Uitspraak
201012907/1/H3.
Datum uitspraak: 9 november 2011
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu (hierna: de staatssecretaris),
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zutphen van 24 november 2010 in zaak nr. 10/81 in het geding tussen:
[wederpartij], wonend te Wezep, gemeente Oldebroek
en
de staatssecretaris, voorheen de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat.
1. Procesverloop
Bij besluit van 11 juni 2009 heeft de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat de aanvraag van [wederpartij] om een vergunning voor het innemen van een ligplaats met een woonschip nabij kmr. 989,500 aan de linkeroever van de Koeluchterhank bij De Zande, gemeente Kampen, afgewezen.
Bij besluit van 4 december 2009 heeft de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 24 november 2010, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 4 december 2009 vernietigd en de staatssecretaris opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van de uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 31 december 2010, hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend.
Bij besluit van 1 september 2011 heeft de staatssecretaris opnieuw beslissend het door [wederpartij] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
[wederpartij] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 oktober 2011, waar de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. ing. H.N. Huntelaar, ir. M.C. Taal en G.J. Burgers, allen werkzaam bij het ministerie, en [wederpartij], in persoon en bijgestaan door mr. R.S. Wertheim, advocaat te Zwolle, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken (hierna: de Wbr) is het verboden zonder vergunning van de minister gebruik te maken van een waterstaatswerk door anders dan waartoe het is bestemd:
a. daarin, daarop, daaronder of daarover werken te maken of te behouden;
b. daarin, daaronder of daarop vaste stoffen of voorwerpen te storten, te plaatsen of neer te leggen, of deze te laten staan.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, voor zover van belang, kan weigering van een vergunning slechts geschieden ter bescherming van waterstaatswerken en ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van die werken, met inbegrip van het belang van verruiming of wijziging anderszins van die werken.
Voor de behartiging van dit kader van het rivierbelang zijn de Beleidsregels grote rivieren (Stcrt. 12 juli 2006, nr. 133; onderdeel 2 van de Beleidslijn grote rivieren; hierna: de beleidsregels) vastgesteld.
Volgens artikel 3, aanhef en onder a, b, d, e en f, wordt in het rivierbed, onverminderd het bepaalde in artikel 7, eerste lid, toestemming gegeven voor activiteiten als bedoeld in het Besluit bouwvergunningsvrije en lichtbouwvergunningsplichtige bouwwerken, activiteiten als bedoeld in artikel 20 van het Besluit op de Ruimtelijke Ordening, overige activiteiten van, vanuit rivierkundig opzicht, ondergeschikt belang, activiteiten ten behoeve van rivierbeheer of -verruiming en tijdelijke activiteiten.
In artikel 5 staat een opsomming van riviergebonden activiteiten in het gedeelte van het rivierbed waarop het stroomvoerend regime van toepassing is waarvoor, onverminderd het bepaalde in artikel 7, eerste lid, toestemming wordt gegeven.
2.2. De Koeluchterhank is een dode zijarm van de Gelderse IJssel. Deze rivier is een waterstaatswerk in de zin van de Wbr. Voor het innemen van ligplaats is een vergunning ingevolge de Wbr vereist.
Bij besluit van 11 juni 2009, zoals gehandhaafd bij het besluit op bezwaar, heeft de staatssecretaris zich op het standpunt gesteld dat de aanvraag voor zo een vergunning in dit geval moet worden afgewezen omdat de gewenste ligplaats niet als bestaande situatie kan worden aangemerkt en, uitgaande van een nieuwe activiteit, de beleidsregels zich tegen inwilliging van de aanvraag verzetten.
2.3. De rechtbank heeft het besluit op bezwaar van 4 december 2009 vernietigd wegens strijd met de artikelen 3:4 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Zij heeft daartoe overwogen dat de staatssecretaris, door zich te beperken tot de feitelijke situatie aan de hand van een luchtfoto uit 1999, onvoldoende rekenschap heeft gegeven van de voortgezette planologische aanspraken die [wederpartij] op grond van het bestemmingsplan "Uiterwaarden 2002" heeft.
2.4. De staatssecretaris heeft hiertegen aangevoerd dat de Wbr en de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO) beide voorzien in een zelfstandig afwegingskader en dat de aanvraag om een vergunning ingevolge de Wbr uitsluitend moet worden beoordeeld aan de hand van de op grond van die wet te behartigen waterstaatkundige belangen.
2.5. Dit betoog slaagt.
De beleidsregels voorzien slechts in eerbiediging van bestaande rechten bij wege van overgangsrecht indien het gaat om situaties die al bestonden voor de inwerkingtreding van de Wbr in 1999. Bij gebreke van wettelijke overgangsbepalingen hanteert de staatssecretaris als vaste gedragslijn dat als bestaande situatie alleen wordt aangemerkt de in dat jaar met een woonboot daadwerkelijk ingenomen ligplaatsen.
Vaststaat dat op het moment van inwerkingtreding van de Wbr in 1999 geen woonboot ter plaatse aanwezig was. Een luchtfoto uit 1999 bevestigt dit. Uitgaande van de door de minister als vaste gedragslijn gehanteerde overgangsregeling, die, zo heeft de Afdeling eerder overwogen (uitspraak van 16 januari 2008 in zaak nr.
