Uitspraak
201006649/1/R1.
Datum uitspraak: 19 oktober 2011
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
het college van burgemeester en wethouders van Zuidhorn,
appellant,
en
het college van gedeputeerde staten van Groningen (hierna: het college),
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 18 mei 2010 heeft het college aan de raad een aantal aanwijzingen gegeven als bedoeld in artikel 3.8, zesde lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) met betrekking tot het door de raad bij besluit van 12 april 2010 vastgestelde bestemmingsplan "Buitengebied Zuidhorn" (hierna: het plan).
Tegen dit besluit heeft het college van burgemeester en wethouders bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 9 juli 2010, beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 juli 2011, waar het college van burgemeester en wethouders, vertegenwoordigd door mr. L.C. Dijkstra en B.B. Schuil, beiden werkzaam bij de gemeente, en het college, vertegenwoordigd door P.A. de Plaa en mr. E.J. van der Kooi, beiden werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
2. Overwegingen
Het wettelijk kader
2.1. Ingevolge artikel 3.8, vierde lid, van de Wro wordt het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan zes weken na de vaststelling bekendgemaakt, indien door het college een zienswijze is ingediend en deze niet volledig is overgenomen.
Ingevolge het zesde lid, eerste volzin, kan het college, indien aan de in het vierde lid bedoelde voorwaarden is voldaan, onverminderd andere aan het college toekomende bevoegdheden, binnen de in dat lid genoemde termijn met betrekking tot het desbetreffende onderdeel van het vastgestelde bestemmingsplan aan de raad een aanwijzing als bedoeld in artikel 4.2, eerste lid, geven, ertoe strekkende dat dat onderdeel geen deel blijft uitmaken van het bestemmingsplan zoals het is vastgesteld. Ingevolge de vierde volzin vermeldt het college in de redengeving de aan het besluit ten grondslag liggende feiten, omstandigheden en overwegingen die de provincie beletten het betrokken provinciaal belang met inzet van andere aan het college toekomende bevoegdheden te beschermen.
Ingevolge artikel 4.1, eerste lid kunnen bij of krachtens provinciale verordening regels worden gesteld omtrent de inhoud van bestemmingsplannen en de daarbij behorende toelichting, indien provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken.
Ingevolge artikel 4.2, eerste lid, kan het college aan de raad een aanwijzing geven om binnen een daarbij te bepalen termijn een bestemmingsplan vast te stellen overeenkomstig daarbij gegeven voorschriften omtrent de inhoud van dat bestemmingsplan, indien provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken.
Het plan en de reactieve aanwijzing
2.2. Met het plan wordt beoogd een aantal verouderde bestemmingsplannen te actualiseren. Voorts is het plan een uitwerking van het gezamenlijk beleid van de gemeenten Zuidhorn, Grootegast, Leek en Marum.
2.2.1. Wegens strijd met de Omgevingsverordening provincie Groningen 2009 zoals deze luidde ten tijde van het bestreden besluit (hierna: de Verordening) heeft het college besloten aan de raad een reactieve aanwijzing te geven die ertoe strekt dat geen deel blijven uitmaken van het plan:
1. artikel 3, lid 3.4.1, van de planregels;
2. de plandelen met de bestemming "Wonen" en de bijbehorende bestemmingsregeling uit artikel 25 van de planregels;
3. de artikelen 7, lid 7.4.1, onder b, 9, lid 9.4.1, onder b, 12, lid 12.4.1, onder b, en 13, lid 13.4.1, onder a, van de planregels;
4. de artikelen 4, lid 4.8.2, onder b, 5, lid 5.7.2, onder b, 6, lid 6.8.2, onder b, 7, lid 7.7.2, onder b, 9, lid 9.6.2, onder b, 12, lid 12.6.2, onder b, 13, lid 13.5.2, onder b, en 14, lid 14.5.2, onder b, van de planregels.
De Verordening
2.3. Provinciale staten van Groningen hebben op de voet van artikel 4.1, eerste en derde lid, van de Wro op 17 juni 2009 de Verordening vastgesteld. De Verordening is op 1 juli 2009 bekendgemaakt en bij besluit van 2 februari 2010 met terugwerkende kracht tot en met 22 december 2009 in werking getreden met uitzondering van, voor zover van belang, artikel 4.20 tot en met artikel 4.30 uit titel 4.3. Op 28 april 2010 is titel 4.3, met uitzondering van artikel 4.27, achtste lid, in werking getreden.
