Het vierde lid is niet van toepassing op:
a. bedrijfswoningen;
b. vrijkomende gebouwen in het buitengebied die (mede) in gebruik worden genomen voor één individuele woning, bedoeld in artikel 4.27, derde lid;
[…]
Ingevolge artikel 4.22, zesde lid, van de Verordening voorziet een bestemmingsplan niet in de mogelijkheid tot oprichting van nieuwe agrarische bedrijfsbebouwing en bouwwerken buiten de aangewezen agrarische bouwpercelen.
In artikel 4.27 is, voor zover van belang, het volgende bepaald:
1. Een bestemmingsplan voorziet niet in de vestiging van nieuwe woningen en nieuwe niet-agrarische bedrijven.
[…]
3. Het eerste lid is niet van toepassing ingeval van hergebruik of verbouw van bestaande vrijkomende gebouwen.
[…]
4. Het bestemmingsplan stelt regels over het in het derde lid bedoelde hergebruik. Deze regels voorzien in ieder geval in het volgende:
[…]
c. de ten tijde van de vaststelling van het plan bestaande maatvoering, die bepaald wordt door de goothoogte, dakhelling, nokhoogte, nokrichting en oppervlakte, blijft gehandhaafd behoudens geringe uitwendige aanpassingen;
[…]
8. Een bestemmingsplan stelt regels ten aanzien van de uitbreidingsmogelijkheden van bestaande niet-agrarische bedrijven. Deze regels betreffen in elk geval:
a. de beperking van de uitbreidingsmogelijkheden, niet zijnde biomassavergisting als industriële activiteit, tot een eenmalige uitbreiding van de totale vloeroppervlakte van de bestaande bedrijfsbebouwing tot een percentage dat de 20% niet mag overstijgen;
[…]
Seriële aanwending
2.5. De raad en het college van burgemeester en wethouders betogen dat het college de bevoegdheid tot het geven van een reactieve aanwijzing in strijd met de Wro meer dan incidenteel heeft aangewend.
2.5.1. Ingevolge artikel 3.8, zesde lid, vierde volzin, van de Wro vermeldt het college in de redengeving de aan het besluit ten grondslag liggende feiten, omstandigheden en overwegingen die de provincie beletten het betrokken provinciaal belang met inzet van andere aan het college toekomende bevoegdheden te beschermen.
In dit verband is van belang dat in de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling (Kamerstukken I 2007/08, 30 938, nr. C, blz.19 20) onder meer het volgende is opgemerkt: "De aanwijzing heeft een vangnetfunctie voor onvoorziene omstandigheden. Denkbaar is ook dat die wordt ingezet voor gevallen waarin het stellen van algemene regels overwogen of voorbereid worden (lees: wordt). Ik vind dus ook dat de vangnetbevoegdheid van de reactieve aanwijzing niet de functie kan vervullen van een permanent inzetbaar handhavingsinstrument voor het naleven van bestuurlijke afspraken of afdwingen van beleidsopvattingen. Seriële aanwending van de reactieve aanwijzing voor borging van bestuurlijke afspraken of beleid of beleidsregels, vastgelegd in nota’s of visies past niet in het stelsel van de Wro."
2.5.2. De reactieve aanwijzing is gegeven met het oogmerk van handhaving van algemene regels uit een ten tijde van het bestreden besluit vastgestelde en grotendeels al wel en ten dele nog niet in werking getreden Verordening. De Afdeling ziet in hetgeen de raad en het college van burgemeester en wethouders hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het college oneigenlijk gebruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid een reactieve aanwijzing te geven. De enkele omstandigheid dat het college naast het bestreden besluit vergelijkbare bestreden besluiten heeft vastgesteld ten aanzien van bestemmingsplannen van enkele andere gemeenten brengt niet met zich dat de reactieve aanwijzingen serieel zijn aangewend als in de wetsgeschiedenis bedoeld.
Het betoog faalt.
Kuilvoerplaten en sleufsilo's
2.6. Bij het bestreden besluit heeft het college aan de raad een reactieve aanwijzing gegeven met betrekking tot artikel 3, lid 3.4.1, onder a, van de planregels.
2.6.1. Ingevolge artikel 1, lid 1.11, van de planregels wordt onder agrarische bedrijfsbestemming verstaan de bestemmingen "Agrarisch - Agrarisch bedrijf 1" tot en met "Agrarisch - Agrarisch bedrijf 4".
Ingevolge artikel 3, lid 3.1, aanhef en onder a, zijn de voor "Agrarisch" aangewezen gronden, voor zover van belang, bestemd voor het agrarisch grondgebruik.
Ingevolge lid 3.2, mogen op de voor "Agrarisch" aangewezen gronden uitsluitend bouwwerken ten dienste van de bestemming worden gebouwd.
Ingevolge lid 3.2.1 mogen op deze gronden geen gebouwen worden gebouwd.
Ingevolge lid 3.2.2, aanhef en onder b, geldt voor een bouwwerk, geen gebouw zijnde, dat kuilvoerplaten, sleufsilo's en voorzieningen ten behoeve van de opslag van mest niet zijn toegestaan.