200703040/1), niet als kennelijk onredelijk kan worden aangemerkt, kan de betreffende locatie niet als een bestaande situatie worden aangemerkt. De Afdeling volgt de rechtbank niet in haar oordeel dat bij de vaststelling of zich een bestaande situatie voordoet ten onrechte slechts wordt bezien of in 1999 daadwerkelijk ligplaats werd ingenomen zonder rekening te houden met niet ingenomen, maar planologisch wel voorziene ligplaatsen. Zoals zij onder meer in bovenstaande zaak eerder heeft overwogen kennen de WRO en de Wbr zelfstandige afwegingskaders. Voor de toepassing van de Wbr dienen de bij het innemen van ligplaats betrokken belangen te worden afgewogen tegen de rivierbelangen die daardoor worden geschaad. In dat licht bezien heeft de staatssecretaris in redelijkheid de verlening van vergunningen op basis van overgangsbeleid kunnen beperken tot de gevallen waarin ten tijde van de inwerkingtreding van de Wbr daadwerkelijk ligplaats werd ingenomen en de gevallen slechts op planologische gronden een locatie tot ligplaats is bestemd buiten dat beleid kunnen laten. Reeds daarom volgt de Afdeling de rechtbank evenmin in haar oordeel dat de staatssecretaris, kennelijk ten onrechte, heeft nagelaten in het kader van het bestuurlijk overleg als destijds voorzien in artikel 10 van het Besluit ruimtelijke ordening bezwaar te maken tegen de ter plaatse bestemde ligplaats, nog daargelaten dat die bestemming eerst is voorzien na dat overleg in het kader van de behandeling van het ontwerpbestemmingsplan in de gemeenteraad. De staatssecretaris heeft zich derhalve in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de onderhavige locatie niet kan worden aangemerkt als bestaande situatie.
200703040/1), niet als kennelijk onredelijk kan worden aangemerkt, kan de betreffende locatie niet als een bestaande situatie worden aangemerkt. De Afdeling volgt de rechtbank niet in haar oordeel dat bij de vaststelling of zich een bestaande situatie voordoet ten onrechte slechts wordt bezien of in 1999 daadwerkelijk ligplaats werd ingenomen zonder rekening te houden met niet ingenomen, maar planologisch wel voorziene ligplaatsen. Zoals zij onder meer in bovenstaande zaak eerder heeft overwogen kennen de WRO en de Wbr zelfstandige afwegingskaders. Voor de toepassing van de Wbr dienen de bij het innemen van ligplaats betrokken belangen te worden afgewogen tegen de rivierbelangen die daardoor worden geschaad. In dat licht bezien heeft de staatssecretaris in redelijkheid de verlening van vergunningen op basis van overgangsbeleid kunnen beperken tot de gevallen waarin ten tijde van de inwerkingtreding van de Wbr daadwerkelijk ligplaats werd ingenomen en de gevallen slechts op planologische gronden een locatie tot ligplaats is bestemd buiten dat beleid kunnen laten. Reeds daarom volgt de Afdeling de rechtbank evenmin in haar oordeel dat de staatssecretaris, kennelijk ten onrechte, heeft nagelaten in het kader van het bestuurlijk overleg als destijds voorzien in artikel 10 van het Besluit ruimtelijke ordening bezwaar te maken tegen de ter plaatse bestemde ligplaats, nog daargelaten dat die bestemming eerst is voorzien na dat overleg in het kader van de behandeling van het ontwerpbestemmingsplan in de gemeenteraad. De staatssecretaris heeft zich derhalve in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de onderhavige locatie niet kan worden aangemerkt als bestaande situatie.
Gezien het vorenstaande heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat het buiten toepassing laten van het overgangsbeleid in het onderhavige geval als onevenredig is aan te merken.
2.6. Uit het vorenoverwogene vloeit voort dat de aanvraag diende te worden getoetst aan de maatstaven neergelegd in de beleidsregels.
Vaststaat dat de ligplaats zodanig is gesitueerd dat daarop het stroomvoerend regime van toepassing is. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de staatssecretaris zich terecht op het standpunt gesteld dat niet sprake is van kleine, tijdelijke of voor het rivierbeheer noodzakelijke activiteiten als bedoeld in artikel 3 van de beleidsregels. Naar de staatssecretaris ter zitting van de Afdeling nader uiteen heeft gezet kan de aanwezigheid van een woonboot niet worden aangemerkt als een activiteit die van ondergeschikt belang is voor de stroomvoerende capaciteit van de rivier. Voorts valt het innemen van ligplaats buiten de in artikel 5 van de beleidsregels limitatief opgesomde riviergebonden activiteiten. Door [wederpartij] is niet bestreden dat geen vergunning kan worden verleend op grond van artikel 6 van de beleidsregels.
2.7. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van de minister van 4 december 2009 alsnog ongegrond verklaren.
2.8. Het besluit van 1 september 2011 is een besluit als bedoeld in artikel 6:18, eerste lid, van de Awb. De Afdeling zal dit besluit op grond van artikel 6:19, eerste lid, in verbinding met artikel 6:24 van de Awb, in de beoordeling betrekken.
2.9. Gelet op het vorenoverwogene is aan het besluit van 1 september 2011, dat rechtstreeks op de aangevallen, thans vernietigde, uitspraak stoelt, de grondslag komen te ontvallen. Het beroep tegen dit besluit is gegrond. De Afdeling zal het besluit vernietigen.
2.10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zutphen van 24 november 2010 in zaak nr. 10/81;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
IV. verklaart het beroep tegen het besluit van de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu van 1 september 2011, kenmerk RWS/DON-2011/8139, gegrond;
V. vernietigt dat besluit.
Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. D. Roemers en mr. A. Hammerstein, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.C. van Tuyll van Serooskerken, ambtenaar van staat.
w.g. Vlasblom w.g. Van Tuyll van Serooskerken
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 9 november 2011
290.