Ingevolge artikel 4.1, aanhef en onder a, van de Verordening wordt in hoofdstuk 4 van de Verordening onder agrarisch bouwperceel verstaan een aaneengesloten stuk grond waarop bebouwing met een hoofdgebouw en bijbehorende gebouwen van een agrarisch bedrijf is toegestaan.
In artikel 4.7 is, voor zover van belang, het volgende bepaald:
1. Het college van gedeputeerde staten stelt de nieuwbouwruimte voor elke gemeente vast voor een periode van maximaal tien jaar.
2. Een na het in werking treden van deze verordening vast te stellen bestemmingsplan dat voorziet in nieuwe woningen stelt op expliciete wijze regels over het maximum aantal te bouwen nieuwe woningen. Deze verplichting geldt tevens indien een bestemmingsplan in nieuwe woningbouw voorziet in de vorm van bepalingen, bedoeld in artikel 3.6, eerste lid, sub a, b en c, van de Wro.
[…]
4. Het in het tweede lid bedoelde maximum aantal te bouwen woningen, vermeerderd met het aantal nieuwe woningen dat op grond van of krachtens andere bestemmingsplannen kan worden gebouwd, mag de in het uitvoeringbesluit aangegeven nieuwbouwruimte niet overschrijden.
[…]
7. Het vierde lid is niet van toepassing op:
a. bedrijfswoningen;
b. vrijkomende gebouwen in het buitengebied die (mede) in gebruik worden genomen voor één individuele woning, bedoeld in artikel 4.27, derde lid;
[…]
Ingevolge artikel 4.22, zesde lid, van de Verordening voorziet een bestemmingsplan niet in de mogelijkheid tot oprichting van nieuwe agrarische bedrijfsbebouwing en bouwwerken buiten de aangewezen agrarische bouwpercelen.
In artikel 4.27 is, voor zover van belang, het volgende bepaald:
1. Een bestemmingsplan voorziet niet in de vestiging van nieuwe woningen en nieuwe niet-agrarische bedrijven.
[…]
3. Het eerste lid is niet van toepassing ingeval van hergebruik of verbouw van bestaande vrijkomende gebouwen.
[…]
4. Het bestemmingsplan stelt regels over het in het derde lid bedoelde hergebruik. Deze regels voorzien in ieder geval in het volgende:
[…]
c. de ten tijde van de vaststelling van het plan bestaande maatvoering, die bepaald wordt door de goothoogte, dakhelling, nokhoogte, nokrichting en oppervlakte, blijft gehandhaafd behoudens geringe uitwendige aanpassingen;
[…]
8. Een bestemmingsplan stelt regels ten aanzien van de uitbreidingsmogelijkheden van bestaande niet-agrarische bedrijven. Deze regels betreffen in elk geval:
a. de beperking van de uitbreidingsmogelijkheden, niet zijnde biomassavergisting als industriële activiteit, tot een eenmalige uitbreiding van de totale vloeroppervlakte van de bestaande bedrijfsbebouwing tot een percentage dat de 20% niet mag overstijgen;
[…]
Kuilvoerplaten en sleufsilo's
2.4. Bij het bestreden besluit heeft het college aan de raad een aanwijzing gegeven met betrekking tot artikel 3, lid 3.4.1, van de planregels.
2.4.1. Ingevolge artikel 3, lid 3.1, aanhef en onder a, zijn de voor "Agrarisch" aangewezen gronden, voor zover van belang, bestemd voor het agrarisch grondgebruik.
Ingevolge lid 3.2, mogen op de voor "Agrarisch" aangewezen gronden uitsluitend bouwwerken ten dienste van de bestemming worden gebouwd.
Ingevolge lid 3.2.1 mogen op deze gronden geen gebouwen worden gebouwd.
Ingevolge lid 3.2.2, aanhef en onder b, geldt voor een bouwwerk, geen gebouw zijnde, dat kuilvoerplaten, sleufsilo's en voorzieningen ten behoeve van de opslag van mest niet zijn toegestaan.