Ingevolge lid 3.4.1 kan het college van burgemeester en wethouders ontheffing verlenen (thans: gebruik maken van een binnenplanse bevoegdheid tot het afwijken) van, voor zover van belang, het bepaalde in lid 3.2.2, onder b, en toestaan dat kuilvoerplaten en/of sleufsilo's worden gebouwd, mits:
1. aannemelijk is gemaakt dat plaatsing op de grond met de agrarische bedrijfsbestemming niet mogelijk is vanwege ruimtegebrek of ongewenst is vanwege milieuhygiënische of planologische redenen;
2. de afstand tussen de kuilvoerplaat/sleufsilo en een gebouw op grond met de agrarische bedrijfsbestemming niet meer bedraagt dan 25 m;
3. de bouwhoogte niet meer bedraagt dan 3 m;
4. de gronden niet de dubbelbestemming "Waarde - Houtsingelreservaat", "Waarde - Open gebied" of "Waarde - Verkaveling" hebben.
2.6.2. Het college heeft aan de aanwijzing met betrekking tot artikel 3, lid 3.4.1, onder a, van de planregels ten grondslag gelegd dat dit artikelonderdeel voorziet in de mogelijkheid tot oprichting van nieuwe agrarische bouwwerken buiten de aangewezen agrarische bouwpercelen en daarmee in strijd is met artikel 4.22, zesde lid, van de Verordening.
Het college beschouwt agrarische ontwikkelingen in het buitengebied als één van de belangen waarvoor de provincie verantwoordelijkheid draagt. Teneinde onnodige verstening en verrommeling van het landschap te voorkomen heeft het provinciebestuur ervoor gekozen het oprichten van agrarische bedrijfsgebouwen en bouwwerken uitsluitend toe te staan binnen agrarische bouwpercelen. Indien onvoldoende ruimte aanwezig is kan het gemeentebestuur overwegen - binnen de randvoorwaarden van de Verordening - het bouwperceel uit te breiden, aldus het college.
2.6.3. De raad en het college van burgemeester en wethouders richten zich in beroep tegen deze aanwijzing. Zij betogen in dit verband dat de raad heeft gekozen om te voorzien in agrarische bouwpercelen die niet groter zijn dan strikt noodzakelijk, in combinatie met een ontheffingsbevoegdheid om buiten het bouwperceel kuilvoerplaten en/of sleufsilo's te bouwen. Deze bevoegdheid is met voldoende waarborgen omkleed, waaronder een maximale afstand tot het plandeel waarop de agrarische bedrijfsbebouwing is toegelaten en een maximale hoogte van 3 m. Volgens hen valt niet in te zien waarom het door het college voorgestane systeem, waarbij deze bebouwing alleen kan worden toegestaan door het vergroten van de bouwpercelen, meer bescherming zou bieden.
Met het verbod op kuilvoerplaten en/of sleufsilo's buiten het bouwperceel wordt in zoverre geen provinciaal belang gediend, aldus de raad en het college van burgemeester en wethouders. Daarnaast miskent het college dat het primaat in de ruimtelijke ordening bij de raad ligt, aldus de raad en het college van burgemeester en wethouders.
2.6.4. De Afdeling stelt vast dat volgens de plansystematiek de agrarische bedrijfsgebouwen uitsluitend zijn toegestaan op gronden die behoren tot de agrarische bedrijfsbestemming, als bedoeld in artikel 1, lid 1.11, van de planregels. Ingevolge de planregels zijn kuilvoerplaten en/of sleufsilo's ook uitsluitend op die gronden toegestaan. Met toepassing van de ontheffingsbevoegdheid uit artikel 3, lid 3.4.1, onder a, van de planregels kan hier onder omstandigheden van worden afgeweken door kuilvoerplaten en/of sleufsilo's toe te staan ter plaatse van gronden met de bestemming "Agrarisch", die niet tot de agrarische bedrijfsbestemming, als bedoeld in artikel 1, lid 1.11, van de planregels behoren.
Gelet op het vorenstaande en de definitie van het begrip agrarisch bouwperceel in artikel 4.1, onder a, van de Verordening dient het begrip agrarisch bouwperceel uit artikel 4.22, zesde lid, van de Verordening naar het oordeel van de Afdeling te worden vereenzelvigd met het begrip agrarische bedrijfsbestemming, als bedoeld in artikel 1, lid 1.11, van de planregels. Hieruit volgt dat de in artikel 3, lid 3.4.1, onder a, van de planregels opgenomen ontheffingsbevoegdheid in strijd met artikel 4.22, zesde lid, van de Verordening in kuilvoerplaten en sleufsilo's buiten het agrarisch bouwperceel voorziet.
2.6.5. Gelet op het bepaalde in artikel 3.8, zesde lid, gelezen in samenhang met artikel 4.2, eerste lid, van de Wro en onder verwijzing naar de geschiedenis van de totstandkoming van de Wro, die wat betreft het begrip 'provinciale belangen' reeds is uiteengezet in de uitspraak van 20 oktober 2010 in zaak nr.