Ingevolge lid 3.4.1 kan het college van burgemeester en wethouders ontheffing verlenen (thans: gebruik maken van een binnenplanse bevoegdheid tot het afwijken) van, voor zover van belang, het bepaalde in lid 3.2.2, onder b, en toestaan dat kuilvoerplaten en/of sleufsilo's worden gebouwd, mits:
1. aannemelijk is gemaakt dat plaatsing op de grond met de bestemming "Agrarisch - agrarisch bedrijf" niet mogelijk is vanwege ruimtegebrek of ongewenst is vanwege milieuhygiënische of planologische redenen;
2. de afstand tussen de kuilvoerplaat/sleufsilo en een gebouw op gronden met de bestemming "Agrarisch - agrarisch bedrijf" niet meer bedraagt dan 25 m;
3. de bouwhoogte niet meer bedraagt dan 3 m;
4. de gronden niet de dubbelbestemming Waarde - Open gebied of Waarde - Verkaveling hebben.
2.4.2. Het college heeft aan de aanwijzing met betrekking tot artikel 3, lid 3.4.1 van de planregels ten grondslag gelegd dat dit artikelonderdeel voorziet in de mogelijkheid tot oprichting van nieuwe agrarische bouwwerken buiten de aangewezen agrarische bouwpercelen en daarmee in strijd is met artikel 4.22, zesde lid, van de Verordening.
Het college beschouwt agrarische ontwikkelingen in het buitengebied als één van de belangen waarvoor de provincie verantwoordelijkheid draagt. Teneinde onnodige verstening en verrommeling van het landschap te voorkomen heeft het provinciebestuur ervoor gekozen het oprichten van agrarische bedrijfsgebouwen en bouwwerken uitsluitend toe te staan binnen agrarische bouwpercelen. Indien onvoldoende ruimte aanwezig is kan het gemeentebestuur overwegen - binnen de randvoorwaarden van de Verordening - het bouwperceel uit te breiden, aldus het college.
2.4.3. Het college van burgemeester en wethouders richt zich tegen deze aanwijzing en voert hierbij aan dat het wenselijk is om met een ontheffingsbevoegdheid te kunnen voorzien in kuilvoerplaten en/of sleufsilo's, nu dat nodig is voor een goede agrarische bedrijfsvoering en deze bebouwing een beperkte omvang en een geringe invloed op het landschap heeft. Voorts voldoet het plan, gelet op het afstandscriterium uit lid 3.4.1, aanhef en onder 2, van de planregels, in zoverre aan het doel van de Verordening om de agrarische bedrijfsbebouwing te concentreren. Volgens het college van burgemeester en wethouders is geen sprake van een provinciaal belang. Verder acht het college van burgemeester en wethouders het onredelijk indien voor het bouwen van kuilvoerplaten en/of sleufsilo's buiten het agrarisch bouwvlak een wijziging van het bestemmingsplan nodig is, gelet op de daarmee gepaard gaande hoge bestuurslasten, in de vorm van tijd en hoge kosten.
2.4.4. De Afdeling stelt vast dat volgens de plansystematiek de agrarische bedrijfsgebouwen uitsluitend zijn toegestaan op gronden met de bestemming "Agrarisch - agrarisch bedrijf". Ingevolge de planregels zijn kuilvoerplaten en/of sleufsilo's ook uitsluitend op die gronden toegestaan. Met toepassing van de ontheffingsbevoegdheid uit artikel 3, lid 3.4.1, van de planregels kan hier onder omstandigheden van worden afgeweken door kuilvoerplaten en/of sleufsilo's toe te staan ter plaatse van gronden met de bestemming "Agrarisch".
Gelet op het vorenstaande en de definitie van het begrip agrarisch bouwperceel in artikel 4.1, onder a, van de Verordening dient het begrip agrarisch bouwperceel uit artikel 4.22, zesde lid, van de Verordening naar het oordeel van de Afdeling te worden vereenzelvigd met het de bestemming "Agrarisch - agrarisch bedrijf" uit het plan. Hieruit volgt dat de ontheffingsbevoegdheid uit artikel 3, lid 3.4.1, van de planregels in strijd met artikel 4.22, zesde lid, de Verordening in kuilvoerplaten en sleufsilo's buiten het agrarisch bouwperceel voorziet.
2.4.5. Gelet op het bepaalde in artikel 3.8, zesde lid, gelezen in samenhang met artikel 4.2, eerste lid, van Wro, die wat betreft het begrip 'provinciale belangen' reeds is uiteengezet in de uitspraak van 20 oktober 2010 in zaak nr.